內(nèi)蒙古西部生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)綜合治理模式的思考與對(duì)策
——以阿拉善盟生態(tài)綜合治理情況為典型案例進(jìn)行分析

□高鴻雁

內(nèi)蒙古西部生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)綜合治理模式的思考與對(duì)策
——以阿拉善盟生態(tài)綜合治理情況為典型案例進(jìn)行分析

□高鴻雁

內(nèi)蒙古西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，近年來(lái)，湖泊干涸、濕地減少、綠洲萎縮嚴(yán)重，植被蓋度小、生物量低、土地貧瘠，沙漠化加劇，沙塵暴頻繁發(fā)生。不僅制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，而且對(duì)中國(guó)北方地區(qū)的生態(tài)安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。如何增強(qiáng)西部生態(tài)治理的針對(duì)性和有效性，更加合理地解決重點(diǎn)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，為此，以西部地區(qū)的阿拉善盟生態(tài)綜合治理進(jìn)展情況、取得的成效及存在的問(wèn)題為典型案例進(jìn)行專(zhuān)題分析，以期為“十二五”期間西部生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)綜合治理提供一些新的思路。

一、阿拉善盟生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

阿拉善盟處于我國(guó)西北干旱區(qū)東端，境內(nèi)93%的地表為沙漠和戈壁，河網(wǎng)不發(fā)達(dá)，降水量少，蒸發(fā)強(qiáng)烈，氣候十分干旱，自然環(huán)境極為脆弱，近幾十年來(lái)，在自然和人為因素作用下，區(qū)域生態(tài)退化嚴(yán)重，已經(jīng)成為我國(guó)最大的沙塵源地，直接影響到毗鄰地區(qū)以及華北和京、津地區(qū)的生態(tài)安全。

一是極端干旱和缺水導(dǎo)致綠洲沙漠化。阿拉善盟大部分地區(qū)極端干旱，缺乏地表徑流。該區(qū)域年均降水量只有40~200毫米，而蒸散量高達(dá)655~1459毫米。水資源不足、對(duì)水資源的過(guò)度開(kāi)采與不合理利用導(dǎo)致綠洲面積萎縮、地下水位下降，整個(gè)綠洲生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重威脅。當(dāng)前，巴丹吉林、騰格里、烏蘭布和三大沙漠鎖邊地區(qū)的固定、半固定沙地已有部分活化，突破原有界線(xiàn)而呈互相連接態(tài)勢(shì)。

二是嚴(yán)重風(fēng)蝕沙化造成植物退化、生物多樣性減少。賀蘭山西坡森林帶、北部梭梭林帶、額濟(jì)納胡楊林帶等阿拉善地區(qū)三大生態(tài)屏障近幾十年出現(xiàn)了嚴(yán)重退化。20世紀(jì)50年代長(zhǎng)達(dá)800公里、面積達(dá)11330平方公里的梭梭林目前僅剩3860余平方公里，減少65.93%；額濟(jì)納旗胡楊林面積由500平方公里減少到目前的294平方公里，減少41.2%；草場(chǎng)退化面積達(dá)334萬(wàn)公頃以上，占全盟可利用草場(chǎng)面積的33.4%；植被覆蓋度降低了30%~80%，大面積的草場(chǎng)已無(wú)草可食；180余種野生動(dòng)物（包括國(guó)家一、二、三類(lèi)珍稀動(dòng)物），或遷棲他鄉(xiāng)，或?yàn)l臨絕跡。

三是沙塵發(fā)生的頻率和強(qiáng)度明顯增加。阿拉善地區(qū)與我國(guó)南疆、河西走廊、北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶共同構(gòu)成四大沙塵源地，而該地區(qū)面積最大，影響最為嚴(yán)重。在風(fēng)力的作用下，烏蘭布和沙漠以每年8米-10米的速度前移，巴丹吉林沙漠也以每年20米的速度擴(kuò)展。沙塵發(fā)生的頻率和強(qiáng)度總體上增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)明顯。近年來(lái)，還出現(xiàn)了沙塵天氣開(kāi)始時(shí)間提前、影響范圍擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)損失加重的趨勢(shì)。

二、阿拉善盟生態(tài)綜合治理成效

一是堅(jiān)持“轉(zhuǎn)移發(fā)展”戰(zhàn)略，有效改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。阿拉善盟在生態(tài)綜合治理中提出并實(shí)施了以“適度收縮、相對(duì)集中”為核心的“轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略”，即將生產(chǎn)力要素向發(fā)展條件相對(duì)較好的地區(qū)集中；人口向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)業(yè)向綠洲集中，工業(yè)向園區(qū)集中，勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；將居住在生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和生態(tài)環(huán)境惡化且已失去生存條件的農(nóng)牧民，搬遷轉(zhuǎn)移到資源相對(duì)富集和生存條件相對(duì)較好的地區(qū)。通過(guò)移民搬遷，全盟區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到有效改善。退出的草場(chǎng)得到休養(yǎng)生息，植被覆蓋度和牧草產(chǎn)量明顯提高，草群中優(yōu)良牧草比例有所增加。草原特有的涵養(yǎng)水源、防止水土流失、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能明顯增強(qiáng)。據(jù)測(cè)定，植被覆蓋度已由過(guò)去的1%-8%提高到目前20%-30%。賀蘭山荒山荒坡及丘陵植被覆蓋度由過(guò)去的不足12%提高到31.4%，野生動(dòng)物數(shù)量增加，植被生長(zhǎng)繁茂。同時(shí)，移民搬遷后，傳統(tǒng)的草原畜牧業(yè)受到了較大壓縮，集約化高效生態(tài)農(nóng)牧業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展，極大地增強(qiáng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聚集效應(yīng)，促進(jìn)了資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變。

二是重點(diǎn)工程相互促進(jìn)，治理區(qū)域成效顯著。阿拉善盟實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林（草）、“三北”防護(hù)林建設(shè)四期和野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、退牧還草、天然草原保護(hù)、牧草種子基地建設(shè)等生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程，與生態(tài)移民、扶貧工程相互配合，互相促進(jìn)，使得部分重點(diǎn)治理區(qū)域的生態(tài)環(huán)境得到有效改善。通過(guò)圍欄、禁牧、休牧、種草、治沙等工程措施，總計(jì)完成造林12.9萬(wàn)畝，飛播造林65.52萬(wàn)畝，封育40.52萬(wàn)畝（包括退耕還林工程以封代造5.5萬(wàn)畝），工程區(qū)全部實(shí)現(xiàn)禁牧，保護(hù)治理面積達(dá)到118.94萬(wàn)畝。重點(diǎn)治理區(qū)林草覆蓋率達(dá)到35%以上。2009年，全盟草原保護(hù)建設(shè)總規(guī)模累計(jì)達(dá)到6553.05萬(wàn)畝，生態(tài)建設(shè)面積首次大于沙化土地?cái)U(kuò)張面積，防沙治沙步入新階段。

三是生態(tài)建設(shè)格局科學(xué)合理，生態(tài)治理后續(xù)產(chǎn)業(yè)實(shí)力提升。在生態(tài)建設(shè)實(shí)踐中，阿拉善盟摸索、總結(jié)、確立了適合自身實(shí)際的“以灌為主，灌喬草相結(jié)合；以封為主，封飛造相結(jié)合”的治沙技術(shù)措施，逐步形成了圍欄封育—飛播造林—人工造林“三位一體”的林業(yè)生態(tài)建設(shè)格局，并積極發(fā)展壯大生態(tài)治理后續(xù)產(chǎn)業(yè)，生態(tài)綜合治理效果明顯。目前，阿拉善盟人工梭梭林、蓯蓉接種面積近6萬(wàn)畝，人工接種鎖陽(yáng)面積1.5萬(wàn)畝。天然及人工蓯蓉年產(chǎn)135噸，鎖陽(yáng)年產(chǎn)1561.8噸。人工接種技術(shù)基本普及，初步形成肉蓯蓉、鎖陽(yáng)、甘草種植三大沙草產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展初具雛形。全盟年銷(xiāo)售收入達(dá)到500萬(wàn)元以上的林業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)達(dá)到5家。森林沙漠旅游發(fā)展迅速。初步形成了以賀蘭山、額濟(jì)納胡楊林為主的森林旅游，以巴丹吉林沙漠、騰格里沙漠為代表的沙漠探險(xiǎn)旅游等觀(guān)光旅游產(chǎn)業(yè)，旅游人數(shù)逐年增加，年接待人數(shù)超過(guò)50萬(wàn)人次，年收入達(dá)1000萬(wàn)元以上。

四是資源保護(hù)力度持續(xù)穩(wěn)定，生態(tài)建設(shè)成果不斷鞏固。生態(tài)資源保護(hù)力度持續(xù)穩(wěn)定。國(guó)家重點(diǎn)公益林補(bǔ)償面積達(dá)1960萬(wàn)畝，實(shí)施林業(yè)有害生物防治面積451萬(wàn)畝，成災(zāi)率控制在6.5‰，種苗產(chǎn)地檢疫率達(dá)100%，測(cè)報(bào)準(zhǔn)確率達(dá)到85%以上。森林草原防火工作扎實(shí)推進(jìn)。取得了兩大林區(qū)60年無(wú)森林草原火災(zāi)的成績(jī)。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，完成賀蘭山三期、胡楊林自然保護(hù)區(qū)一、二期工程，國(guó)家和自治區(qū)自然保護(hù)區(qū)面積達(dá)到3991萬(wàn)畝。森林公安查處各類(lèi)森林案件844起，挽回直接經(jīng)濟(jì)損失310.5萬(wàn)元。同時(shí)，各方面防沙治沙，植樹(shù)造林，綠化國(guó)土的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，社會(huì)各界踴躍投資、投力進(jìn)行造林綠化、植樹(shù)造林防沙治沙活動(dòng)，先后建起了軍民共建林、青年林、金融林、民營(yíng)個(gè)體林、婦聯(lián)林、中日友好林等義務(wù)林地，極大地鞏固了阿拉善盟生態(tài)建設(shè)成果。

三、阿拉善盟生態(tài)綜合治理存在的主要問(wèn)題

一是牧民生存發(fā)展與保護(hù)生態(tài)的政策矛盾。“轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略”是一個(gè)動(dòng)員全社會(huì)的綜合體系，既涉及社會(huì)問(wèn)題，也涉及到各旗縣區(qū)、百姓的發(fā)展富裕等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。從民生和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，遷入?yún)^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和百姓安置是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。阿拉善盟農(nóng)業(yè)主要集中在黃灌區(qū)、井灌區(qū)以及額濟(jì)納沿河綠洲，該區(qū)域曾是移民重點(diǎn)安置區(qū)和移民后產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，但阿拉善全區(qū)域的生態(tài)環(huán)境都比較惡劣，尤其是受水資源限制和調(diào)整，井灌區(qū)需要逐步壓縮面積，限制耗水量。從事種植業(yè)的人員也基本飽和，不宜再安置人口。二三產(chǎn)業(yè)安置上，一方面，企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)效益，只愿接收具有一定文化素質(zhì)和生產(chǎn)技能的工人，不愿接收文化水平和生產(chǎn)技能低、缺乏生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)的牧民，而且也解決不了搬遷戶(hù)的住房、社保等問(wèn)題。另一方面，牧民過(guò)慣了自由的放牧生活，承受強(qiáng)度勞動(dòng)和嚴(yán)格管束的能力較差，缺少符合企業(yè)要求的生產(chǎn)技能，心理壓力大，常出現(xiàn)往返現(xiàn)象。實(shí)施過(guò)程中，“牧民要生存、要發(fā)展，政府和社會(huì)要生態(tài)”，這其中的政策矛盾至今沒(méi)有得到很好協(xié)調(diào)。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源短缺的矛盾。自治區(qū)西部是我國(guó)極端缺水的地區(qū)之一，目前水資源利用最多的行業(yè)仍然是第一產(chǎn)業(yè)，阿拉善農(nóng)區(qū)種植業(yè)占用水總量的90%以上。賀蘭山西麓及其它井灌區(qū)，出現(xiàn)了不同程度的超采，已經(jīng)出現(xiàn)地下水位大幅度下降、水質(zhì)惡化等問(wèn)題。黑河九年調(diào)水，正義峽下泄水量仍欠賬7.79億立方米。巴彥浩特集中居住了約占全盟40%的人口，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，用水矛盾日益突出，急需遠(yuǎn)距離調(diào)水解決城市供水。包頭、烏海等地的生態(tài)建設(shè)區(qū)大量使用滴灌，“每木必灌”也需要大量的非計(jì)劃用水維持，一旦國(guó)家嚴(yán)格水資源管理，水將成為西部社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的嚴(yán)重制約。

三是生態(tài)建設(shè)任務(wù)艱巨與資金短缺的矛盾。在生態(tài)建設(shè)上，阿拉善盟每年沙化土地?cái)U(kuò)張357平方公里，巴丹吉林、騰格里、烏蘭布和三大沙漠每年以10米-20米的速度擴(kuò)展前移，已呈聯(lián)手會(huì)師態(tài)勢(shì)，每年有近1億立方米的流沙傾入黃河、生態(tài)建設(shè)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。防沙治沙任務(wù)十分艱巨，治理難度很大。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期治理工作，下一步待治理區(qū)域的立地條件遠(yuǎn)較以往艱苦，治理后由于地方干旱少雨，使得后續(xù)管護(hù)費(fèi)用高。而生態(tài)建設(shè)資金的主要來(lái)源是國(guó)家重點(diǎn)工程，國(guó)家補(bǔ)助投資標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)造林費(fèi)用的實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)，從而形成巨大的投資缺口。與此同時(shí)，森林、草原火災(zāi)、林業(yè)有害生物災(zāi)害高發(fā)、草原鼠害面積增加的態(tài)勢(shì)沒(méi)有根本改變。林草資源管護(hù)難度加大。

四、西部生態(tài)脆弱區(qū)綜合治理的對(duì)策和建議

一是搭建“轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略”的平臺(tái)，實(shí)施跨盟市安置。要加快農(nóng)牧民搬遷轉(zhuǎn)移步伐，需要以做大做強(qiáng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)來(lái)夯實(shí)“轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)；同時(shí)，針對(duì)自治區(qū)西部實(shí)際，結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理，適度開(kāi)發(fā)西部沙漠、巖畫(huà)、航天、生態(tài)、地質(zhì)、歷史、黃河以及民俗等旅游資源，從而拓展實(shí)施“轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略”的空間，提升城鎮(zhèn)化水平，搭建實(shí)施“轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略”的平臺(tái)。在轉(zhuǎn)移安置區(qū)域上，需要從自治區(qū)的高度，破除盟市之間的行政界線(xiàn)，實(shí)施跨盟市安置，尤其是考慮整村（嘎查）遷移，既保持村屯居民之間的社會(huì)聯(lián)系，又能夠消減對(duì)原駐地生態(tài)壓力，提高實(shí)施“轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略”的成效。

二是擴(kuò)大生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，建立生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制。自治區(qū)西部現(xiàn)有生態(tài)惡劣地區(qū)，因自然條件惡劣，草原生態(tài)面臨崩潰，已不能繼續(xù)進(jìn)行傳統(tǒng)放牧，因而必須采取“一退永退”的辦法，但退出后仍然需要大量的人力來(lái)繼續(xù)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和對(duì)建設(shè)的成果進(jìn)行維護(hù)，因此，對(duì)阿拉善等地生態(tài)極端脆弱地區(qū)采取科學(xué)合理的生態(tài)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，是從根本上解決自治區(qū)西部生態(tài)脆弱區(qū)的對(duì)策。建議借鑒“天保工程”的做法，推動(dòng)自治區(qū)西部生態(tài)脆弱區(qū)建設(shè)“生態(tài)特區(qū)”，在生態(tài)特區(qū)內(nèi)，將生態(tài)建設(shè)作為區(qū)域的主要生產(chǎn)活動(dòng)，將留在當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力轉(zhuǎn)換身份，使之成為生態(tài)工人，通過(guò)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)活動(dòng)獲得收入。同時(shí)，將國(guó)家生態(tài)效益補(bǔ)償擴(kuò)大到草原、荒漠區(qū)的生態(tài)維護(hù)。

三是建立水資源約束制度，提高水資源綜合利用水平。組織專(zhuān)門(mén)力量，設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)工程，盡快摸清西部生態(tài)脆弱區(qū)地下水資源動(dòng)態(tài)狀況，對(duì)地下水資源賦存儲(chǔ)量、補(bǔ)給量、水資源開(kāi)發(fā)利用情況、水資源與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的相互關(guān)系進(jìn)行一次全面調(diào)查評(píng)價(jià)，在科學(xué)調(diào)查分析和綜合評(píng)價(jià)水資源承載能力的基礎(chǔ)上，提出水資源合理開(kāi)發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用、有效保護(hù)和綜合規(guī)劃的總體布局及實(shí)施方案。將水資源利用評(píng)估作為西部生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境評(píng)估并列，并納入水資源利用管理體系之中。鼓勵(lì)實(shí)施生態(tài)綜合治理節(jié)水措施，提高節(jié)水植被在綠化、生態(tài)建設(shè)中的利用水平，逐步消除生態(tài)建設(shè)對(duì)水資源的過(guò)度依賴(lài)。

四是建立生態(tài)環(huán)境預(yù)警制度，完善生態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，加大生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍建設(shè)，利用“3S”技術(shù)等高新技術(shù)，建立生態(tài)環(huán)境信息管理系統(tǒng)，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，提高生態(tài)監(jiān)測(cè)能力和水平，準(zhǔn)確、快速地反映荒漠化生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)變化及發(fā)展趨勢(shì)，定期公布生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果，科學(xué)指導(dǎo)主體功能區(qū)劃分及各類(lèi)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，評(píng)價(jià)各地生態(tài)環(huán)境治理成效。□

（作者單位：內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：康紅波

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搞好生態(tài)保護(hù)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。近年來(lái)，內(nèi)蒙古各級(jí)黨委、政府高度重視生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重，實(shí)現(xiàn)了“美麗與發(fā)展雙贏”。在《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出，要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先和自然恢復(fù)為主，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。強(qiáng)化草原生態(tài)的戰(zhàn)略地位和作用，實(shí)施基本草原保護(hù)、草畜平衡和禁牧休牧輪牧制度，落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)立法，使草原生態(tài)保護(hù)步入良性軌道。加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，組織實(shí)施國(guó)家林業(yè)生態(tài)重點(diǎn)建設(shè)工程。落實(shí)大興安嶺林區(qū)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃，建設(shè)我國(guó)北方最大的森林生態(tài)功能區(qū)。加強(qiáng)水土流失綜合治理，加大坡耕地改造力度，推進(jìn)沙漠沙地專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)治理工程，發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)和草產(chǎn)業(yè)，實(shí)施濕地保護(hù)、恢復(fù)和能力建設(shè)工程。加大管理和打擊力度，堅(jiān)決制止濫墾濫伐、亂采亂建等破壞草原、森林生態(tài)行為。建立和完善森林、草原防火預(yù)警體系和生態(tài)監(jiān)測(cè)體系。建立生態(tài)保護(hù)與建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，加大補(bǔ)償力度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。樹(shù)立綠色、低碳發(fā)展理念，加大環(huán)境保護(hù)力度、加強(qiáng)資源節(jié)約和管理、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、積極應(yīng)對(duì)氣候變化，努力促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境友好，提高生態(tài)水平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。