農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)資源配置的影響評(píng)析*

張夢(mèng)琳

(1.河南理工大學(xué)測(cè)繪與國(guó)土信息工程學(xué)院，河南焦作454000;2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇南京210095)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)資源配置的影響評(píng)析*

張夢(mèng)琳1，2

(1.河南理工大學(xué)測(cè)繪與國(guó)土信息工程學(xué)院，河南焦作454000;2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇南京210095)

為實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，本文系統(tǒng)地比較分析了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前后的資源配置狀況，以確定配置方式的有效性或選擇合理的調(diào)控制度。結(jié)果表明，與土地征收相比，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有助于優(yōu)化資源配置。但在有無(wú)相應(yīng)的制度安排或制度如何安排以及利益主體行為趨向的影響下，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置不一定更有效。如果缺乏合理規(guī)范或有效的制度安排，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)功能仍然是微弱的或?qū)?lái)資源配置負(fù)效應(yīng)。要實(shí)現(xiàn)土地資源最優(yōu)配置，就必須在把握集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)及外部環(huán)境對(duì)資源配置影響機(jī)理的基礎(chǔ)上，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控。本文提出如下政策建議:完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法建設(shè)，為流轉(zhuǎn)提供法律支持;深化集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體及其產(chǎn)權(quán)權(quán)能;加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)培育與政府管制制度的系統(tǒng)建設(shè)和改革，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)的耦合;轉(zhuǎn)變政府職能，多方面保障政府行為規(guī)范化。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn);資源配置;比較分析;土地管理

作為人類社會(huì)發(fā)展不可替代的稀缺性資源，土地資源能否實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置直接關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。然而，大量經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，政府通過(guò)征收方式對(duì)集體建設(shè)用地的行政性調(diào)配帶來(lái)一系列負(fù)面效應(yīng):土地征收的非均衡形成土地供求缺口［1］;政府利用其壟斷地位和行政威權(quán)獲取土地增值收益，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，引發(fā)了大量的社會(huì)矛盾等［2］。為此，理論界探討了集體建設(shè)用地直接上市流轉(zhuǎn)的積極作用，認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能夠獲得比較理想的市場(chǎng)價(jià)收益，有利于保障農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)資源配置的高效率［3－4］。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的引導(dǎo)作用在諸多理論研究中已經(jīng)得到肯定，我國(guó)政府部門也逐漸認(rèn)識(shí)到其重要性并越來(lái)越多地將其作為調(diào)節(jié)資源配置可依賴的路徑選擇。從1999年國(guó)土資源部批準(zhǔn)安徽省蕪湖市進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，到2008《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中提出對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，以及地方政府的《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試行(暫行)辦法》。可以認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是中國(guó)土地制度改革的發(fā)展方向［5－6］。

一切稀缺資源優(yōu)化配置的必要途徑是使其流動(dòng)或轉(zhuǎn)讓［7］。但以直接入市為主要特征的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有豐富的內(nèi)涵，是一個(gè)系統(tǒng)工程。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)究竟對(duì)資源配置產(chǎn)生怎樣的影響，能否修正流轉(zhuǎn)前由于政府壟斷所導(dǎo)致的土地資源配置失衡?伴隨市場(chǎng)化而來(lái)的土地要素配置可能會(huì)出現(xiàn)哪些問(wèn)題?為確定配置方式的有效性及集體土地的調(diào)控方向，有必要對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的資源配置效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)地理論分析。

1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前(土地征收)的資源配置狀況

在土地征收制度下，農(nóng)村集體土地必須經(jīng)由國(guó)家(政府)這唯一供給主體，方可進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，此時(shí)土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的狀態(tài)，體現(xiàn)了對(duì)集體建設(shè)用地靜態(tài)的計(jì)劃配置方式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，建立在非自愿合作解的強(qiáng)制性行為必然帶來(lái)非經(jīng)濟(jì)的社會(huì)成本，至少一方不同意的交易比雙方都同意的交易所產(chǎn)生的總效用要低［8］。

1.1 土地資源市場(chǎng)價(jià)格扭曲

征地價(jià)格由國(guó)家以法律形式規(guī)定的具有強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)的征地補(bǔ)償項(xiàng)目范圍和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定，僅考慮該土地作為農(nóng)地時(shí)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，而對(duì)于農(nóng)民喪失的未來(lái)土地因?yàn)槔梅绞健⒗媒Y(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生的機(jī)會(huì)收益則視而不見(jiàn)。特別是征地價(jià)格的確定不受土地市場(chǎng)供求關(guān)系的影響，而是受控于政府意志和偏好，政府對(duì)征收集體土地的強(qiáng)制性行政定價(jià)，使土地資源價(jià)格被人為降低或貶值，土地價(jià)格扭曲。合理的土地市場(chǎng)價(jià)格是完善土地市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置的根本保證;而扭曲的土地價(jià)格必然形成市場(chǎng)信號(hào)機(jī)制失靈，并導(dǎo)致土地資源配置低效率。

1.2 土地資源供求矛盾突出

不論是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，抑或是由于政府對(duì)土地市場(chǎng)的雙重壟斷以及征地制度缺陷帶來(lái)的政府機(jī)會(huì)主義尋租，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，政府對(duì)農(nóng)村集體土地具有強(qiáng)烈的需求。但由于國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地配置的行政性壟斷，其行為過(guò)渡與錯(cuò)位壓抑了農(nóng)民集體土地的發(fā)展權(quán)，以及政府對(duì)農(nóng)民集體的低價(jià)補(bǔ)償與農(nóng)民的心理預(yù)期存在較大落差，導(dǎo)致農(nóng)民的供地意愿低。農(nóng)民土地供給意愿水平不足、政府土地征收意愿需求水平旺盛，造成土地市場(chǎng)失衡，帶來(lái)了社會(huì)福利的損失。而在政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)上，政府和建設(shè)用地需求者之間的也存在供求緊張局面，供求缺口較大［10］。

1.3 土地收益分配公平缺失

《土地管理法》以耕地年產(chǎn)值的倍數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)限定了農(nóng)民應(yīng)獲得的補(bǔ)償收益。一方面，土地征收補(bǔ)償中，集體土地對(duì)農(nóng)民長(zhǎng)期的生存保障功能沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)，補(bǔ)償數(shù)額不能反映土地之于農(nóng)民的真正價(jià)值。另一方面，政府通過(guò)低價(jià)征收集體土地，在土地一級(jí)市場(chǎng)上卻扮演市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的角色，從中獲取大量壟斷經(jīng)營(yíng)收益。另外，在實(shí)際生活中，盡管政府支付的征地補(bǔ)償費(fèi)很微薄，但征地補(bǔ)償費(fèi)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的層層截留，農(nóng)民真正獲得的土地收益少之又少。國(guó)家征地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償與土地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)變后帶來(lái)的巨大收益形成極大的反差，土地增值收益歸屬不均、分配利益失衡。這導(dǎo)致:被征地農(nóng)民在失去土地之后并未得到應(yīng)有的補(bǔ)償和未來(lái)生活的現(xiàn)實(shí)保障，其結(jié)果往往是造成“失地返貧”。

2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改善資源配置狀況

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指在保留集體建設(shè)用地所有權(quán)的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織將集體建設(shè)用地使用權(quán)有償讓渡給其他經(jīng)濟(jì)主體使用或經(jīng)營(yíng)的行為。它實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民作為市場(chǎng)主體與用地需求者的直接交易，這無(wú)疑改變了土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，增加土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度;避免征地程序及其產(chǎn)生的交易成本，為形成合理的市場(chǎng)價(jià)格和供求關(guān)系奠定基礎(chǔ)。

2.1 土地資源配置機(jī)會(huì)公平性提高，土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度增加

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民作為市場(chǎng)交易主體的資源配置過(guò)程，打破政府獨(dú)家供地的壟斷局面，有利于實(shí)現(xiàn)資源配置過(guò)程中參與公平性。同時(shí)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形成的土地市場(chǎng)具有國(guó)家和集體兩個(gè)供給主體。這意味著土地使用者不僅可以從原土地一級(jí)市場(chǎng)獲取土地，也可以與農(nóng)民集體協(xié)商，通過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式獲得土地。無(wú)疑打破了既有的政府對(duì)土地市場(chǎng)壟斷格局，在國(guó)家和集體之間形成了一定程度的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。市場(chǎng)機(jī)制本質(zhì)上是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，價(jià)格只有在競(jìng)爭(zhēng)中形成，才能客觀反映供求變化，引導(dǎo)資源合理配置［10］。因此，土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的增加為實(shí)現(xiàn)合理的土地價(jià)格和土地供求格局，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置奠定了基礎(chǔ)。

2.2 修正資源行政定價(jià)，緩解土地供求矛盾

在物質(zhì)資源與社會(huì)制度雙重約束下，商品生產(chǎn)既要耗費(fèi)私人生產(chǎn)成本，又要耗費(fèi)社會(huì)交易成本，這兩者共同決定商品價(jià)格［11］。因此，從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)避免征地程序降低交易成本這層意義上講，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有助于修正扭曲的征地價(jià)格，反映土地資源的稀缺價(jià)值。同時(shí)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使原來(lái)固化的集體土地資源轉(zhuǎn)化為可以流動(dòng)的土地資產(chǎn)，減少資源閑置和浪費(fèi)，增加市場(chǎng)的土地供給量，有助于緩解土地一級(jí)市場(chǎng)供求矛盾。集體建設(shè)用地資源資產(chǎn)價(jià)值也在供需雙方交易中得到顯化，并由此帶來(lái)社會(huì)福利增加。

2.3 有利于增加農(nóng)民土地收益

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在維系農(nóng)民土地權(quán)利收益方面的積極效應(yīng)體現(xiàn)在，由于不改變土地集體所有，農(nóng)民依然享有土地權(quán)利，權(quán)利正是主體獲取收益分配的依據(jù)，據(jù)此農(nóng)民可以持久地獲取土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的收益，實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利收益之于農(nóng)民的保障功能，使農(nóng)民集體擁有了更多獲取收益的能力;同時(shí)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以使農(nóng)民有機(jī)會(huì)分享土地非農(nóng)化增值收益。

3 對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的理性反思

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一定程度上破解了因征地導(dǎo)致土地配置低效問(wèn)題，使土地資源配置得到優(yōu)化。但集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一個(gè)以集體土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移為中心，由土地權(quán)利供需各方、市場(chǎng)交易場(chǎng)所和中介機(jī)構(gòu)、政府管理機(jī)關(guān)等共同構(gòu)成，并受外部環(huán)境影響制約的開(kāi)放系統(tǒng)。因此，權(quán)利主體的行為選擇以及系統(tǒng)各部分所體現(xiàn)的制度框架必然影響土地資源優(yōu)化配置。

3.1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)能否形成充分有效競(jìng)爭(zhēng)，減少供求交易成本

3.1.1 能否形成充分有效競(jìng)爭(zhēng)

競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)土地市場(chǎng)健康發(fā)展之路［12］。但依靠增加市場(chǎng)供給主體，增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度，引導(dǎo)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，必須內(nèi)含一定前提基礎(chǔ)。

其一，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度如何，能否實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)打破既有的政府對(duì)土地市場(chǎng)壟斷格局，形成壟斷競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。但壟斷競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)的壟斷程度或競(jìng)爭(zhēng)程度隨著供給者對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的影響強(qiáng)度或不同供給者土地產(chǎn)品的替代水平而變化［13］。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雖然能在某種程度上提高土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度，但如果與城市國(guó)有土地長(zhǎng)期以來(lái)形成的慣有優(yōu)勢(shì)相比，城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不能實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)資源優(yōu)化配置的程度也顯甚微。

其二，市場(chǎng)能否實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在增加土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的同時(shí)，也可能帶來(lái)盲目競(jìng)爭(zhēng)和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的扭曲必將擾亂土地市場(chǎng)的正常交易行為，妨礙市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作，扭曲土地市場(chǎng)價(jià)格和供求關(guān)系造成資源浪費(fèi)，不利于促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置。總之，只有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的加強(qiáng)和完善才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地交易的帕累托改進(jìn)。

3.1.2 能否減少農(nóng)民集體和用地者之間的交易成本

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，交易費(fèi)用越小，越有可能使資源轉(zhuǎn)移給有效率的土地使用者，并可以形成更多的供求交易。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，即在農(nóng)民集體和用地需求者交易過(guò)程中，其間交易成本直接制約著資源配置效率。如果交易成本太大以至于不能實(shí)現(xiàn)兩者的直接交易，資源配置效率的提高也就無(wú)從談起。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在去除政府作為交易中間體的同時(shí)，能否避免或減少供給者和需求者之間的交易摩擦成本，是資源配置優(yōu)化的前提，決定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)資源配置效應(yīng)的優(yōu)化程度。

3.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能否形成正確的土地價(jià)格，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同價(jià)

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同價(jià)是市場(chǎng)機(jī)制下提高城鄉(xiāng)土地要素配置效率的關(guān)鍵［14］。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格是否客觀、科學(xué)，能否實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地的“同地、同價(jià)”，受集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)一系列因素的影響。如有關(guān)集體建設(shè)用地能否流轉(zhuǎn)的法律環(huán)境、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度安排、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育以及政府管制等。而從問(wèn)題的本質(zhì)來(lái)看，合理土地價(jià)格形成的關(guān)鍵是賦予農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)和土地定價(jià)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地享有法律意義上的流轉(zhuǎn)權(quán)利。否則，基于法律禁止下的隱性流轉(zhuǎn)必然帶來(lái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易存在風(fēng)險(xiǎn)折價(jià)，進(jìn)而致使土地貶值嚴(yán)重。在農(nóng)民享有土地流轉(zhuǎn)權(quán)的前提下還要賦予農(nóng)民定價(jià)權(quán)。否則，集體建設(shè)用地仍無(wú)法脫離政府單方的價(jià)格形成機(jī)制。

當(dāng)然，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)影響因素的復(fù)雜性，特別是市場(chǎng)中任何經(jīng)濟(jì)人都具有有限理性和趨利的機(jī)會(huì)主義，都使得農(nóng)民享有定價(jià)權(quán)并不總能保證其能做出最有利于自己的判斷以及形成符合土地資源價(jià)值的市場(chǎng)價(jià)格。如農(nóng)民集體可能受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)使，其盲目性和短視行為將導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，從而競(jìng)相低價(jià)出讓、出租集體建設(shè)用地;產(chǎn)權(quán)基本功能在于通過(guò)界定人們?cè)诮?jīng)濟(jì)交易過(guò)程中的受益與受損的權(quán)利邊界來(lái)減少交易成本，所以產(chǎn)權(quán)的界定與調(diào)整必然要引起土地價(jià)格的變化;土地中介機(jī)構(gòu)和有形市場(chǎng)影響土地供求雙方能否及時(shí)、全面地獲取對(duì)方的需求信息和供給信息，對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)格的形成和結(jié)果產(chǎn)生影響;合理價(jià)格的形成需要政府對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理與干預(yù)，但政府失靈也可能破壞市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，帶來(lái)土地價(jià)格的扭曲。因此，諸多因素影響將可能導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格存在不客觀、不科學(xué)的現(xiàn)象。

3.3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能否實(shí)現(xiàn)供求效應(yīng)最優(yōu)化，避免供求失衡

集體建設(shè)用地用途多樣性要求，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的資源配置效應(yīng)優(yōu)化不僅需要土地市場(chǎng)供求數(shù)量均衡，還要求土地供給結(jié)構(gòu)合理，形成整體協(xié)調(diào)、生態(tài)平衡、有利于區(qū)域持續(xù)發(fā)展的土地利用結(jié)構(gòu)布局。正如集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的土地價(jià)格受諸多因素影響一樣，諸如土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)所處環(huán)境、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能是否完善、土地供求信息是否通暢等因素對(duì)土地供給能夠引起土地需求增加的幅度產(chǎn)生影響。很顯然，土地供給一定的前提下，土地需求水平不同，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能夠帶來(lái)社會(huì)福利增量不同。

值得明確的是，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致土地供求失衡。這一方面體現(xiàn)在土地供給數(shù)量方面。由于土地供給主體有多供地的內(nèi)在動(dòng)機(jī)及其追求利益的盲目性，將導(dǎo)致集體建設(shè)用地供應(yīng)量過(guò)多，造成供過(guò)于求的失衡局面。同時(shí)，期間還可能伴隨著增量建設(shè)用地增多，導(dǎo)致大量農(nóng)地非農(nóng)化，威脅耕地保護(hù)。另一方面體現(xiàn)在土地供給結(jié)構(gòu)方面。集體建設(shè)用地既可以用于工業(yè)、商業(yè)或住宅建設(shè)，也可以或應(yīng)該配置在公共綠地、科教以及公共設(shè)施用地。但在缺乏規(guī)范管理情況下，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致土地供給結(jié)構(gòu)不合理，主要體現(xiàn)在不同土地用途供給的數(shù)量結(jié)構(gòu)不平衡和空間結(jié)構(gòu)的布局失當(dāng)。如果不能進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，供給結(jié)構(gòu)將導(dǎo)致新的供需矛盾。此時(shí)的土地供需矛盾并不是供給總量不足，而是用地結(jié)構(gòu)不合理。

3.4 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能否保障農(nóng)民土地收益，避免收益分配不公

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在留存集體土地所有權(quán)的情況下，使農(nóng)民集體擁有了更多獲取收益的能力，但我們并不能就此認(rèn)為農(nóng)民集體的權(quán)益得到最大程度的保障。這一問(wèn)題以及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府能否獲得收益、獲取土地收益的數(shù)量等，受到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)內(nèi)部制度安排與外部環(huán)境的影響。其中，土地產(chǎn)權(quán)是收益分配的基本依據(jù)。不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民理性及政府偏好決定了采用不同的土地產(chǎn)權(quán)制度，而不同的土地產(chǎn)權(quán)制度選擇進(jìn)一步?jīng)Q定了各自的土地收益分配效應(yīng)。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地收益分配效應(yīng)與土地產(chǎn)權(quán)制度安排密切相關(guān);另外，完全市場(chǎng)調(diào)節(jié)下的土地收益分配與引入政府管制與干預(yù)又會(huì)造成不同的收益分配格局，具體的契約安排對(duì)收入分配具有直接的影響和制約。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民集體和用地者兩個(gè)微觀配置主體的直接交易，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格的收入分配效應(yīng)，決定了集體經(jīng)濟(jì)組織成為土地流轉(zhuǎn)收益的既得者。而農(nóng)民個(gè)人(或農(nóng)戶)其獲得的土地收益來(lái)源于直接參與交易者即集體經(jīng)濟(jì)組織所獲收益的分成。因此，名義上歸農(nóng)民集體的收益究竟有多少真正到了農(nóng)民個(gè)人手中，是否會(huì)重演土地征收制度下，由于權(quán)力尋租大部分流轉(zhuǎn)收益被截留在政府和集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)的現(xiàn)象，無(wú)疑關(guān)系資源配置的格局調(diào)整后所涉及經(jīng)濟(jì)福利分配的公平性。而農(nóng)民集體內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)收益分配也受到諸如集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、政府有無(wú)規(guī)范管理等因素的影響。

總之，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能否根本改變征地制度下農(nóng)民權(quán)益受損的收益分配格局、農(nóng)民和農(nóng)民集體權(quán)益能否得到最大程度的維護(hù)、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是否會(huì)帶來(lái)新的收益分配不公，還取決于不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的制度安排及其他多因素制約。因此，必須對(duì)影響收益分配效應(yīng)的因素進(jìn)行分析，以選擇最優(yōu)的制度安排，實(shí)現(xiàn)各權(quán)利主體利益共享的帕累托改進(jìn)。

4 研究結(jié)論與政策啟示

本文通過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前后資源配置狀況比較，總的來(lái)說(shuō)，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有助于修正政府行政調(diào)配下的資源低效配置，能夠產(chǎn)生良好的資源配置效應(yīng)。但相對(duì)于土地征收，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雖然有助于優(yōu)化資源配置，卻不一定更有效;如果缺乏合理規(guī)范或有效的制度安排，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)功能仍然是微弱的或?qū)?lái)資源配置負(fù)效應(yīng)。

資源配置中的首要選擇是配置方式的選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，集體建設(shè)用地應(yīng)作為一種資源要素參與流轉(zhuǎn)，依此來(lái)顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，引導(dǎo)資源合理配置。換言之，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是資源優(yōu)化配置的必要前提，有利于土地資源向最優(yōu)狀態(tài)逼近。但集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是復(fù)雜的開(kāi)放系統(tǒng)，諸如農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、政府規(guī)劃管制、流轉(zhuǎn)法律規(guī)范等問(wèn)題將都影響或制約土地資源配置。其隱含的政策含義是:為積極發(fā)揮流轉(zhuǎn)的正效應(yīng)，避免或減少負(fù)效應(yīng)，以最大程度地實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，我們必須進(jìn)行更多地比較分析，在把握集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境等諸因素對(duì)資源配置影響機(jī)理的基礎(chǔ)上，進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)優(yōu)化調(diào)控。具體來(lái)說(shuō)，①完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法建設(shè)，提供允許流轉(zhuǎn)的、具有整體規(guī)范作用的法律制度;②繼續(xù)深化集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體，賦予其活的機(jī)體和靈魂。賦予集體建設(shè)用地抵押權(quán)、收益權(quán)等物權(quán)性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能一致性;③加強(qiáng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)培育與政府管制制度的系統(tǒng)建設(shè)和改革，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)的耦合。如充分保障農(nóng)民定價(jià)權(quán)、培育土地中介機(jī)構(gòu)和有形市場(chǎng)，促進(jìn)土地市場(chǎng)發(fā)育;合理引入政府價(jià)格管制，市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，通過(guò)土地利用總體規(guī)劃及土地利用年度計(jì)劃嚴(yán)控流轉(zhuǎn)規(guī)模與節(jié)奏。完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配制度，兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民三方利益;④轉(zhuǎn)變政府職能，引入公共參與制度以及政府調(diào)控績(jī)效評(píng)估制度等，多方面保障政府行為規(guī)范化?？傊?，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)資源配置效應(yīng)優(yōu)化需要多種制度配套改革和協(xié)同支持。

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Analysis on the Influence Effects of Rural Collective Construction Land Transfer on Resource Allocation

ZHANG Meng-lin1，2
(1.College of Surveying and Land Information Engineering，Henan Polytechnic University ，Jiaozuo Henan 454000，China;2.China Center for Land Policy Research，Nanjing Agricultural University，Nanjing Jiangsu 210095，China)

In order to achieve land resource optimum allocation，the paper compares and analyzes systematically the resource allocation conditions before and after the transfer of rural collective construction land，so that the availability of resource allocation method is determined and a rational control system is chosen.The result shows that，compared with land expropriation，rural collective construction land transfer helps to optimize land resource allocation.However，whether the transfer has corresponding institution arrangement or not，or how ever the institution arranges and whatever the interests subject behavior trendis，the result is that collective construction land transfer may not necessarily achieve more effective resource optimal allocation.If reasonable norm or effective institution arrangements are absent，collective construction land transfer market function is still feeble or wies bring about negative effects of resource allocation.In order to achieve land resource optimal allocation，we must hold the influencing mechanism of collective construction land transfer system’s internal structure and external environment on resource allocation，and on this basis，optimize control collective construction land transfer.The paper puts forward policy suggestions as follows:perfect rural collective construction land transfer legislation，provide legal support for the transfer，deepen collective land property rights system construction，definitize the subjects of collective land property rights and their powers，strengthen collective construction land market cultivation and government control，achieve the coupling of market mechanism and government intervention，change government functions，and ensure government behaviors standardization in many ways.

rural collective construction land transfer;resource allocation;comparative analysis;land management

F301.2

A

1002－2104(2011)06－0044－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.06.008

2010－12－30

張夢(mèng)琳，博士，講師，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)管理、土地制度與政策等。

*國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(編號(hào):70673037);高等學(xué)校博士點(diǎn)專項(xiàng)科研基金項(xiàng)目(編號(hào):20070307022);河南理工大學(xué)博士基金項(xiàng)目(編號(hào):B2011－095)。

(編輯:田 紅)