“十二五”期間中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)、理念和長(zhǎng)效機(jī)制*

張偉兵 范會(huì)芳

“十二五”期間中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)、理念和長(zhǎng)效機(jī)制*

張偉兵 范會(huì)芳

強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是“十二五”期間的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的主要問題在于:一是新農(nóng)村建設(shè)主要依靠各級(jí)政府的財(cái)政投入進(jìn)行推動(dòng)，農(nóng)村內(nèi)生資源和內(nèi)生性力量的培育相對(duì)滯后;二是在快速工業(yè)化、城市化浪潮的沖擊下，新農(nóng)村建設(shè)面臨生產(chǎn)要素流失、農(nóng)民權(quán)利保護(hù)缺位的挑戰(zhàn)，新農(nóng)村建設(shè)依附于城市化戰(zhàn)略。在新的歷史時(shí)期，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，必須進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，培育和壯大農(nóng)村的內(nèi)生性力量，確立新農(nóng)村建設(shè)與城市化協(xié)調(diào)共進(jìn)的關(guān)系，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)提供長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制、保障機(jī)制、自強(qiáng)機(jī)制和反哺機(jī)制，從而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的整體進(jìn)步。

新農(nóng)村建設(shè);統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展;政策機(jī)制

近年來，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等政策的引導(dǎo)下，中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略及城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，開始從“以農(nóng)支工”轉(zhuǎn)向“以工支農(nóng)”，從“城鄉(xiāng)二元化”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)一體化”，從“城鄉(xiāng)分離”逐步走向“城鄉(xiāng)融合”。在“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)過程中，資源配置和流向偏重于城市、農(nóng)村內(nèi)生資源和內(nèi)生性力量培育薄弱的現(xiàn)象對(duì)新農(nóng)村建設(shè)一直產(chǎn)生極大的困擾。在新時(shí)期，如何面對(duì)當(dāng)前快速工業(yè)化、城市化浪潮的沖擊，如何擺脫生產(chǎn)要素流失、農(nóng)民權(quán)利保護(hù)缺位等因素導(dǎo)致的發(fā)展困局，是新農(nóng)村建設(shè)亟待解決的重要問題。為此，筆者將在回顧和簡(jiǎn)要分析“十一五”期間新農(nóng)村建設(shè)態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨的十七屆五中全會(huì)和“十二五”規(guī)劃綱要的精神，思考新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)一步走向，著力探討新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)、發(fā)展理念和長(zhǎng)效機(jī)制。

一、當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)面臨的態(tài)勢(shì)與挑戰(zhàn)

目前，中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)受迅速城市化、工業(yè)化浪潮的影響，在特有的中央—地方關(guān)系格局下，面臨著很多現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

1.農(nóng)地征用和生產(chǎn)要素流失不利于新農(nóng)村建設(shè)

目前中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展階段。這一階段的一個(gè)顯著特征是大量農(nóng)地被征用并轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。這種現(xiàn)狀直接產(chǎn)生兩個(gè)方面的問題:一是許多延續(xù)數(shù)千年的村落或消失或兼并，新農(nóng)村建設(shè)在一些地方失去基本的村落依托。二是目前農(nóng)地征用不是一個(gè)平等、協(xié)商的產(chǎn)權(quán)交易過程，以土地開發(fā)和城市建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略為地方政府積累起規(guī)模巨大的土地出讓金的同時(shí)，也極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益，引發(fā)大量的農(nóng)地征用糾紛，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生極大的負(fù)面作用。

與土地要素的不平等交換相伴隨的是其他生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的不均衡格局，農(nóng)村土地、資金、勞動(dòng)力等資源大量流向城鎮(zhèn)。就資金流動(dòng)而言，與各級(jí)各類金融機(jī)構(gòu)從農(nóng)村地區(qū)吸納轉(zhuǎn)移到城市的資金總額相比，流向農(nóng)村地區(qū)的資金總量要小得多。據(jù)中國(guó)人民銀行對(duì)全國(guó)1975個(gè)縣的調(diào)查，2007年，這些縣的金融機(jī)構(gòu)共流入資金1.41萬億元，共流出資金2.63萬億元，凈流出額為1.22萬億元。①這種簡(jiǎn)單推算的結(jié)果雖然不是很準(zhǔn)確，但至少表明了農(nóng)村資金的外流狀態(tài)。這是農(nóng)村發(fā)展滯后于城市的一個(gè)重要原因。可以說，如何保護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益以及保護(hù)農(nóng)村的內(nèi)生資源，成為今后新農(nóng)村建設(shè)首先需要考慮的問題。

2.轉(zhuǎn)移就業(yè)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的帶動(dòng)作用任重道遠(yuǎn)

在“三農(nóng)”問題和新農(nóng)村建設(shè)的眾多研究中，一個(gè)主流觀點(diǎn)是希望通過農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)和加快推進(jìn)農(nóng)民工的“市民化”來減緩農(nóng)村內(nèi)部高度緊張的人地關(guān)系，帶動(dòng)土地的集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)部生產(chǎn)要素的重組，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕和農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)。但是，就延續(xù)多年的鄉(xiāng)—城人口遷移的現(xiàn)實(shí)狀況看，存在與上述觀點(diǎn)不相一致的現(xiàn)象:一方面，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力及其家屬實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè);另一方面，“非農(nóng)化”并沒有自然實(shí)現(xiàn)大量農(nóng)村人口的“城市化”，而是形成了中國(guó)獨(dú)特的“農(nóng)民工”身份和制度安排現(xiàn)象。②“農(nóng)民工”現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在，使得試圖通過農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)解決“三農(nóng)”問題的政策建議面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn):第一，大量農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)和“非農(nóng)化”，不只是遵循“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過密化”和“剩余勞動(dòng)力”的邏輯展開。在“種地不掙錢”的社會(huì)共識(shí)下，很多“非剩余勞動(dòng)力”同樣加入了轉(zhuǎn)移就業(yè)的行列，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)了兼業(yè)化、老齡化的不利局面，大量農(nóng)村出現(xiàn)空心化，這在很大程度上影響了農(nóng)村的發(fā)展和繁榮。第二，盡管農(nóng)民工中的大部分人難以在城市安家落戶，但越來越多的新生代農(nóng)民工卻不愿返回農(nóng)村。這一現(xiàn)實(shí)使新農(nóng)村建設(shè)面臨著人才流失、資金和信息短缺的考驗(yàn)?？梢?，過分倚重農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)和加快推進(jìn)城市化，并不能很好地解決農(nóng)村的發(fā)展問題。相反，沒有了村落和土地為依托的農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口，還可能會(huì)給城市帶來許多不可預(yù)知的問題和風(fēng)險(xiǎn)。

3.基本公共服務(wù)體系建設(shè)的作用比較有限

建設(shè)城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)體系體現(xiàn)了政府的再分配職能，在部分地區(qū)和部分項(xiàng)目上取得了較為明顯的效益，這是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中的亮點(diǎn)。但是，城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)體系建設(shè)僅僅是新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)方面，并不能從根本上改變農(nóng)民群體的弱勢(shì)地位。第一，就項(xiàng)目來看，社會(huì)救助類項(xiàng)目如五保戶供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)害救助、最低生活保障等，多是特惠制而非普惠制，受益者只是農(nóng)民中的極少數(shù)人。新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于繳費(fèi)型的社會(huì)保障項(xiàng)目，農(nóng)民享受待遇首先需要履行繳費(fèi)義務(wù)，這對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和可持續(xù)繳費(fèi)能力構(gòu)成了直接挑戰(zhàn)。第二，目前農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)“輸血多，造血少”，更多強(qiáng)調(diào)增加財(cái)政支出而相對(duì)忽視農(nóng)村內(nèi)生性資源的發(fā)育和培養(yǎng)，容易導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)中財(cái)政依賴和資金利用低效率同時(shí)并存的現(xiàn)象。第三，農(nóng)村公共服務(wù)供給與城市化存在沖突和對(duì)立。就新農(nóng)村建設(shè)需要的人才、資金、技術(shù)和信息而言，目前針對(duì)農(nóng)村人口的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)信息大多以促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)為目的，很少考慮農(nóng)村本身的需求。在農(nóng)村飲水工程、道路工程和電網(wǎng)改造工程方面，雖然這些工程極大地改善了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌，但在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)依然弱勢(shì)、農(nóng)民增收相對(duì)滯后的條件下，這些公共服務(wù)設(shè)施因農(nóng)村的空心化而實(shí)際上處于浪費(fèi)和閑置狀態(tài)?？梢?，基本公共服務(wù)體系建設(shè)要想在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮更大的作用需要更多外部環(huán)境和條件的支持。

新農(nóng)村建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)與態(tài)勢(shì)可歸結(jié)為兩個(gè)方面:第一，各級(jí)政府的財(cái)政投入是推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的重要力量，同時(shí)也意味著新農(nóng)村建設(shè)高度依賴外部資源的輸入。在農(nóng)村內(nèi)生資源得不到有效保護(hù)的情況下，新農(nóng)村建設(shè)很難抵御外部力量的侵蝕和擠壓，由此產(chǎn)生各級(jí)政府努力加大對(duì)農(nóng)村的公共投入與農(nóng)村內(nèi)部各種資源、生產(chǎn)要素快速流失之間的矛盾。第二，從外部環(huán)境考慮，很多地區(qū)沒有處理好新農(nóng)村建設(shè)與城市化之間的關(guān)系。它們以加快推進(jìn)城市化作為城鄉(xiāng)一體化的重要抓手，過于偏重城市和城鎮(zhèn)的利益，依靠“土地城市化”的方式來“經(jīng)營(yíng)城市”，造成大量的“失地、失業(yè)”農(nóng)民，引發(fā)廣泛而嚴(yán)重的社會(huì)沖突，形成目前新農(nóng)村建設(shè)依附于城市化的不利格局。因此，“十二五”期間的新農(nóng)村建設(shè)，需要在延續(xù)“十一五”期間強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，選擇好要遵循的目標(biāo)與理念，以各種方式去探索走向目標(biāo)的可行之路，克服阻擋城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制障礙，切實(shí)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)城市化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系，形成新農(nóng)村建設(shè)的新格局。

二、“十二五”期間新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo):城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共進(jìn)、建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代化社會(huì)

關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，黨的十六屆五中全會(huì)的表述是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。這個(gè)表述包含一個(gè)重要的思想，就是依托農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民可以安居樂業(yè)的小康式的農(nóng)村現(xiàn)代化社會(huì)。黨的十七屆五中全會(huì)再次指出，要“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是‘十二五’時(shí)期的一項(xiàng)重大任務(wù)，必須堅(jiān)持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平，建設(shè)農(nóng)民幸福生活新家園”。十七屆五中全會(huì)還著重強(qiáng)調(diào)，“完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，促進(jìn)土地增值收益和農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地整治，認(rèn)真總結(jié)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極探索解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的新途徑”。

可以看出，中央政府已經(jīng)從新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐中注意到目前快速推進(jìn)的工業(yè)化、城市化與新農(nóng)村建設(shè)的矛盾，積極倡導(dǎo)探索農(nóng)村發(fā)展的新途徑。筆者認(rèn)為，這個(gè)新途徑就是積極探索一條與發(fā)達(dá)國(guó)家以往的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)所不同的中國(guó)農(nóng)村發(fā)展新路，即在同步推進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村人口“市民化”的同時(shí)，維護(hù)鄉(xiāng)村生活形態(tài)，確立新農(nóng)村建設(shè)的主體地位，在農(nóng)村就地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。也即是說，在一個(gè)較長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，不是瓦解而是積極建設(shè)與城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相對(duì)的具有獨(dú)立價(jià)值的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，使廣大農(nóng)村社區(qū)在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)成為可供人們選擇的另一種生產(chǎn)和生活方式，成為一種協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的生活形態(tài)，成為眾多在農(nóng)村生活的人們獲得美好生活的基地。這是與城市化協(xié)調(diào)并進(jìn)的新農(nóng)村建設(shè)，也是建設(shè)具有自己的歷史文化特征、自己的品味、價(jià)值、人文關(guān)系和獨(dú)特魅力的中國(guó)新農(nóng)村的發(fā)展方向。

三、“十二五”期間新農(nóng)村建設(shè)的理念:社會(huì)融入、公平與發(fā)展

達(dá)到新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須創(chuàng)新新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展理念。目前存在一種傾向，就是把新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)做一場(chǎng)轟轟烈烈的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和一項(xiàng)大規(guī)模實(shí)施的社會(huì)改造工程。其突出的表現(xiàn)是社會(huì)各方面的關(guān)注點(diǎn)全部集中于各級(jí)政府如何撥款給農(nóng)民蓋新房、修廁所、硬化道路、建示范村等。似乎新農(nóng)村建設(shè)就是上對(duì)下，官對(duì)民，城對(duì)鄉(xiāng)，工對(duì)農(nóng)的“給予”和“恩賜”。只要加大轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)捐贈(zèng)，就可以解決農(nóng)村的所有問題，將農(nóng)村和農(nóng)民拉進(jìn)現(xiàn)代化。

這樣的操作實(shí)踐實(shí)質(zhì)上有意無意地忽略了新農(nóng)村建設(shè)是中國(guó)走向工業(yè)化、城市化過程中的一個(gè)長(zhǎng)期性的歷史任務(wù)，也沒有充分考慮到新農(nóng)村建設(shè)的復(fù)雜性以及這種復(fù)雜性與其他更關(guān)鍵性的社會(huì)層面——諸如產(chǎn)業(yè)政策、地方治理等層面的相互作用。毫無疑問，這些缺陷使得目前的新農(nóng)村建設(shè)難以徹底解決諸如“三農(nóng)”脆弱性和社會(huì)排斥等社會(huì)問題。對(duì)中國(guó)農(nóng)村而言，現(xiàn)有的以支持生產(chǎn)要素流動(dòng)和鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策是以發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及穩(wěn)定國(guó)家糧食生產(chǎn)為目的，忽視了社會(huì)融入的概念;而政府所一直致力的收入轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)政策也是以給農(nóng)村居民提供基本的生存和生活條件、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)為目的，相對(duì)忽視了如何幫助農(nóng)民和農(nóng)村更好地融入現(xiàn)代社會(huì)。故此，為了切實(shí)實(shí)現(xiàn)建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代化社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)在堅(jiān)持多予少取放活方針的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)融入的理念和公平發(fā)展的取向，為農(nóng)村居民創(chuàng)造一個(gè)能夠充分發(fā)揮自身潛力、符合自身需要和利益的生活環(huán)境，使他們擁有更多的選擇空間。阿馬蒂亞·森指出:“發(fā)展的目標(biāo)和手段都需要把自由的視角放在中心，必須要把人們看做主動(dòng)參與——在他們有機(jī)會(huì)時(shí)——他們自身前途的塑造，而不只是被動(dòng)接受某些精心設(shè)計(jì)的發(fā)展計(jì)劃的成果。國(guó)家和社會(huì)在加強(qiáng)和保障人們的可行能力方面具有廣泛的重要作用，這是一種支持性作用，而不是提供成品的作用。”③“十二五”期間及未來的新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)在發(fā)展理念上聚焦農(nóng)村和農(nóng)民自身的發(fā)展，增進(jìn)農(nóng)民的能力，擴(kuò)展他們的自由，幫助他們更好地融入到一個(gè)日益市場(chǎng)化、專業(yè)化和全球化的現(xiàn)代社會(huì)中。

四、“十二五”期間新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制:構(gòu)建全面社會(huì)保護(hù)的政策體系

以社會(huì)融入和社會(huì)公平的價(jià)值為導(dǎo)向，需要構(gòu)建對(duì)“三農(nóng)”進(jìn)行全面社會(huì)保護(hù)的政策體系來促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，避免農(nóng)村在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中被邊緣化。全面社會(huì)保護(hù)的政策思路是:一是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)生計(jì)”和經(jīng)濟(jì)參與。動(dòng)員農(nóng)民起來積極參與農(nóng)業(yè)發(fā)展過程，培育勞動(dòng)者從市場(chǎng)中獲得收入的能力。二是機(jī)會(huì)平等和起點(diǎn)干預(yù)。通過社會(huì)政策的調(diào)整，創(chuàng)造社會(huì)成員發(fā)展能力的平等機(jī)會(huì)，投資人力資本，為全面提升個(gè)人能力編織社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。三是多元化的社會(huì)治理路徑。強(qiáng)調(diào)通過社區(qū)動(dòng)員，強(qiáng)化村民在政策制定及實(shí)施過程中的參與能力，突出主動(dòng)獲取、自我拓展、草根、能動(dòng)的發(fā)展能力方式，形成家庭、政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多主體的良性互動(dòng)和合作關(guān)系。這樣的發(fā)展思路與黨的十七屆五中全會(huì)的精神是協(xié)調(diào)一致的。具體而言，其全面社會(huì)保護(hù)的政策內(nèi)涵有以下幾個(gè)方面。

1.轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)形態(tài)，改善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)提供長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制

新農(nóng)村建設(shè)過程中，有效發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和提供充足的就業(yè)空間是從根本上解決農(nóng)村發(fā)展滯后的有效途徑。農(nóng)村勞動(dòng)力大部分外出務(wù)工現(xiàn)象反映了農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的缺乏。提供可參與就業(yè)的生產(chǎn)性項(xiàng)目不足，是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展滯后和城鄉(xiāng)差距拉大的重要原因?！笆濉逼陂g乃至今后，在保護(hù)農(nóng)村土地資源、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)和環(huán)境友好型社會(huì)的要求下，國(guó)家應(yīng)首先將農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)上來。生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)的發(fā)展不僅能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高的新形勢(shì)，而且豐富了農(nóng)業(yè)內(nèi)涵、提升了農(nóng)業(yè)功能，因而是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＴ诓痪邆浒l(fā)展大工業(yè)條件的農(nóng)村，以保護(hù)和建設(shè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為前提，圍繞農(nóng)業(yè)做文章，根據(jù)不同的地域特色，積極發(fā)展集生產(chǎn)、生活、生態(tài)和農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)旅游服務(wù)等為一體的新型農(nóng)業(yè)形態(tài)，是拓展農(nóng)村就業(yè)空間、推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，也是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在當(dāng)前階段的重要突破口。另一個(gè)振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和拓寬農(nóng)村就業(yè)空間的長(zhǎng)效機(jī)制和政策手段是大力發(fā)展和扶植鄉(xiāng)村手工業(yè)、旅游業(yè)和中草藥種植業(yè)等新興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。④在幾千年農(nóng)業(yè)文明的發(fā)展過程中，中國(guó)農(nóng)村保留著大量的具有濃郁的傳統(tǒng)特色、地方特色、民族特色的古村鎮(zhèn)和民間手工業(yè)。隨著現(xiàn)代原生態(tài)消費(fèi)觀念的興起，這些具有獨(dú)特文化含量的古村鎮(zhèn)和民間手工業(yè)以及中草藥種植業(yè)具有很大的消費(fèi)市場(chǎng)。我們必須重新發(fā)現(xiàn)和評(píng)估中國(guó)鄉(xiāng)村的時(shí)代價(jià)值，充分發(fā)揮農(nóng)村豐富的土地資源、獨(dú)特的文化資源的優(yōu)勢(shì)，大力扶植和恢復(fù)鄉(xiāng)村手工業(yè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、中草藥種植業(yè)和生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)形態(tài)，充分發(fā)揮和提升農(nóng)業(yè)的富民、利民、養(yǎng)民的福利功能。目前的問題是缺乏產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，因此，國(guó)家和地方發(fā)展規(guī)劃應(yīng)將農(nóng)村手工業(yè)和農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)納入其中，給予資金、技術(shù)、稅收等方面的大力扶持。

2.提升農(nóng)村社會(huì)保障和基本公共服務(wù)體系的功能，注重農(nóng)村人力資本和內(nèi)生性資源的培育，為新農(nóng)村建設(shè)提供長(zhǎng)效的保障機(jī)制

目前農(nóng)村養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)救助、教育以及婦幼福利等公共服務(wù)政策缺乏維護(hù)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的政策理念和政策手段。從促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略角度看，需要建立使農(nóng)村居民有效參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分享發(fā)展成果的保障機(jī)制，而不僅僅是目前消極的公共投入和政府再分配體制。具體的政策思路是:第一，建立公平優(yōu)先、機(jī)會(huì)均等的城鄉(xiāng)義務(wù)教育體系，避免農(nóng)村義務(wù)教育資源過度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城集中。防止教育資源在農(nóng)村的萎縮，保證所有學(xué)齡兒童在常住地或行政村范圍內(nèi)都能享受國(guó)家保障的均等化的義務(wù)教育，通過保護(hù)農(nóng)村教育來發(fā)展農(nóng)村。第二，實(shí)施更加積極的農(nóng)村就業(yè)政策。通過適合農(nóng)民和農(nóng)村需要的教育和技能培訓(xùn)增加農(nóng)村人力資本，提高農(nóng)民的職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力。職業(yè)教育和技能培訓(xùn)要圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，探索可持續(xù)的培訓(xùn)制度，把培訓(xùn)的方向和內(nèi)容往新型環(huán)保產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等方向傾斜，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型儲(chǔ)備大量的技術(shù)人才。第三，在擴(kuò)大農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障覆蓋面的基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)村社會(huì)保障基金的投資渠道。建立預(yù)防為主的居民定期健康檢查的公共衛(wèi)生保障體系，通過加大前端的預(yù)防性醫(yī)療投資來促進(jìn)全民健康。構(gòu)筑新型的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，明確劃分縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的職責(zé)。改變目前醫(yī)療保險(xiǎn)制度以治療為主、忽視預(yù)防的不良現(xiàn)象，使農(nóng)村人口能就近、就地享受良好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，加快城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的均衡化步伐。這些措施是目前農(nóng)村社會(huì)保障和公共服務(wù)政策從應(yīng)急型向積極的社會(huì)投資型政策轉(zhuǎn)變的一個(gè)有效手段。

3.利用和引導(dǎo)農(nóng)村的鄉(xiāng)土網(wǎng)絡(luò)資源，培育農(nóng)民的互助合作精神，增大農(nóng)村的社會(huì)資本，為新農(nóng)村建設(shè)提供長(zhǎng)效的自強(qiáng)機(jī)制

社會(huì)資本是產(chǎn)生信任和行動(dòng)的重要規(guī)范和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，可以通過促進(jìn)合作行動(dòng)而提高社會(huì)效益。它不是有效的公共政策的替代物，但往往是政策成功的前提，甚至是結(jié)果。⑤中國(guó)農(nóng)村社會(huì)是典型的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和人情社會(huì)，一個(gè)是成長(zhǎng)于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)基礎(chǔ)上的由宗族鄉(xiāng)社構(gòu)成的鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，另一個(gè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的社員互助關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和農(nóng)民外出務(wù)工步伐的加快，這兩個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)村的互助資源有的已經(jīng)消失，有的逐步萎縮，農(nóng)戶正在逐漸演變?yōu)樵踊膫€(gè)體，這對(duì)開展農(nóng)戶之間的合作是極為不利的。因此，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，應(yīng)以鄉(xiāng)土網(wǎng)絡(luò)資源為基礎(chǔ)，注重培育農(nóng)村居民的公民意識(shí)、公民精神，倡導(dǎo)農(nóng)村居民對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)，并逐漸形成普遍化的互惠慣例。在經(jīng)濟(jì)層面，要通過政策引導(dǎo)、財(cái)政扶持和技術(shù)支撐等手段，促使各類農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民合作金融服務(wù)業(yè)等中小型企業(yè)和社會(huì)服務(wù)組織的發(fā)展，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合作化、社會(huì)化和現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民觀念意識(shí)的轉(zhuǎn)型。在政治和社會(huì)層面，要建立健全農(nóng)民的社會(huì)參與機(jī)制，進(jìn)一步完善村民自治制度，使村民能夠了解村莊的公共事務(wù)和自己的利益所在，提高其參與的自覺性、主動(dòng)性，升華其公共意識(shí)和合作精神，增強(qiáng)村莊的社會(huì)資本，增加新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)生性資源和力量。

4.建立制度化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，出臺(tái)扶植和鼓勵(lì)農(nóng)村金融業(yè)的政策和法規(guī)，為新農(nóng)村建設(shè)提供長(zhǎng)效的反哺機(jī)制

2006年以來，各級(jí)財(cái)政逐年加大了對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的投入，但要使新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付資金成為一種長(zhǎng)效性的支出制度，需要從以下兩個(gè)方面著眼:一是要使轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)現(xiàn)常規(guī)化和制度化。不僅要使新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付資金納入各級(jí)政府年度財(cái)政預(yù)算，還要對(duì)資金增長(zhǎng)幅度、支付使用的范圍和方法制定專門的政策和法規(guī)。二是要建立新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)現(xiàn)效用最大化的長(zhǎng)效機(jī)制。在中國(guó)現(xiàn)行的五級(jí)政府管理體制下，為了減少轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)，應(yīng)實(shí)行中央到省、省到縣、縣到村的三級(jí)轉(zhuǎn)移支付管理，大力開展省直管縣以及強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的行政體制改革。同時(shí)應(yīng)改變長(zhǎng)期以來事后監(jiān)督的做法，建立與新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付同步的全過程監(jiān)督體系，導(dǎo)入發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效預(yù)算管理和績(jī)效審計(jì)制度。

在農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展方面，國(guó)家應(yīng)予以大力扶持。農(nóng)民無論是生產(chǎn)、消費(fèi)、投資、儲(chǔ)蓄等，都需要金融服務(wù)，特別是一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)，天生脆弱，依靠自身力量很難進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)，對(duì)金融服務(wù)的需求十分迫切?，F(xiàn)在的問題是無論是中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行還是農(nóng)村信用社，都無法很好地起到服務(wù)農(nóng)村的作用。農(nóng)村和農(nóng)民缺乏自己的金融服務(wù)體系，從而形成單純依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金來進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的被動(dòng)局面。各級(jí)政府應(yīng)借鑒中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以及日本、韓國(guó)等國(guó)家發(fā)展農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)⑥，大力扶植農(nóng)民互助合作金融的發(fā)展，為分散的農(nóng)戶及農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)的信貸支持，激活土地、住房、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)和整合，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展并拓寬就業(yè)空間。同時(shí)，應(yīng)通過重建鄉(xiāng)村社區(qū)為本位的農(nóng)民互助合作金融組織，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)民的互助合作精神，培養(yǎng)農(nóng)民的公共事務(wù)參與意識(shí)，促進(jìn)村民自治制度的進(jìn)一步完善，真正把“傳統(tǒng)小農(nóng)”發(fā)展成為有組織的現(xiàn)代農(nóng)民。

上述四大機(jī)制是涉及新農(nóng)村建設(shè)的理念和實(shí)踐操作的改革機(jī)制，也是對(duì)新農(nóng)村建設(shè)具有長(zhǎng)效作用的改革機(jī)制。它不僅僅是關(guān)注糧食安全的經(jīng)濟(jì)政策，也不僅僅是強(qiáng)調(diào)公共投入和政府責(zé)任的分配型社會(huì)政策，而是聚焦于農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的發(fā)展型社會(huì)政策。它是立足于全面社會(huì)保護(hù)的立場(chǎng)，根據(jù)十七屆五中全會(huì)和“十二五”規(guī)劃綱要精神而提出的在現(xiàn)實(shí)資源結(jié)構(gòu)條件下進(jìn)一步發(fā)展新農(nóng)村的建議方案。希望這些機(jī)制能夠促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的整體進(jìn)步，創(chuàng)造一個(gè)與自然和諧共處、生計(jì)生活可持續(xù)的鄉(xiāng)村文明的未來，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展打造一個(gè)牢固的社會(huì)根基。

注釋

①本書編寫組:《黨的十七屆五中全會(huì)〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社，學(xué)習(xí)出版社，2010年，第61頁。②陳映芳:《“農(nóng)民工”制度安排與身份認(rèn)同》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第3期。③［?。莅ⅠR蒂亞·森:《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第2頁。④張孝德:《調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的增量戰(zhàn)略與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展——關(guān)于促進(jìn)十大新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思考》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。⑤Putnam，R.Making Democracy Works:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton:Princeton university press，1993.579.⑥楊團(tuán):《中國(guó)新農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)村社會(huì)保障》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2006年第5期。

C912.82

A

1003—0751(2011)03—0115—05

2011—2—11

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制研究》(10CSH039)的階段性成果之一。

張偉兵，男，長(zhǎng)治學(xué)院歷史系副教授，社會(huì)學(xué)博士(長(zhǎng)治 046011)。

范會(huì)芳，女，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，社會(huì)學(xué)博士(鄭州 450001)。

責(zé)任編輯:海 玉