中國國有企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)配置的演進分析*

李東升 劉 冰

中國國有企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)配置的演進分析*

李東升 劉 冰

中國國有企業(yè)在內(nèi)在需求驅(qū)動與外在市場壓力雙重作用下，經(jīng)營者控制權(quán)經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期行政配置、轉(zhuǎn)型初期內(nèi)部人配置、內(nèi)部利益主體平衡下的利益攸關(guān)方配置三個階段。盡管中國國有企業(yè)經(jīng)營者配置的動態(tài)演進是與中國的制度環(huán)境、企業(yè)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理文化相匹配的，但迫切需要從不同類別國有企業(yè)控制權(quán)與企業(yè)使命、職能定位相適應(yīng)的視角出發(fā)，改進經(jīng)營者控制權(quán)的配置機制。

控制權(quán);經(jīng)營者;配置機制;演進

在各種激勵約束模式中，經(jīng)營者的報酬激勵可以看做是最直接的激勵約束機制，但相應(yīng)報酬的獲得依賴于經(jīng)營者所處的職位及其對資源的支配控制能力。因此，控制權(quán)配置對經(jīng)營者的激勵約束具有決定性的意義。實際上經(jīng)營者激勵約束機制發(fā)生作用的一個基本前提就是:經(jīng)營者能夠得到并在一特定時間段內(nèi)持續(xù)擁有的相關(guān)權(quán)力。如果經(jīng)營者不能得到委托人的職位授權(quán)，那么其所有的利益都無從談起。這個職位授權(quán)就是經(jīng)營者的職位控制權(quán)。企業(yè)是一個開放系統(tǒng)，為了適應(yīng)技術(shù)、市場等外部環(huán)境和消費者需求的變化，企業(yè)只有根據(jù)外部環(huán)境的變遷和內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的變動，適時對經(jīng)營者的控制權(quán)進行合理、有效的重新配置，才能確保不同類型企業(yè)使命、目標的實現(xiàn)。本文從動態(tài)演進的視角分析中國國有企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)的配置問題，探究國有企業(yè)經(jīng)營者配置的內(nèi)在規(guī)律及其發(fā)展趨勢。

一、制度變遷、企業(yè)權(quán)力結(jié)構(gòu)變動與控制權(quán)配置

在現(xiàn)代企業(yè)理論中，可以將企業(yè)的控制權(quán)劃分為特定與剩余控制權(quán)。其中，特定控制權(quán)是指事前可以通過簽訂契約的形式加以明確的控制權(quán)，而與之相對應(yīng)的剩余控制權(quán)則無法在事前通過契約的形式明確界定。錢穎一(1989)認為，授予經(jīng)營者控制權(quán)就是特定控制權(quán)，包括日常的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)力，而剩余控制權(quán)則有所有者的代表董事會擁有，包括戰(zhàn)略性的決策權(quán)，如經(jīng)營者選聘、企業(yè)投資并購等權(quán)力。連建輝(2004)認為，現(xiàn)代企業(yè)呈現(xiàn)出控制權(quán)配置由所有者與經(jīng)營者分享的格局，而經(jīng)營者擁有了企業(yè)經(jīng)營、剩余控制權(quán)，就相應(yīng)地擁有了控制權(quán)收益。馬磊(2007)認為，經(jīng)營者為了保住自己的控制權(quán)，就必須努力經(jīng)營以使企業(yè)利潤達到最大化。否則它將面臨失去自己特定控制權(quán)的威脅，這種威脅就是被委托人所解雇而失去自己的經(jīng)營者職位，繼而失去所有的控制權(quán)收益，這是經(jīng)營者控制權(quán)發(fā)揮激勵約束機制的基本原理。

企業(yè)以契約的形式協(xié)調(diào)不同利益主體的行為，使協(xié)作成為可能，分工、協(xié)作二者的結(jié)合提高了勞動生產(chǎn)率，企業(yè)是分工、協(xié)作的集合體。企業(yè)內(nèi)部必然涉及到分工和協(xié)調(diào)，而分工和協(xié)調(diào)形成的縱向整合，本身就是一種層級或權(quán)力關(guān)系。因此，考察要素契約背后的企業(yè)內(nèi)部關(guān)系，必然涉及到企業(yè)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系。參與主體之間力量的對比成為權(quán)力分布的關(guān)鍵因素，而力量的大小取決于企業(yè)內(nèi)各利益主體所擁有關(guān)鍵性資源的狀況與參與主體對于有價值關(guān)鍵性資源的控制權(quán)。關(guān)鍵性資源是個動態(tài)的概念，隨著關(guān)鍵性資源與非關(guān)鍵性資源的動態(tài)轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)了企業(yè)權(quán)力結(jié)構(gòu)的動態(tài)調(diào)整。對于企業(yè)治理而言，其根本的出發(fā)點與共同的目的都是創(chuàng)造企業(yè)剩余、分配企業(yè)剩余。由于企業(yè)權(quán)力結(jié)構(gòu)影響企業(yè)剩余(價值)的創(chuàng)造和分配，而企業(yè)治理的本質(zhì)目的就是盡可能地最大化企業(yè)的剩余價值創(chuàng)造并進行合理的分配。因此，企業(yè)治理本質(zhì)上就是企業(yè)權(quán)力的治理，是反映企業(yè)權(quán)力配置關(guān)系的一套制度安排。而企業(yè)內(nèi)的權(quán)力配置應(yīng)該滿足權(quán)力和責任賦予那些控制關(guān)鍵資源的主體，并且將為那些投資于這些處于風險中的資源的主體提供某種保護。

制度環(huán)境作為一種企業(yè)不可控制的外部力量最終影響甚至決定著企業(yè)所選擇的制度安排的效用，影響著企業(yè)權(quán)力的演進與治理模式的選擇。制度環(huán)境、權(quán)力結(jié)構(gòu)影響企業(yè)治理模式的選擇，一般通過兩種途徑實現(xiàn)的。一是制度環(huán)境會改變?nèi)藗兊男拍钆c理想，從而改變?nèi)藗兊男袨檫x擇。人們的行為選擇不同，就會導(dǎo)致不同的博弈結(jié)果，如此就會形成不同的企業(yè)治理模式。二是制度環(huán)境以及市場環(huán)境的不同，會影響企業(yè)權(quán)力的分布，不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)要求與之匹配的企業(yè)治理模式。制度環(huán)境變遷引起企業(yè)內(nèi)部核心資源的變化，組織內(nèi)控制權(quán)配置必須圍繞關(guān)鍵或必需的資源進行。從排序研究上發(fā)現(xiàn)，企業(yè)在追求不同經(jīng)營目標時，它的利益相關(guān)者提供資源的重要性排序是不一樣的。這是因為，企業(yè)追求不同的經(jīng)營目標時，涉及對不同的戰(zhàn)略資源的依賴程度的差異，而對不同戰(zhàn)略資源的依賴程度的差異會影響到對不同利益相關(guān)者依賴程度的差異，進而導(dǎo)致企業(yè)和各利益相關(guān)者之間權(quán)力位置的差異。因此，企業(yè)在確定和利益相關(guān)者之間的關(guān)系定位時應(yīng)充分考慮企業(yè)的主要經(jīng)營目標。

企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)配置的指向是通過在企業(yè)內(nèi)各利益主體間就控制權(quán)進行合理的分割，使得企業(yè)在應(yīng)對復(fù)雜不確定的外部環(huán)境時，降低企業(yè)內(nèi)部成員之間分工、協(xié)作的成本。在此基礎(chǔ)上，充分調(diào)動經(jīng)營者的積極性，為企業(yè)在激烈競爭的市場上獲得持續(xù)成長提供人力資源保證，并盡可能地實現(xiàn)最大化企業(yè)剩余價值的創(chuàng)造。因此，各類企業(yè)對經(jīng)營者控制權(quán)配置機制的選擇并非人為設(shè)計的產(chǎn)物，而是在市場競爭中不斷篩選的結(jié)果。不同時期競爭的程度與態(tài)勢，改變著企業(yè)所面臨外部環(huán)境的各種參數(shù)，企業(yè)經(jīng)營者控制配置機制的適應(yīng)性反應(yīng)的動力來自于企業(yè)內(nèi)部各利益主體間相互的博弈與協(xié)調(diào)。因此，選擇與制度環(huán)境、權(quán)力結(jié)構(gòu)相匹配的企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)配置機制，才能實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。

二、制度變遷、權(quán)力結(jié)構(gòu)變動與中國國有企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)的動態(tài)配置

中國國有企業(yè)是在1949年建國后由沒收官僚資本和外國在華資本、改造民族私人資本以及國家投資興建組成形成。在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，由國家直接經(jīng)營，統(tǒng)負盈虧，企業(yè)不是市場的經(jīng)濟主體和利益主體，是政府的附屬物。1978年12月黨的十一屆三中全會后，政府采取了擴權(quán)讓利、經(jīng)濟責任制、兩步利改稅、承包經(jīng)營等方式擴大企業(yè)的自主權(quán)，并未改變國有企業(yè)作為政府車間的屬性。隨著1992年以來社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，建立現(xiàn)代企業(yè)制度成為國有企業(yè)改造的具體形式，在國有企業(yè)的改制過程中，國有產(chǎn)權(quán)委托人與代理人合謀現(xiàn)象普遍存在。國有資產(chǎn)被委托人、代理人合謀共同侵蝕國有資產(chǎn)，導(dǎo)致嚴重的內(nèi)部人控制現(xiàn)象，與之伴隨出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失、高管天價年薪、壟斷型國有企業(yè)社會責任缺失等問題。這些問題由于關(guān)系到相當多社會成員的切身利益，而成為公眾關(guān)注的熱點，嚴重影響和諧社會的構(gòu)建，國有企業(yè)的改革進入到了真正的全面攻堅期，迫切需要采取新的治理機制，平衡國有企業(yè)內(nèi)外各主體的利益，推動國有企業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，中國國有企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)配置伴隨企業(yè)治理轉(zhuǎn)型，經(jīng)歷了以下三個階段:

(一)計劃經(jīng)濟時期國有企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)的行政配置

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)作為生產(chǎn)車間，執(zhí)行行政部門的生產(chǎn)經(jīng)營，高度集中的社會主義經(jīng)濟管理體制下形成了有約束無動力的企業(yè)經(jīng)營機制，國有企業(yè)只是無權(quán)、無利、無責的政府“附屬物”。此時的國有企業(yè)不是市場的經(jīng)濟主體和利益主體，在國有企業(yè)經(jīng)營者職位的獲得上由上級行政主管部門任命，并執(zhí)行上級主管部門的生產(chǎn)經(jīng)營指令，企業(yè)剩余控制權(quán)與經(jīng)營控制權(quán)均掌握在政府主管部門手中，黨委與政府實際上成了企業(yè)控制權(quán)的主體。委托代理關(guān)系是縱向的，政治程序和行政層級為中介的財產(chǎn)委托代理關(guān)系，由于采取國有國營，企業(yè)內(nèi)的廠長或經(jīng)理僅僅在生產(chǎn)階段上，擁有相當于工廠監(jiān)工的某些管理權(quán)限。雖然有委托代理關(guān)系的存在，但又沒有責、權(quán)、利明確的代理主體，經(jīng)營者沒有起碼的經(jīng)營權(quán)，企業(yè)經(jīng)營者的控制權(quán)僅是嚴格按照國家意志向車間、班組層層落實，毫無自主權(quán)。

1978——1992年，這個階段仍處于計劃經(jīng)濟體制下的改革開放初期，中國國有企業(yè)的改革主要圍繞著企業(yè)內(nèi)部放權(quán)讓利、擴大企業(yè)自主權(quán)和實行承包制。1979年國家經(jīng)委、財政部等六部委在京、津、滬三地選擇了8家企業(yè)進行擴大企業(yè)自主權(quán)試點，1985年國家擴大了企業(yè)在10個方面的自主權(quán)，1987年約80%的國有大中型企業(yè)實行了承包責任制，1989年幾乎所有的國有企業(yè)進行了承包責任制改革，1992年國家具體落實國有企業(yè)的14項自主權(quán)。上述改革使得生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和剩余索取權(quán)逐漸由政府轉(zhuǎn)移到企業(yè)經(jīng)營者手里，企業(yè)經(jīng)營者的積極性得到了調(diào)動。但改革過程中出現(xiàn)了放權(quán)不夠經(jīng)營者沒有積極性、而放權(quán)過度又缺乏相應(yīng)的約束機制的問題，經(jīng)營者濫用控制權(quán)的現(xiàn)象也比較普遍。放權(quán)讓利有力地促進了國有企業(yè)的生產(chǎn)積極性，但經(jīng)濟利益如何在國家與企業(yè)之間劃分成為難題。為解決國有企業(yè)有權(quán)無責的問題，政府在擴大企業(yè)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，通過實行經(jīng)濟責任制、承包經(jīng)營責任等形式確立國家與企業(yè)之間的權(quán)責關(guān)系。承包制改革是擴權(quán)和經(jīng)濟責任制的發(fā)展、深化與制度化，充分調(diào)動了企業(yè)經(jīng)營者和職工的積極性，國有企業(yè)出現(xiàn)了前所未有的生機和活力。承包制對于搞活企業(yè)、調(diào)動企業(yè)積極性發(fā)揮了重要作用。但由于承包制本身并未解決企業(yè)成為真正自主經(jīng)營、自負盈虧的法人的問題，導(dǎo)致經(jīng)營者短期化傾向明顯，包盈不包虧，在成果的分享上經(jīng)營者享受到了應(yīng)有的回報，但普通職工收益增加有限，導(dǎo)致經(jīng)營者與普通職工關(guān)系趨于緊張。上述問題決定了承包制在解決經(jīng)營者控制權(quán)上只能是一種過渡體制。

(二)體制轉(zhuǎn)型初期國有企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)的“內(nèi)部人”配置

現(xiàn)代企業(yè)制度才是與市場經(jīng)濟相匹配的企業(yè)制度。1992年鄧小平南巡后召開的黨的十四次代表大會明確提出全面建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制，要求國有企業(yè)建立與社會主義市場經(jīng)濟體制要求相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度，通過現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建，明確不同利益主體的責權(quán)利關(guān)系。在20世紀90年代國民收入普遍偏低的情況下，人們收入的高低在很大程度上表現(xiàn)為社會對人能力的認可程度，高收入不僅僅是生活條件的改善，也帶來社會的尊重。因此，收入水平的提高對國有企業(yè)經(jīng)營者說，是一種綜合激勵約束。在此背景下，國有企業(yè)以轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制為契機，推動企業(yè)成為法人實體與市場經(jīng)營主體。從戰(zhàn)略上對國有經(jīng)濟布局進行調(diào)整、改組，建立優(yōu)勝劣汰的國有企業(yè)競爭機制，推動經(jīng)營者利用法人財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)個人價值，差異化的致富動力最終有力地促進了國有企業(yè)的發(fā)展。

在國有企業(yè)由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，效率目標被放在優(yōu)先的位置上，為提高企業(yè)的市場適應(yīng)能力與競爭力，政府主管部門下放企業(yè)經(jīng)營控制權(quán)與部分決策權(quán)，僅保留對國有企業(yè)經(jīng)營者的任免權(quán)。但以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標的國有企業(yè)改革是漸進進行的，盡管這種漸進式的改革符合中國的制度環(huán)境，但由于相關(guān)的改革沒有配套進行，導(dǎo)致對國有企業(yè)經(jīng)營者的權(quán)力監(jiān)管出現(xiàn)真空，經(jīng)營者的控制權(quán)無法達到有效的監(jiān)控，出現(xiàn)了嚴重的內(nèi)部人控制(insider control)問題。內(nèi)部人控制作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中企業(yè)家控制權(quán)機制的一種表現(xiàn)，對經(jīng)營者的激勵約束作用是獨特的。在當時，由于國有企業(yè)經(jīng)營者的薪酬激勵約束機制尚未建立，經(jīng)營者的薪酬收益普遍較低，而給予經(jīng)營者經(jīng)營控制權(quán)與部分決策權(quán)成為一種較為有效的激勵約束機制，經(jīng)營者為延續(xù)并獲得更大控制權(quán)，努力提升企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績。但同時，國有企業(yè)經(jīng)營者的任命權(quán)歸政府或組織部門所有，這種制度安排的直接后果就是現(xiàn)有經(jīng)營者想方設(shè)法去賄賂政府或組織部門的官員，以利于保住或提升自己的位置，而不是如私營企業(yè)經(jīng)營者那樣，努力提高企業(yè)的績效。另一方面，掌握國有企業(yè)經(jīng)營者任命權(quán)的政府和組織部門官員沒有剩余索取權(quán)，因而變得容易索賄受賄。此外，國有企業(yè)的經(jīng)營者經(jīng)過多年的鍛煉，不僅懂得了匯報和提供各種資料的技術(shù)技巧，而且也積累了各種關(guān)系，特別是建立了與政府的密切關(guān)系，積累了處理各種復(fù)雜人際關(guān)系的豐富經(jīng)驗，具備了很強的能力來完成所需要的尋租活動，這種尋租不僅表現(xiàn)為企業(yè)謀取利益，同時也表現(xiàn)為個人謀取利益。在此狀態(tài)下，經(jīng)營者在獲得控制權(quán)的同時，同時也具備了討價還價的能力。此外，政府官員的廉價投票權(quán)會讓他們好人做到底，默許經(jīng)營者的相關(guān)要求。

在缺乏產(chǎn)品與資本市場約束、職業(yè)經(jīng)理人市場發(fā)育緩慢的情況下，國有企業(yè)經(jīng)營者利用掌握的控制權(quán)謀求私利的行為充分暴露，強勢國有“官員型經(jīng)營者”自身利益需求膨脹、畸形發(fā)展，出現(xiàn)嚴重的內(nèi)部人控制現(xiàn)象，國有企業(yè)頻繁上演“59歲現(xiàn)象”，一度出現(xiàn)了比較嚴重的國有資產(chǎn)流失，導(dǎo)致對2003—2004年的產(chǎn)權(quán)改革出現(xiàn)了很大的爭議。中國香港學(xué)者郎咸平將國內(nèi)產(chǎn)權(quán)改革稱之為“國退民進的盛宴”。

(三)內(nèi)外主體利益平衡下國有企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)的利益攸關(guān)方配置

國有企業(yè)要實現(xiàn)有效治理，就必須找到一種防止“內(nèi)部人控制”和“利益內(nèi)傾”的機制，實現(xiàn)內(nèi)外利益主體的平衡。為實現(xiàn)平衡，需要從外部引入一種治理力與“內(nèi)部人控制”的力量相抗衡，因而外部董事占多數(shù)的外部董事制度和外派監(jiān)事制度就成為“引入一種治理力”的有效措施，成為實現(xiàn)內(nèi)外平衡的制度創(chuàng)新，有利于保證董事會的科學(xué)決策和監(jiān)事會的有力監(jiān)督，實現(xiàn)國有資本出資人到位。但在實施過程中，西方國有企業(yè)僅涉足公共領(lǐng)域，解決市場失靈的問題，而中國國有企業(yè)涉及公共、基礎(chǔ)、自然壟斷、高科技、競爭行業(yè)等多個領(lǐng)域。中國國有企業(yè)與西方發(fā)達國家絕大多數(shù)企業(yè)在委托代理上存在明顯差異，西方企業(yè)的出資人多是個人或機構(gòu)投資者，機構(gòu)投資者占比重較大，通常是一種以利益最大化為目標的經(jīng)濟組織，委托者對自身利益得失高度關(guān)注，而中國國有企業(yè)委托人是具有多重目標的政府，而政府再委托其特設(shè)的機構(gòu)——國資委行使出資人代表的權(quán)利。國資委的成立僅是解決了五龍治水的問題，但更為重要的是對國資委的激勵約束問題，防止國有資產(chǎn)的出資人代表及其外派人員與國有企業(yè)內(nèi)部高層合謀，損害國家、民眾的利益，成為國有企業(yè)公司治理突破的前提所在。在企業(yè)利益相關(guān)者的視角下，追求社會責任的外部治理就有必要對出資人代表的控制權(quán)進行適度的干預(yù)，強制性地賦予國有企業(yè)非出資人代表進入董事會、監(jiān)事會的機會，從而保證非出資人代表的利益相關(guān)者能夠向經(jīng)營者施加壓力，維護自身利益，實現(xiàn)多方利益平衡下的經(jīng)營者控制權(quán)激勵約束。

三、結(jié)論

國有企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)配置所要解決的并非僅是股東利益至上的委托——代理關(guān)系，也并非僅僅是協(xié)調(diào)所有者與經(jīng)營者之間的利益關(guān)系，對國有企業(yè)而言均涉及到出資人代表、經(jīng)營者、消費者、供銷者、政府、社區(qū)等多方利益相關(guān)者，不同國有企業(yè)職能定位的差異，決定了各利益相關(guān)主體在公司治理中被關(guān)注、重視的程度有所不同。目前，中國國有企業(yè)無論何種類型，不考慮其職能定位，一味強調(diào)股東利益最大化，考核側(cè)重于國有資產(chǎn)的保值增值、利稅的上繳，而對普遍員工、小股東、企業(yè)應(yīng)承擔的社會責任關(guān)注較少，與國有企業(yè)存在的使命、職能定位嚴重背離。因此，中國國有企業(yè)經(jīng)營者控制權(quán)配置必須符合不同類別企業(yè)的目標定位，否則就喪失了存在的合理性。具體而言，在完善市場化運作的基礎(chǔ)上，對謀求國際競爭力的競爭性國有企業(yè)，主要采取依靠市場監(jiān)控的控制權(quán)配置;對水、電、氣、路、通信、郵政等關(guān)乎民生的自然壟斷性、公共服務(wù)性國有企業(yè)，采取市場監(jiān)控與利益攸關(guān)方(包括:出資人代表、員工、民眾、中介組織等)參與相結(jié)合的控制權(quán)配置，并通過強化獨立監(jiān)管，加大信息披露等機制，平衡各方利益，謀求企業(yè)持續(xù)、健康成長。

注釋

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1003—0751(2011)03—0061—04

2011—02—24

國家自然科學(xué)基金項目《基于權(quán)力理論的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人更替決策機理研究》(70972118)的階段性成果。

李東升，男，山東工商學(xué)院經(jīng)濟學(xué)院副教授，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)博士生(煙臺 264005)。

劉冰，男，山東工商學(xué)院經(jīng)濟學(xué)院教授，院長，管理學(xué)博士(煙臺 264005)。

責任編輯:曉 立