政府組織戰(zhàn)略管理過程研究*

方振邦 羅海元

政府組織戰(zhàn)略管理過程研究*

方振邦 羅海元

戰(zhàn)略管理是政府治理與變革領(lǐng)域的熱點話題，對于政府組織準確把握經(jīng)濟社會的趨勢和規(guī)律，提高行政效率和效能具有重要意義。國外對政府戰(zhàn)略管理研究較早，且建構(gòu)了戰(zhàn)略管理過程模式，但存在一定不足。政府組織戰(zhàn)略管理的過程應(yīng)包括政府組織的戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略協(xié)同、戰(zhàn)略行動和戰(zhàn)略控制等四個方面的主要內(nèi)容，其中，各方面又包括更加具體的內(nèi)容。

政府組織;戰(zhàn)略管理;平衡計分卡

一、政府戰(zhàn)略管理研究回顧

政府戰(zhàn)略管理研究興起于20世紀80年代的新公共管理運動，現(xiàn)有研究側(cè)重探討戰(zhàn)略的內(nèi)涵、戰(zhàn)略對于政府組織的適用性、政府戰(zhàn)略的類型、政府戰(zhàn)略規(guī)劃技術(shù)等主題。從研究傳統(tǒng)來看，學(xué)者們大多受以安索夫和斯坦納為代表的戰(zhàn)略計劃學(xué)派的影響，強調(diào)計劃部門對戰(zhàn)略管理過程的主導(dǎo)作用，主張對戰(zhàn)略制定過程進行程序化控制。由于戰(zhàn)略規(guī)劃技術(shù)迎合了政府組織強化高層決策的意圖，而且與金字塔式的科層結(jié)構(gòu)相吻合，因而很快獲得了政府管理者的青睞，迄今為止仍主導(dǎo)著政府組織的戰(zhàn)略管理實踐。

我國的政府戰(zhàn)略管理研究相對滯后，直到最近十年才逐漸興起。學(xué)者們主要圍繞以下四個主題開展研究:(1)政府戰(zhàn)略管理的概念、特征和原理;(2)政府戰(zhàn)略管理的研究途徑、方法及學(xué)科建設(shè);(3)政府戰(zhàn)略管理的專題研究，涉及戰(zhàn)略能力、組織文化、領(lǐng)導(dǎo)力和組織結(jié)構(gòu)等;(4)地方政府戰(zhàn)略管理模式及實踐研究。從成果來看，針對戰(zhàn)略管理過程的研究較少，即使涉及管理過程的討論，也鮮有人突破計劃學(xué)派的框架。究其原因，一是戰(zhàn)略規(guī)劃思想目前依然在國際范圍內(nèi)占據(jù)主導(dǎo)地位，研究尚未取得突破;二是我國曾長期處于計劃經(jīng)濟時代，“計劃”的理念已深入人心，而且我國一直在推行五年計劃模式，因此偏重戰(zhàn)略規(guī)劃既是歷史傳統(tǒng)也是現(xiàn)實需要。

近年來，隨著企業(yè)戰(zhàn)略管理理念和工具的不斷創(chuàng)新，以及政府管理環(huán)境的變化，政府戰(zhàn)略管理研究的主題逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)移。其中一個很重要的變化趨勢就是，戰(zhàn)略執(zhí)行力成為一個新的關(guān)注點，學(xué)者們逐漸加強了對政府戰(zhàn)略的協(xié)同、執(zhí)行、控制和評價等內(nèi)容的研究。

二、現(xiàn)有戰(zhàn)略管理過程模型評述

我國政府組織戰(zhàn)略管理的現(xiàn)行做法是:每五年制定一次國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，整個規(guī)劃按照政府組織的層級從上至下傳遞和分解。它主要采用源自斯坦納戰(zhàn)略規(guī)劃模型的納特—巴可夫模式。斯坦納于1969年在《頂級戰(zhàn)略規(guī)劃》一書中提出了一個由“界定前提條件”、“制定規(guī)劃”和“執(zhí)行和檢查”等三個階段構(gòu)成的戰(zhàn)略規(guī)劃模型。這是一個按照周期進行規(guī)劃的戰(zhàn)略分層體系，處在最上層的是為期5年的長期規(guī)劃，之后是中期戰(zhàn)略計劃和年度經(jīng)營計劃。在此基礎(chǔ)上，納特和巴可夫針對公共部門提出了一個由戰(zhàn)略管理小組主導(dǎo)的管理過程模型。該模型描述了一個六階段的戰(zhàn)略規(guī)劃過程，即描述歷史背景、進行形勢評估、建立問題議程、制定備選戰(zhàn)略、評估可行性和實施戰(zhàn)略。①

納特—巴可夫模式的貢獻主要在于對政府組織戰(zhàn)略規(guī)劃情境和特性的分析，對規(guī)劃過程做了更細致的區(qū)分，并引入了議題張力分析框架等概念和技術(shù)。該模式的優(yōu)點在于通過深思熟慮的戰(zhàn)略分析對組織的過去、現(xiàn)狀和未來進行回顧與預(yù)測，對影響戰(zhàn)略的各種內(nèi)外部因素進行全面考察，充分考慮政府戰(zhàn)略對各類利益相關(guān)者的潛在和現(xiàn)實影響。同時，該模式在強調(diào)對戰(zhàn)略的可行性進行理性思考的前提下，要求戰(zhàn)略的制定過程必須體現(xiàn)政府組織的公共特性，使之更好地符合政府工作的情境和需要。但是，納特和巴可夫?qū)?zhàn)略實施和控制等環(huán)節(jié)沒有給予足夠重視，其管理模式具有明顯的偏重戰(zhàn)略規(guī)劃、忽視戰(zhàn)略執(zhí)行的缺陷。其次，戰(zhàn)略分析和制定的復(fù)雜化導(dǎo)致戰(zhàn)略溝通經(jīng)常出現(xiàn)困難，人們難以就戰(zhàn)略重點和細節(jié)達成共識。此外，政府績效具有多樣化和模糊性的特點，戰(zhàn)略的衡量和控制具有一定難度，而納特—巴可夫模式?jīng)]有就此提供有效的解決方案，其戰(zhàn)略管理過程也因此出現(xiàn)中斷，未能形成一個封閉的回路。

20世紀90年代，隨著環(huán)境不確定性的日益加劇，一些設(shè)計精良的戰(zhàn)略并沒有給組織帶來理想的結(jié)果，人們逐漸發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略的成功不僅取決于戰(zhàn)略本身，更受制于戰(zhàn)略執(zhí)行過程。因此，以戰(zhàn)略執(zhí)行為主題的研究順勢而生，其中最具影響力的成果就是卡普蘭和諾頓所創(chuàng)建的基于平衡計分卡的戰(zhàn)略管理過程模型。這是一個封閉的六階段管理循環(huán)，包括開發(fā)戰(zhàn)略、詮釋戰(zhàn)略、協(xié)同組織、規(guī)劃運營、監(jiān)控與學(xué)習(xí)、檢驗與調(diào)整。②

卡普蘭—諾頓模式的創(chuàng)新性貢獻表現(xiàn)在三個方面:第一，運用戰(zhàn)略地圖和平衡計分卡這兩個管理工具將較為模糊的戰(zhàn)略表述轉(zhuǎn)化為可視化的圖表，促進了戰(zhàn)略溝通。第二，運用組織協(xié)同的原理將高層的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為部門和員工的具體目標(biāo)，達到化戰(zhàn)略為行動以及創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)的目的。第三，將戰(zhàn)略與運營鏈接起來，改變了傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理中戰(zhàn)略與運營相脫節(jié)的現(xiàn)象。但是，該模型也存在一些弊端:把監(jiān)控與學(xué)習(xí)看作是戰(zhàn)略管理過程的一個階段，將之置于一個單向的管理循環(huán)之中，致使監(jiān)控具有較為明顯的滯后性，學(xué)習(xí)的連續(xù)性也無法保障。

三、創(chuàng)新政府組織戰(zhàn)略管理過程模式

本文在綜合兩者優(yōu)勢的基礎(chǔ)上針對我國政府組織提出了改進的戰(zhàn)略管理過程模式。該模式以平衡計分卡為管理工具，由規(guī)劃、協(xié)同、行動和控制等四部分構(gòu)成，其主線為一個循序漸進的戰(zhàn)略管理過程，包括六個環(huán)節(jié)，即戰(zhàn)略的開發(fā)、詮釋、協(xié)同、鏈接、執(zhí)行和衡量。這個單向的過程通過貫穿始終的戰(zhàn)略控制和戰(zhàn)略學(xué)習(xí)形成聯(lián)結(jié)，從而轉(zhuǎn)化成一個雙循環(huán)的戰(zhàn)略管理過程。

(一)政府組織的戰(zhàn)略規(guī)劃

傳統(tǒng)的政府戰(zhàn)略規(guī)劃過程較為繁瑣，而且將組織的戰(zhàn)略連同眾多的目標(biāo)、指標(biāo)和行動方案雜糅在一起，不便于把握重點和達成共識。新模式將政府戰(zhàn)略規(guī)劃劃分為開發(fā)和詮釋環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)又細分為若干個具體步驟。

1.戰(zhàn)略開發(fā)。通過四個步驟完成:(1)明確使命和核心價值觀。政府組織應(yīng)當(dāng)首先明確自己所承擔(dān)的使命，即組織存在的根本理由。我國政府組織在界定使命時必須貫徹中國共產(chǎn)黨的治國理念和執(zhí)政意圖，將造福人民作為使命的核心，這是陳述使命時應(yīng)把握的基調(diào)。然后，根據(jù)黨的基本信仰和上級機關(guān)倡導(dǎo)的行政準則，結(jié)合自身的歷史文化和現(xiàn)實需求，提煉適合自己的核心價值觀，將其作為指導(dǎo)決策和行動的基本原則。(2)明確愿景。政府組織應(yīng)當(dāng)確定未來一段時期想要達成的理想狀態(tài)。由于政府組織是受人民委托對國家進行治理和提供公共服務(wù)的主體，其根本目的是滿足公共利益，為大眾謀福祉，因此其愿景不能僅限于自身規(guī)模和實力的壯大，而應(yīng)該著眼于行政轄區(qū)或服務(wù)對象的發(fā)展與進步。(3)開展戰(zhàn)略分析。政府組織需綜合運用多種輔助工具，對經(jīng)濟社會的各績效領(lǐng)域和利益訴求進行分析，在全面準確地掌握內(nèi)外部環(huán)境變量的基礎(chǔ)上，識別戰(zhàn)略問題并明確戰(zhàn)略變革議程。(4)制定戰(zhàn)略。針對既定戰(zhàn)略變革議程開發(fā)備選戰(zhàn)略方案，并對這些方案進行評估、選擇和組合，形成一個多元的戰(zhàn)略，即不同績效領(lǐng)域的戰(zhàn)略主題組合。

2.戰(zhàn)略詮釋。通過以下五個步驟完成:(1)開發(fā)戰(zhàn)略地圖。戰(zhàn)略地圖是一種用以描述戰(zhàn)略的可視化工具，當(dāng)政府組織確定戰(zhàn)略方案之后，接下來就是運用戰(zhàn)略地圖將高度抽象的戰(zhàn)略陳述轉(zhuǎn)化為一系列具有因果關(guān)系的戰(zhàn)略目標(biāo)。(2)選擇衡量指標(biāo)。針對每個目標(biāo)分析其績效維度，設(shè)計和選擇相應(yīng)的衡量指標(biāo)。由于政府績效較為模糊、主觀成分多，而且具有內(nèi)在沖突，因此指標(biāo)設(shè)計需要更加謹慎、靈活。(3)確定目標(biāo)值。目標(biāo)值表示組織想要取得的理想的績效水平，應(yīng)具有一定的挑戰(zhàn)性，主要基于歷史數(shù)據(jù)和績效差距來確定。當(dāng)然，政府組織的績效目標(biāo)值還受制于上級要求。(4)開發(fā)行動方案。政府組織的行動方案開發(fā)和選擇受到法律法規(guī)和領(lǐng)導(dǎo)意志的制約。它不僅對政府自身利益產(chǎn)生影響，而且直接觸及公眾利益，因此必須是透明的，必要的時候還需要接受立法機關(guān)和公眾的審查。(5)建立戰(zhàn)略性支出。戰(zhàn)略性支出是針對行動方案的資源計劃。對于政府組織而言，設(shè)立專門的戰(zhàn)略性支出尤其重要，因為政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者受政績壓力或任期限制，往往偏向于關(guān)注短期績效目標(biāo)，犧牲組織長遠利益。

(二)政府組織的戰(zhàn)略協(xié)同

傳統(tǒng)的政府戰(zhàn)略管理主要通過規(guī)劃過程將高層的、長遠的戰(zhàn)略性目標(biāo)轉(zhuǎn)化為基層的、短期的戰(zhàn)術(shù)性目標(biāo)。由于缺乏有力的技術(shù)支持，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)縱向協(xié)同發(fā)生戰(zhàn)略漂移和橫向協(xié)同錯亂的現(xiàn)象。新模式的戰(zhàn)略協(xié)同由以下兩個環(huán)節(jié)構(gòu)成。

1.戰(zhàn)略協(xié)同。通過三個步驟完成:(1)協(xié)同下級機關(guān)。在上級政府的戰(zhàn)略地圖確定之后，相應(yīng)的下級政府應(yīng)當(dāng)據(jù)此設(shè)計自己的戰(zhàn)略地圖和平衡計分卡，這就需要進行協(xié)同。(2)協(xié)同職能部門。不同的職能部門承擔(dān)著不同的公共管理或公共服務(wù)職責(zé)，但是相互之間存在職能交叉或工作銜接的情況，需要協(xié)調(diào)配合。在開發(fā)職能部門的戰(zhàn)略地圖時，必須明確需要協(xié)同的目標(biāo)，以便更好地統(tǒng)籌相應(yīng)工作。(3)協(xié)同員工。組織和部門的戰(zhàn)略目標(biāo)必須通過縱向協(xié)同分解到員工個人計分卡上，從而將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為每一個員工的具體行動。需要注意的是，對于下級機關(guān)、職能部門和員工來說，縱向協(xié)同和橫向協(xié)同都是必不可少的，創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)的關(guān)鍵在于識別協(xié)同價值的來源。

2.戰(zhàn)略鏈接。通過四個步驟完成:(1)改進關(guān)鍵流程。政府組織應(yīng)當(dāng)采用針對性的流程管理計劃來規(guī)范關(guān)鍵流程的改進，思路是先確定流程等級，然后識別需要改進的流程及其關(guān)鍵成功因素，并開發(fā)相應(yīng)的指標(biāo)來衡量流程績效，最后采取必要的改進措施。(2)制定年度工作計劃。對于政府組織而言，實現(xiàn)戰(zhàn)略與運營鏈接的關(guān)鍵是將戰(zhàn)略性目標(biāo)與具體的職能工作結(jié)合起來，使戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為日常工作。(3)開發(fā)儀表盤指標(biāo)。為了有效監(jiān)控日常工作的完成情況，有必要針對這些目標(biāo)開發(fā)相應(yīng)的績效指標(biāo)。但這些指標(biāo)主要用來監(jiān)控，以及時調(diào)整進度和糾正偏差，不做績效評價使用。(4)編制年度預(yù)算。在此，年度預(yù)算是指戰(zhàn)略性支出之外的經(jīng)費預(yù)算，例如辦公經(jīng)費等。

(三)政府組織的戰(zhàn)略行動

在卡普蘭—諾頓模式中，戰(zhàn)略學(xué)習(xí)被局限于戰(zhàn)略回顧與運營回顧階段，而且處于被動的地位。同時，戰(zhàn)略執(zhí)行本身沒有被視為一個獨立的環(huán)節(jié)，這容易讓人產(chǎn)生錯覺，即認為戰(zhàn)略執(zhí)行是員工自覺地、獨立地完成的。新模式對這兩者都進行了調(diào)整。

1.戰(zhàn)略學(xué)習(xí)。通過三個步驟完成:(1)戰(zhàn)略溝通。組織應(yīng)當(dāng)針對戰(zhàn)略管理過程制定有針對性的溝通方案，確保溝通的機制健全、渠道暢通、方式有效。政府組織一般采取會議和文件的形式進行溝通，提高會議質(zhì)量和文件流轉(zhuǎn)速度，是摒除“文山會?！北撞〉年P(guān)鍵所在。(2)教育培訓(xùn)。制定針對性的教育培訓(xùn)方案來規(guī)范戰(zhàn)略學(xué)習(xí)行為，確保各責(zé)任主體掌握符合戰(zhàn)略要求的知識、技能和能力。我國政府組織現(xiàn)行的干部教育培訓(xùn)偏重于政治學(xué)習(xí)、理論學(xué)習(xí)和集中學(xué)習(xí)，內(nèi)容過于宏觀和抽象，而且形式相對單一。我們建議在政府組織中推行行動學(xué)習(xí)法，即“干中學(xué)”，以便將學(xué)習(xí)活動嵌入戰(zhàn)略管理過程，實現(xiàn)學(xué)習(xí)與行動的一體化。(3)進行學(xué)習(xí)效果評估。

2.戰(zhàn)略執(zhí)行。通過三個步驟完成:(1)組建主題團隊。組織應(yīng)當(dāng)運用戰(zhàn)略地圖和平衡計分卡在組織內(nèi)部建立起一種戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)，并據(jù)此組建主題團隊，進而落實責(zé)任制。這一點對于政府組織尤為重要，它有利于打破本位主義、職能壁壘和管理僵化。(2)實施行動方案管理。責(zé)任機制建立之后，團隊成員開始實施戰(zhàn)略行動。在政府組織中，可供選擇的行動方案是復(fù)雜多樣且良莠不齊的，而且行動方案的周期相對較短并需要根據(jù)環(huán)境的變化適時調(diào)整或替換。因此，對行動方案進行有效管理就顯得尤為必要，這涉及到行動方案的開發(fā)、篩選、評估、執(zhí)行和評價等。(3)工作指導(dǎo)與檢查。在員工執(zhí)行戰(zhàn)略過程中，主題團隊的負責(zé)人應(yīng)當(dāng)為員工提供必要的工作輔導(dǎo)和資源支持，還應(yīng)當(dāng)通過定期和不定期檢查，監(jiān)控員工戰(zhàn)略行動的進展及成效，收集、分析和處理相關(guān)績效信息，查找問題并采取糾偏措施。

(四)政府組織的戰(zhàn)略控制

對于戰(zhàn)略衡量，卡普蘭和諾頓側(cè)重于探討績效衡量指標(biāo)體系的建構(gòu)，而對績效評價的組織實施過程較少涉及。新模式將戰(zhàn)略的衡量和控制整合起來，作為管理過程的控制部分，其中戰(zhàn)略衡量側(cè)重發(fā)現(xiàn)問題，戰(zhàn)略控制側(cè)重解決問題。

1.戰(zhàn)略衡量。通過三個步驟完成:(1)開發(fā)績效評價量表。根據(jù)平衡計分卡選擇衡量指標(biāo)，并補充必要的非平衡計分卡指標(biāo)，構(gòu)成績效評價指標(biāo)。在績效評價量表中，對評價主體、評價周期、評價方法以及數(shù)據(jù)的收集與提供等內(nèi)容進行界定。(2)實施績效評價。組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)事先制定的績效管理辦法，定期實施績效評價，以便衡量戰(zhàn)略的實施進度和效果，從而發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)經(jīng)驗。(3)采取激勵措施。在評價結(jié)論形成之后，管理者應(yīng)當(dāng)及時將評價結(jié)論反饋給員工，了解員工對評價結(jié)論的態(tài)度和意見，力爭雙方達成一致。

2.戰(zhàn)略控制。通過三個步驟完成:(1)召開運營回顧會議。會議的前提是不質(zhì)疑戰(zhàn)略、戰(zhàn)略目標(biāo)、指標(biāo)和行動方案，而只是對具體工作計劃的執(zhí)行情況進行集中檢查和分析，并采取改進措施。(2)召開戰(zhàn)略回顧會議。組織應(yīng)當(dāng)首先對平衡計分卡指標(biāo)進行衡量，形成績效結(jié)論。在此基礎(chǔ)上，通過會議集中討論戰(zhàn)略行動方案的執(zhí)行情況，查找問題及原因，并提出改進措施。在此階段，戰(zhàn)略本身仍不能受到質(zhì)疑。(3)舉行戰(zhàn)略檢驗與調(diào)整會議。在戰(zhàn)略管理的中期和末期，或者當(dāng)現(xiàn)有戰(zhàn)略遭遇重大挑戰(zhàn)且面臨失敗危險的緊急情況下，組織應(yīng)當(dāng)召開戰(zhàn)略檢驗與調(diào)整會議來審視戰(zhàn)略的有效性。政府組織要首先通過績效衡量對戰(zhàn)略執(zhí)行情況進行全面評價，并結(jié)合當(dāng)前的形勢來考察戰(zhàn)略的有效性。在確認戰(zhàn)略本身出現(xiàn)問題之后，組織才能進行戰(zhàn)略調(diào)整，或采取應(yīng)急戰(zhàn)略，或直接開發(fā)新的戰(zhàn)略，進行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。在政府組織中，有關(guān)管理控制的會議較多，但是鮮有組織按照上述邏輯和內(nèi)容來設(shè)計會議主題和結(jié)構(gòu)，因此對管理會議進行精心安排是政府組織提高戰(zhàn)略控制效果的必然選擇。

注釋

①［美］保羅·納特，羅伯特·巴可夫:《公共和第三部門組織的戰(zhàn)略管理:領(lǐng)導(dǎo)手冊》，中國人民大學(xué)出版社，2006年，第141—185頁。②［美］羅伯特·卡普蘭，戴維·諾頓:《平衡計分卡戰(zhàn)略實踐》，中國人民大學(xué)出版社，2009年，第8頁。

D63.3

A

1003—0751(2011)03—0027—03

2011—01—10

國家社會科學(xué)基金項目《平衡計分卡中國化模式構(gòu)建及其在領(lǐng)導(dǎo)干部績效評估中的應(yīng)用》(09BZZ044)的階段性成果之一。

方振邦，男，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(北京 100872)。

羅海元，男，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生(北京 100872)。

責(zé)任編輯:汪 洋