借鑒FiTCfD機制推進我國電力市場改革

朱敏

英國政府為解決電力行業(yè)面臨的巨大投資需求，設計了一種長期合同機制——差價合約收費制度，即FiTCfD制度，這一機制有利于吸引國內(nèi)外的低碳電力投資，以保證本國的電力供應安全，促進電力低碳發(fā)展。我國在推進電力市場化改革進程中，應借鑒英國經(jīng)驗，調(diào)整改革思路，以電力需求端來引導、促進供應端的低碳化發(fā)展，促進我國電力系統(tǒng)逐步向低碳電力系統(tǒng)過渡，即在保證供電安全、經(jīng)濟的前提下，不斷降低電力系統(tǒng)的碳排放。

一、英國FiTCfD機制的核心及其運作方式

英國政府為保證未來電力的供應安全，形成一個清潔的、多元的、可持續(xù)的發(fā)電容量構(gòu)成，于2011年7月發(fā)布了《規(guī)劃我們的電力未來：關(guān)于發(fā)展安全、價格適宜和低碳電力的白皮書》，揭開了新一輪英國低碳電力市場改革的序幕。具體來說，英國在低碳電力改革“白皮書”中提出了未來電力市場改革的四個重要措施：第一，建立基于差價合約的長期合同制度，為低碳電力投資者提供一個清晰、穩(wěn)定的盈利流；第二，引入碳排放價格底線制度，在碳市場上形成公平的碳價格，同時為低碳電力投資者提供一個長期穩(wěn)定的經(jīng)濟信號；第三，引入一個排放性能標準制度，為新建的化石燃料發(fā)電廠的碳排放數(shù)量給出清晰的管制信號；第四，建立新的容量機制，以保證電力系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定運行。具體容量機制的設計包括目標型容量機制和市場性容量機制。

其中FiTCfD機制具有雙向付費的功能，其運作方式為：當市場價格低于合同價格時，用戶向發(fā)電商付費；當市場價格高于合同價格時，發(fā)電商將差額部分返還給用戶。FiTCfD機制計劃在2014-2017年之間實施，該機制使得低碳電力投資者的投資回報具有了確定性，讓投資者在未來幾十年中能夠獲得穩(wěn)定的投資收益。雖然FiTCfD機制可以適用于所有類型的發(fā)電資源，但是在具體設計的時候，還是需要考慮不同發(fā)電資源的具體特征。英國政府針對間歇性機組和基荷機組分別設計了兩類不同的長期差價合同，并成立專門公司與投資者簽訂合同。

間歇性發(fā)電資源。這類資源是指發(fā)電時間和發(fā)電出力都難以預測和控制，且燃料成本可以忽略不計的發(fā)電容量，包括風電、光伏發(fā)電以及波浪能發(fā)電等。對于間歇性發(fā)電資源，英國政府實施雙向合同形式。當電能參考價格低于拍賣價格的時候，發(fā)電商得到一個其最高拍賣價格和對應的支付數(shù)量；當參考價格高于拍賣價時，發(fā)電商將多余收入返回給用戶。為了激勵低碳電源的投資，英國政府為本國的低碳電源投資者設定了長期碳交易價格下限，當歐盟碳排放交易框架的成交價格低于價格下限時，由政府補償其差價部分。英國政府認為，實施這樣一個雙向合同可以有效保證間歇性可再生能源發(fā)電項目得到一個可靠的長期的投資回報，同時用戶的負擔也不會“超載”，或者說，可以在發(fā)電商利益與用戶利益之間找到一個合適的平衡點。

基荷發(fā)電資源。這類資源是指在運行中出力基本不變的發(fā)電資源，因為經(jīng)濟效率問題或安全問題使得其發(fā)電出力不能夠快速地跟隨用電需求的變化而變化。這類發(fā)電資源包括核電、生物質(zhì)能發(fā)電以及基于CCS技術(shù)的化石燃料發(fā)電資源。對于基荷發(fā)電資源所采用的FiTCfD也是一種雙向合同形式。與間歇性發(fā)電資源的情形相比，之所以對于基荷發(fā)電資源建議采用雙向合同形式，主要是為了保護消費者的利益，防止發(fā)電商獲得的盈利遠遠超過普通商業(yè)性投資回報率。

簡而言之，長期差價合同的結(jié)算原理，可以總結(jié)為：合同電量按照合同價格結(jié)算，偏差量（合同電量和實際交易量的偏差）根據(jù)參考價格結(jié)算，即：按照合同中規(guī)定電價對差價合約中簽訂的交易量進行結(jié)算。如果實際交易量小于差價合約所簽訂的量（或者實際交易量大于差價合約所簽訂的量），差額部分按照市場參考價格進行結(jié)算。也就是說，無論是遠期期貨市場還是短期雙邊市場，其參與主體——發(fā)電商、售電商和用戶之間均以雙邊協(xié)議為基礎，可以任意簽訂電力買賣合同。由于長期差價合同中的交易時間可以是多個結(jié)算周期（甚至可以長達幾年），對于投資者來說有利于形成穩(wěn)定的收益。

二、FiTCfD機制的出臺背景及其優(yōu)點

目前，英國電力市場面臨著一系列需要解決的問題，由于供熱與交通系統(tǒng)的電氣化使得電力需求迅速增長，預計未來英國長期電力需求將會大幅度提升，而且未來25%的現(xiàn)有發(fā)電機組即將面臨退役，這些發(fā)電容量主要是煤電和核電。目前英國的電力系統(tǒng)主要依賴化石能源發(fā)電，其在未來面臨著燃料價格波動、過度的外部依賴、高污染排放等一系列風險。自2000年以來，英國的低碳發(fā)電裝機容量不斷提高，可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量比例從2000年的2.5%增長到了目前的約15%，這些可再生能源發(fā)電投資主要來自義務性投資以及小規(guī)模上網(wǎng)電價補貼政策。要想繼續(xù)保證電能的安全、可持續(xù)、低碳地向全社會供應，英國必須增加電力投資。從規(guī)劃目標來看，到2020年，英國在發(fā)電和電網(wǎng)領域總的投資將達到1100億英鎊。

然而，目前英國的電力市場機制以及相關(guān)的電力管理體制無法經(jīng)濟有效地實現(xiàn)增加電力投資這一目標。或者說，對于電力投資規(guī)模和電力投資速度這兩個方面的要求，現(xiàn)有市場機制和管理體制是難以滿足的。因此，英國需要大力發(fā)展清潔能源來替代一部分現(xiàn)有的電力裝機。一方面滿足不斷增長的電力需求，另一方面實現(xiàn)電力的低碳化發(fā)展。為滿足這一目標，英國政府計劃通過建設低碳電力市場來保證電力行業(yè)未來十年的投資。面對如此大規(guī)模的投資需求，英國低碳電力市場設計首先要考慮的問題是如何對投資者形成有效激勵。

從2002年開始，英國開始實施可再生能源配額制?？稍偕茉赐顿Y者的收益包括配額證書出售和在批發(fā)市場售電收人。由于電力批發(fā)市場中的電價通常是由擔任調(diào)峰的燃氣機組來確定的，天然氣價格的波動使得電力批發(fā)價格也隨之波動，導致可再生能源投資者在批發(fā)市場獲得的售電收入很不穩(wěn)定。由于市場中缺乏長期的參考價格，不能為低碳電源的投資提供穩(wěn)定的價格信號，英國政府迫切需要通過改革現(xiàn)有的市場機制來吸引國內(nèi)外的低碳電力投資，以保證本國的電力供應安全，促進電力低碳發(fā)展，而FiTCfD制度可以幫助達成這一目標。

FiTCfD制度的作用主要是規(guī)避市場價格風險，買賣雙方按照一定價格對一定電量簽訂差價合約后，即鎖定了這部分電量的價格，這部分電能的實際結(jié)算價格不再隨著現(xiàn)貨市場中的價格改變而發(fā)生波動。因此，長期差價合同能夠保證市場成員基本的收益，同時也利于保證整個市場的穩(wěn)定運行。實施FiTCfD制度可以為低碳電力投資者提供一個清晰的、穩(wěn)定的、可預測的盈利流。與其他的支撐低碳電力發(fā)展的機制相比較，由于其實施成本低，且相對穩(wěn)健，F(xiàn)iTCfD制度有可能成為英國政府吸引低碳電力投資的一個關(guān)鍵的激勵機制。在提高低碳電力投資比例的同時，F(xiàn)iTCfD制度也能夠有效降低投資成本，因此這一機制在一定程度上也有助于降低用戶的電費支出。

三、我國電力市場低碳化改革面臨的形勢與任務

我國電力市場改革雖然取得了較大成就，但仍然有許多關(guān)系沒有理順。而且，目前電力行業(yè)面臨的形勢和改革初期已有很大不同，迫切需要調(diào)整改革思路。距離“5號文”頒布已經(jīng)過去12年，由于當時的能源環(huán)境問題還未如此凸顯，低碳化發(fā)展并未成為改革方案設計的出發(fā)點，12年內(nèi)相繼出臺的一系列改革舉措也沒有很好地兼顧低碳目標。當下電力系統(tǒng)發(fā)展所面臨的外部環(huán)境相比于12年前已大不相同，原有的電改方案已無法滿足電力低碳化發(fā)展的目標。因此，在建設低碳電力系統(tǒng)的過程中需要基于新的外部環(huán)境重新審視并研究電力市場改革方案，而非繼續(xù)堅持和延續(xù)“5號文”確定的改革方案。在新一輪的電力市場改革過程中，低碳化發(fā)展有必要成為電力市場改革的重要出發(fā)點。

和英國相比，我國當前發(fā)展所面臨的能源環(huán)境問題使得電力行業(yè)必須承擔起節(jié)能減排的重任。因此，現(xiàn)階段我國的電力系統(tǒng)應該逐步向低碳電力系統(tǒng)過渡，即要在保證供電安全、經(jīng)濟的前提下，不斷降低電力系統(tǒng)的碳排放。具體來說，現(xiàn)階段我國電力系統(tǒng)低碳化發(fā)展面臨的任務主要包括以下幾個方面：第一，促進清潔能源發(fā)展，從而推動電源結(jié)構(gòu)的低碳化轉(zhuǎn)型；第二，提高電力系統(tǒng)應對間歇性出力波動的能力；第三，通過強制措施開展火電機組低碳化改造，鼓勵低碳電源技術(shù)（碳捕集封存技術(shù)等）的推廣和應用；第四，通過需求響應手段降低系統(tǒng)尖峰負荷從而減少電源電網(wǎng)容量投資和能源消耗，并研究需求側(cè)資源如何進入市場。

當前我國在應對上述問題時，更多地是通過行政手段和強制措施來達到低碳發(fā)展的目的，缺乏合理的市場手段和系統(tǒng)的制度建設。未來，如何在電力市場改革中考慮這些問題，或者說，如何就這些問題建設針對性的電力市場（在電力市場建設方案中要結(jié)合我國的實際情況，研究考慮電力普遍服務和交叉補貼等一系列問題），以保證我國電力供應在技術(shù)上安全可靠、在經(jīng)濟上低成本、在環(huán)境上可持續(xù)，是擺在我們面前的一項重要任務。

四、借鑒FiTCfD機制。推進我國電力市場低碳化改革

從英國的電力市場改革方案可以看出，英國已經(jīng)意識到電力低碳化發(fā)展的重要性，并在新一輪電力市場改革將低碳發(fā)展作為一個重要目標，相應的改革措施也具有很強的針對性。上述的改革舉措會使得英國現(xiàn)有電力市場發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從而引導目前電力系統(tǒng)逐步向低碳電力系統(tǒng)過渡。在這一過程中，相應的改革措施一方面能夠通過市場手段大幅度增加低碳電源在發(fā)電結(jié)構(gòu)中的比重；另一方面，能夠有效促進低碳技術(shù)的研究與應用，從而使得安全的、可持續(xù)的、低碳的電力供應目標早日實現(xiàn)。通過這些措施，英國計劃在2030年實現(xiàn)以下四個目標：第一，形成一個靈活的、智能的、市場供需雙方都有響應的電力系統(tǒng)，其中包含著一系列的、多種類的、安全可靠的低碳發(fā)電資源，并且需求側(cè)管理、儲能和聯(lián)網(wǎng)資源將最大程度地發(fā)揮作用；第二，各種低碳技術(shù)可以相互有效競爭，以降低電能供應成本；第三，未來電力系統(tǒng)能夠有效滿足由電動汽車和電加熱所產(chǎn)生的不斷增長的用電需求；第四，將基于用戶為此所支付的費用最低這個目標來完成由傳統(tǒng)電力系統(tǒng)向低碳電力系統(tǒng)的過渡過程。

英國圍繞著如何向低碳電力系統(tǒng)過渡所給出的研究成果、實踐經(jīng)驗、政策措施及其相關(guān)的制度安排，尤其是FiTCfD機制，對我國具有重要的借鑒作用。從長遠來看，我國的電力行業(yè)的發(fā)展也會逐步考慮電力金融市場的建設，以控制電價波動的風險。FiTCfD機制的成本有效性表現(xiàn)在三個方面：第一，降低低碳發(fā)電投資成本；第二，降低用戶所要承擔的用于支持低碳電力投資的總成本；第三，降低每一個用戶的電費支出。該機制的設計對于我國今后如何制定促進低碳電力發(fā)展的激勵政策具有重要的參考價值。如果在電源規(guī)劃和建設階段簽訂差價合約，發(fā)電公司可確保投資的基本回報，并利用空閑容量參與區(qū)域市場或者?。▍^(qū)）級市場交易以獲取更大收益，而省電網(wǎng)公司則可以規(guī)避未來電能供應風險和電價波動風險。

我國目前在電改方案中提出讓社會資本進入增量配電業(yè)務和售電業(yè)務，我們認為，應該增加有關(guān)綠色低碳方面的內(nèi)容，以電力需求端來引導、促進供應端的低碳化發(fā)展。社會資本要進入售電領域，技術(shù)水平、技術(shù)指標也必須要過關(guān)，關(guān)鍵在于要保證進入售電市場的售電主體必須滿足節(jié)能減排的要求。在這方面，應綜合考慮國家的環(huán)保要求與能耗標準，優(yōu)先開放污染排放低的發(fā)電企業(yè)參與直購電，鼓勵煤耗低、排放少、節(jié)水型火電機組參與直購電，限制能耗高、污染大的機組，已到關(guān)停期限或違反國家有關(guān)規(guī)定的機組，不得開放。從目前情況來看，傳統(tǒng)燃煤發(fā)電在大用戶直購中的優(yōu)勢明顯，風電、光伏發(fā)電等低碳化電源的先天劣勢在短期內(nèi)無法彌補。因此，這就需要設立碳減排標準，通過行政手段強制發(fā)電企業(yè)提高發(fā)電低碳化水平，確保大用戶直購的電是符合國家要求的、低碳的電。

（來源：國家信息中心官網(wǎng)）