濱海新區(qū)綜合配套改革體制制約及行動(dòng)框架

陳桂生

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津市 300134）

濱海新區(qū)綜合配套改革體制制約及行動(dòng)框架

陳桂生

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津市 300134）

濱海新區(qū)綜合配套改革是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等多個(gè)子系統(tǒng)的綜合性制度變遷過(guò)程。在法律、政治、管理和市場(chǎng)等不同制度層面，濱海新區(qū)或多或少地存在一些制約其進(jìn)一步發(fā)展的體制障礙。為擴(kuò)大濱海新區(qū)綜合配套改革的有效性和示范性，需要基于制度變遷的配套改革以尋找“創(chuàng)新租金”。按照“政治—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—自然”的立體發(fā)展模式，實(shí)施政府發(fā)展、市場(chǎng)創(chuàng)新、社會(huì)和諧與生態(tài)環(huán)保的綜合配套改革的行動(dòng)框架。

濱海新區(qū)；綜合配套改革；體制；行動(dòng)框架

新制度主義認(rèn)為，制度創(chuàng)新是科技進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。諾斯和托馬斯將制度視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素，N·羅森堡和L·小伯澤爾也認(rèn)為西方科學(xué)技術(shù)趕上中國(guó)和阿拉伯國(guó)家的重要原因，在于中世紀(jì)后期的西歐建立了諸如復(fù)式簿記、公司制等不斷創(chuàng)新的社會(huì)制度和成長(zhǎng)機(jī)制。[1]雖然技術(shù)創(chuàng)新的成果會(huì)引起人們矚目，但相對(duì)地，從影響人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度看，制度創(chuàng)新具有決定性意義。在制度變遷的層面，濱海新區(qū)綜合配套改革則是一種特定“情境”下的系統(tǒng)化的制度變遷過(guò)程。進(jìn)而言之，作為國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的濱海新區(qū)，其特定的改革進(jìn)程其實(shí)內(nèi)在地規(guī)定了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等制度子系統(tǒng)及其相應(yīng)的改革路徑和行動(dòng)框架。

一、濱海新區(qū)綜合配套改革的制度系統(tǒng)

按系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，綜合配套改革及其可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要不同領(lǐng)域不同層面的相互作用、相互影響的各子系統(tǒng)的協(xié)同治理。當(dāng)前，濱海新區(qū)綜合配套改革的制度制約主要在于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和管理等多層面的子系統(tǒng)的體制性合作程度。

在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，政治（法律）系統(tǒng)自身的開(kāi)放程度和吸納強(qiáng)度，不同程度地決定著該系統(tǒng)與其他系統(tǒng)溝通和協(xié)同所形成的能效。系統(tǒng)—功能論認(rèn)為，政策和法律的制定、決策、執(zhí)行與反饋過(guò)程，都應(yīng)關(guān)注該過(guò)程中創(chuàng)新活動(dòng)所產(chǎn)生的直接和間接的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益大小，而政治法律制度也會(huì)隨“情境”變化而對(duì)“創(chuàng)新需求”作出理性回應(yīng)：保障或規(guī)避。[2]因而，濱海新區(qū)配套改革及其可持續(xù)發(fā)展過(guò)程，其創(chuàng)新訴求和能力也可能會(huì)與政策取向或法意產(chǎn)生一定程度的摩擦甚至抵牾，而被迫放慢或窒息制度創(chuàng)新。目前正值我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪增長(zhǎng)的上升期，個(gè)別行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，特別是近期某些領(lǐng)域緊縮性調(diào)控政策開(kāi)始出臺(tái)，在這種“情境”下，受國(guó)家宏觀調(diào)控政策制約，為執(zhí)行國(guó)家整體效益，濱海新區(qū)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)也將放緩，在該領(lǐng)域的制度創(chuàng)新支持力度必然減小。

一般說(shuō)來(lái)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式?jīng)Q定著體制創(chuàng)新的資金來(lái)源和資源分配，經(jīng)濟(jì)體制決定著體制創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)成果和社會(huì)效益的程度，從而最終決定著創(chuàng)新的原動(dòng)力。由此可見(jiàn)，市場(chǎng)運(yùn)行方式和經(jīng)濟(jì)體制制約著濱海新區(qū)配套改革的發(fā)展路徑及其速度。在濱海新區(qū)綜合配套改革的指標(biāo)體系中，加快推進(jìn)濱海開(kāi)發(fā)開(kāi)放是檢驗(yàn)改革成功與否的標(biāo)尺，也是實(shí)現(xiàn)其他改革目標(biāo)的基礎(chǔ)。只有使濱海新區(qū)成為區(qū)域增長(zhǎng)極，才能向周邊地區(qū)進(jìn)行擴(kuò)散和輻射，才能為全國(guó)性的改革提供示范。這樣，圍繞新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所實(shí)施的配套改革就成為整個(gè)系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，在布局高層次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（重點(diǎn)是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)）、積極引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)、增強(qiáng)企業(yè)特別是國(guó)內(nèi)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力、大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面，需要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策、資源利用模式、產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)有企業(yè)制度、科技創(chuàng)新體系等制度機(jī)制作出相應(yīng)的配套改革。

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，需要和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境作保證，二者相輔相成。毋庸諱言，目前濱海新區(qū)也還存在著某些影響社會(huì)和諧的沖突和矛盾，如新區(qū)兩極分化現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，城鄉(xiāng)收入差距較大；①就業(yè)不充分、社會(huì)保障水平還較低，覆蓋范圍有待擴(kuò)大等。這些問(wèn)題的解決，同樣需要實(shí)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相配套的體制與機(jī)制創(chuàng)新，改革重點(diǎn)應(yīng)落在發(fā)展社會(huì)事業(yè)、完善社會(huì)保障體系和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)上。概言之，其具體內(nèi)容應(yīng)該包括科技、教育、文化和衛(wèi)生的體制改革，農(nóng)村體制改革，就業(yè)促進(jìn)機(jī)制的建立，以及社會(huì)保障體系的健全和收入分配制度改革等。

管理方式和管理制度是制度創(chuàng)新的重要組成部分，生產(chǎn)技術(shù)只有與科學(xué)管理相配套，才能更合理地分配社會(huì)資源并提高制度創(chuàng)新的效率。在濱海新區(qū)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中，行政管理制度不僅是整個(gè)系統(tǒng)的信息中心和控制中心，也是其各項(xiàng)綜合配套改革措施實(shí)施的指揮中心和促進(jìn)中心。事實(shí)上，與統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、協(xié)調(diào)、高效、廉潔的行政管理體制改革目標(biāo)和示范取向相比，濱海新區(qū)現(xiàn)行管理體制改革依舊任重道遠(yuǎn)。

二、濱海新區(qū)綜合配套改革的體制制約

與其他城市相比，濱海新區(qū)的極化特征并不十分明顯，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的市場(chǎng)分割和地方保護(hù)又大大制約了其龍頭帶動(dòng)功能的發(fā)揮。隨著濱海新區(qū)配套改革進(jìn)程的不斷深入，一些新的發(fā)展矛盾和問(wèn)題也相繼凸顯，在法律、政治、管理和市場(chǎng)等體制層面，不同程度地制約了濱海新區(qū)進(jìn)一步發(fā)展。

1.法律制度配套不充分。事實(shí)上，與濱海新區(qū)規(guī)劃要求和國(guó)務(wù)院批復(fù)精神相比，目前新區(qū)的法律制度建設(shè)還有進(jìn)一步完善的空間，這主要包括如下幾個(gè)法律領(lǐng)域：在行政法律制度方面，相關(guān)配套法律、法規(guī)的制定和修改亟待跟進(jìn)。其中最為緊迫的是，指導(dǎo)濱海新區(qū)運(yùn)行和發(fā)展的《天津?yàn)I海新區(qū)條例》（2002）嚴(yán)重滯后于當(dāng)前體制改革的發(fā)展，不足以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的法律權(quán)能。在經(jīng)濟(jì)法律制度方面，目前濱海新區(qū)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)布局、科技體制以及貨物服務(wù)貿(mào)易、航運(yùn)貿(mào)易、物流貿(mào)易，以及與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的法律規(guī)章，要么沒(méi)有及時(shí)廢除和修改，要么還未出臺(tái)或?qū)嵤┓闲聟^(qū)配套改革和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)則和法律，這不同程度地限制了新區(qū)比較優(yōu)勢(shì)及服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能的發(fā)揮。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面，濱海新區(qū)在推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)改革，加快國(guó)有、個(gè)體私營(yíng)、三資和集體等多種經(jīng)濟(jì)成分相互融合的法律規(guī)章上稍顯滯后；支持私營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、金融服務(wù)等行業(yè)的規(guī)范性措施有待細(xì)化；國(guó)有資產(chǎn)出資人制度、現(xiàn)代企業(yè)制度的改革方案仍需加強(qiáng)；推進(jìn)現(xiàn)有市場(chǎng)資源進(jìn)行有效整合，建立航運(yùn)、石化、煤炭、優(yōu)質(zhì)鋼材等交易所，形成北方企業(yè)股權(quán)交易市場(chǎng)和北方再保險(xiǎn)市場(chǎng)等金融改革的整體性規(guī)章制度缺失。在推進(jìn)科技體制改革上，缺乏按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的人才管理體制和運(yùn)作模式的相關(guān)條例，放緩了使濱海新區(qū)成為國(guó)際性人才、資本、技術(shù)集聚區(qū)的發(fā)展步伐。此外，涉及物流市場(chǎng)、物流信息和物流企業(yè)等物流法律法規(guī)的有效性有待提高，而金融和保險(xiǎn)業(yè)的服務(wù)貿(mào)易法律創(chuàng)新性也不足以對(duì)市場(chǎng)發(fā)展作出及時(shí)有效的引導(dǎo)和規(guī)制。

2.行政體制層面的制約。作為國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，濱海新區(qū)不僅要致力于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，還必須加大以行政管理體制改革為重點(diǎn)的綜合性體制創(chuàng)新力度——在轉(zhuǎn)變政府職能基礎(chǔ)上建立一種互補(bǔ)高效的新型行政管理體制，理順各級(jí)各類政府事權(quán)和財(cái)權(quán)，在更新和引入政府管理工具的基礎(chǔ)上提高行政效能。大致說(shuō)來(lái)，隨著濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的逐步推進(jìn)，在行政體制層面，需要正視和突破如下問(wèn)題。

首先，濱海新區(qū)行政體制改革在區(qū)劃上還缺乏將經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)一體化的協(xié)同性戰(zhàn)略。兩種不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)功能的“延伸”具有天然的“地域?qū)傩浴焙汀靶姓傩浴?，其屬性差異不可避免地帶?lái)內(nèi)在沖突。因此，“東麗區(qū)和津南區(qū)的部分區(qū)域，沒(méi)有劃入濱海新區(qū)行政區(qū)范圍，但仍為濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)域”的制度安排，既在理論上存在區(qū)域協(xié)調(diào)和融合的困難，也在實(shí)踐中加大了行政執(zhí)行成本，一定程度上抵消了改革效率。

其次，從分別主要行使社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理職能的初衷出發(fā)，新濱海政府機(jī)構(gòu)設(shè)置了城區(qū)管理機(jī)構(gòu)和功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)兩類區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。這實(shí)際是在運(yùn)行過(guò)程中，給濱海新區(qū)增加了一個(gè)新的政府（黨工）層級(jí)，它不僅不符合行政組織理論中扁平化的效率要求，更嚴(yán)格地說(shuō)，濱海新區(qū)的三個(gè)工委和管委會(huì)的設(shè)立是否是一種過(guò)渡性舉措尚未可知，這種行政管理設(shè)計(jì)也不過(guò)是浦東模式的翻版，其先行先試的創(chuàng)新和示范并不明顯；最后，從更大尺度的地域空間來(lái)看，在其發(fā)展過(guò)程中，濱海新區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)任務(wù)依舊嚴(yán)峻。它不僅既要處理好區(qū)域內(nèi)部各功能區(qū)之間的關(guān)系，又要處理好新區(qū)與老區(qū)的關(guān)系（原管委會(huì)管理模式下的“老濱?！睉T性行政思維還需要花相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間去“熨平”），還需要協(xié)調(diào)新區(qū)與北京以及環(huán)渤海地區(qū)主要港口城市間的“競(jìng)合關(guān)系”。

3.市場(chǎng)制度層面的制約。培育和發(fā)展統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必要條件。為探索中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革示范區(qū)域，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化程度、科技創(chuàng)新體制等方面，濱海新區(qū)也還存在一些仍需完善的內(nèi)容。

一是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。就目前狀況來(lái)看，濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還存在所有制結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)兩個(gè)問(wèn)題。它表現(xiàn)為：一方面濱海新區(qū)以國(guó)有經(jīng)濟(jì)和外商投資經(jīng)濟(jì)為主，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，對(duì)拉動(dòng)新區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)未發(fā)揮應(yīng)有作用；另一方面，以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后的濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)還有較大發(fā)展空間。

二是市場(chǎng)化程度不高。受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及既定行政區(qū)劃的影響，濱海新區(qū)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)匱乏（國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)投資基金、產(chǎn)業(yè)基金、金融機(jī)構(gòu)在津的分支機(jī)構(gòu)，特別是全國(guó)性的金融總部較少）、結(jié)構(gòu)不太合理、風(fēng)險(xiǎn)資本引入不足、融資體系不健全②等因素制約了市場(chǎng)資源配置作用的發(fā)揮；其次，與市場(chǎng)化進(jìn)程配套的中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不完善且服務(wù)能力差。雖然諸如產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等某些標(biāo)志性的交易平臺(tái)已有所發(fā)展，但是，整體上看，濱海新區(qū)的中介機(jī)構(gòu)還有待大力發(fā)展和健全。

三是濱海新區(qū)的科技創(chuàng)新體制也亟待完善。建設(shè)創(chuàng)新型新區(qū)的關(guān)鍵是走自主創(chuàng)新的發(fā)展道路，但是，濱海新區(qū)的科技發(fā)展基礎(chǔ)并不雄厚，其科技創(chuàng)新能力不足的矛盾突出：在科技體系化建設(shè)上存在多層次、多種類型的跨區(qū)域科技合作不足問(wèn)題；在科技金融方面，濱海新區(qū)科技投融資平臺(tái)的突出作用有待進(jìn)一步彰顯；增加財(cái)政資金對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化的引導(dǎo)投入，吸引銀行貸款等金融資金、風(fēng)險(xiǎn)投資等社會(huì)資本參與科技成果轉(zhuǎn)化的機(jī)制和作用并不顯著；以企業(yè)為主體的產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制缺乏示范性；吸納民間資本，開(kāi)展建立濱海新區(qū)科技產(chǎn)業(yè)投資基金試點(diǎn)工作還有待擴(kuò)大；“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的科技型中小企業(yè)融資、科技成果抵押貸款等新型金融工具、貸款貼息、擔(dān)保、信用體系等企業(yè)貸款融資模式及其機(jī)制尚待加大創(chuàng)新力度；在科技人才方面，在機(jī)制上加大高層次創(chuàng)新人才全球公開(kāi)招聘力度和優(yōu)惠扶持政策，利用重大科技項(xiàng)目培養(yǎng)和凝聚高層次專家和團(tuán)隊(duì)，積極推動(dòng)人才、基地和項(xiàng)目一體化發(fā)展，造就多層次科技人才隊(duì)伍的創(chuàng)新制度及其措施上還不夠。

三、濱海新區(qū)綜合配套改革的行動(dòng)框架

作為濱海新區(qū)重要發(fā)展特征之一的國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)融入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)體系、社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入“全面、系統(tǒng)”的深化改革階段提出的。與以往的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)相比，它突破了經(jīng)濟(jì)改革的范疇，是一個(gè)涉及了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化改革的系統(tǒng)工程。發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐已經(jīng)證明，現(xiàn)代區(qū)域開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力不再是自然資源稟賦基礎(chǔ)上的“要素租金”，而是建立在技術(shù)和制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的“創(chuàng)新租金”。[3]因此，為“帶動(dòng)和示范”全國(guó)的區(qū)域發(fā)展，濱海改革應(yīng)著眼于“先試、先行”的制度創(chuàng)新。

總體上，濱海新區(qū)綜合配套改革及其制度創(chuàng)新的行動(dòng)框架是：繼續(xù)沿著“政治—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—自然”的立體發(fā)展模式，[4]鼓勵(lì)和支持獲得“創(chuàng)新租金”驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展——即“政治”層面的改革重點(diǎn)在于探索服務(wù)型政府所需要的各種制度體系（特別是行政管理體制），減少行政成本，提高政府效率；“經(jīng)濟(jì)”層面的改革重點(diǎn)在于形成與國(guó)際慣例對(duì)接的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行法規(guī)體系和制度環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量；在“社會(huì)”層面破除長(zhǎng)期以來(lái)困擾我國(guó)發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使廣大農(nóng)民共享改革成果，實(shí)現(xiàn)“國(guó)強(qiáng)”與“民富”的統(tǒng)一；在“自然”層面摸索資源能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)機(jī)制，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的破壞，創(chuàng)建宜居生態(tài)城區(qū)。按此邏輯，濱海新區(qū)可持續(xù)發(fā)展及其制度創(chuàng)新的路線圖包括行政管理、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共服務(wù)、社會(huì)管理和生態(tài)發(fā)展等體制機(jī)制的創(chuàng)新改革。

1.市場(chǎng)創(chuàng)新戰(zhàn)略。市場(chǎng)層面的自主創(chuàng)新是保證濱海新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。圍繞市場(chǎng)創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)體制改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)可以從三個(gè)方面展開(kāi)。

一是完善金融、土地等要素市場(chǎng)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。本著科學(xué)、審慎、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，濱海新區(qū)需要在產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資、金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)、多種所有制金融企業(yè)、外匯管理政策、離岸金融業(yè)務(wù)等方面繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)改革試驗(yàn)。具體包括：拓寬直接融資渠道，改善社會(huì)資金結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)資金的使用效率；試驗(yàn)金融企業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)金融企業(yè)的服務(wù)功能；探索建立住房信貸銀行和金融租賃公司等新型金融機(jī)構(gòu)，豐富金融產(chǎn)品；適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化需求，在外匯管理制度改革上爭(zhēng)取突破性進(jìn)展；加快企業(yè)改革、培育國(guó)內(nèi)自主創(chuàng)新主體，以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為核心，以國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革；加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展模式，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

二是以加速科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)商品化為重點(diǎn)，完善以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向的自主創(chuàng)新的體制架構(gòu)，提高整體創(chuàng)新能力。把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為中心環(huán)節(jié)，完善科技投融資體系，為促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化提供保障。以科技創(chuàng)新提升區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力，構(gòu)建區(qū)域科技創(chuàng)新體系；以制度創(chuàng)新為突破口，構(gòu)建以企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的新型科技體制，提高科技資源配置的合理性與效率；通過(guò)政府與市場(chǎng)的協(xié)同、內(nèi)外環(huán)境的優(yōu)化，匯集區(qū)域科技資源，打造科技研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化基地；進(jìn)一步完善研發(fā)轉(zhuǎn)化體系和機(jī)制，提升整體技術(shù)水平和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

三是涉外經(jīng)濟(jì)體制改革。以擴(kuò)大建設(shè)東疆保稅港區(qū)為重點(diǎn)，加快形成北方國(guó)際航運(yùn)中心和國(guó)際物流中心，推進(jìn)國(guó)際化市場(chǎng)體系的建設(shè)；加強(qiáng)與東北亞國(guó)家地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，積極參與經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，建立高效便捷的口岸管理與通關(guān)體制、特殊監(jiān)管政策、啟運(yùn)港退稅、離岸金融等適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和世貿(mào)組織規(guī)則的涉外經(jīng)濟(jì)管理體制和運(yùn)行機(jī)制；完善增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和符合國(guó)際通行規(guī)則的法治環(huán)境，探索新的對(duì)外合作體制和機(jī)制。

2.政府發(fā)展戰(zhàn)略。政府發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步的重要構(gòu)成指標(biāo)之一。十六大以來(lái)，中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體先后提出了若干全新的管理理念。③這一系列新管理理念是對(duì)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和揚(yáng)棄的升華，業(yè)已成為政府管理創(chuàng)新和行政改革的新方向。從發(fā)展愿景看，按照政府職能轉(zhuǎn)變的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”目標(biāo)要求，濱海新區(qū)應(yīng)完善公共服務(wù)理念，有序退出某些市場(chǎng)領(lǐng)域，在發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)作用的同時(shí)加強(qiáng)宏觀調(diào)控。濱海新區(qū)政府管理創(chuàng)新和改革的觸角要進(jìn)一步深化財(cái)政民主化改革、行政層級(jí)調(diào)整、政府間關(guān)系重構(gòu)、民間組織發(fā)展、權(quán)力制約體制等敏感而關(guān)鍵的領(lǐng)域。從改革方式看，引入多層次的治理網(wǎng)絡(luò)是濱海新區(qū)制度創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。綜合配套改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，是合作機(jī)制的“產(chǎn)出”，因此，濱海新區(qū)政府必須合理借力于市場(chǎng)和社會(huì)，將社會(huì)、市場(chǎng)視為合作治理的伙伴，更加注重外部網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建，從而形成多層次、多樣化的治理秩序，擴(kuò)大濱海新區(qū)政府發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，開(kāi)放地向社會(huì)尋求政府管理等公共問(wèn)題的化解機(jī)制。當(dāng)然，濱海行政體制創(chuàng)新也要著力引進(jìn)現(xiàn)代化的管理技術(shù)（即新的政府管理工具），尤其是加強(qiáng)和擴(kuò)大引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、工商管理方法到政府管理過(guò)程的力度和規(guī)模。

3.和諧社會(huì)戰(zhàn)略。和諧濱海建設(shè)是濱海新區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展及其綜合配套改革目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的堅(jiān)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建和諧濱海應(yīng)著重考慮完善社會(huì)組織，讓公民、公民組織以主體地位，以自助、自治的方式組織起來(lái)，參與社會(huì)管理和社會(huì)矛盾的解決。與此同時(shí)，還需要集聚社會(huì)資本，培養(yǎng)以責(zé)任、信任和誠(chéng)實(shí)為核心的社會(huì)價(jià)值體系。概而言之，和諧濱海的戰(zhàn)略重點(diǎn)在于：一是要正確處理效益與公平的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、技術(shù)進(jìn)步、收入分配以及社會(huì)現(xiàn)代化本質(zhì)上屬于工具性范疇，而人的發(fā)展和人類福利才是目的，其中，擴(kuò)大就業(yè)應(yīng)成為和諧濱海建設(shè)的重中之重。二是縮小城鄉(xiāng)可支配收入差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在工業(yè)化和現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)城市化。不斷突破城鄉(xiāng)分割的制度障礙，推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃、管理體制、政策支持、產(chǎn)業(yè)布局和公共服務(wù)等方面的城鄉(xiāng)對(duì)接。三是進(jìn)一步完善濱海社會(huì)保障體系建設(shè)，在教育、衛(wèi)生、社保、住房等民生問(wèn)題上予以制度性突破。當(dāng)然，在推進(jìn)濱海和諧社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，還應(yīng)正確處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大開(kāi)放與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、先富與共富、行政管理與社會(huì)自我管理之間的關(guān)系。

4.生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略。生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略也是濱海綜合配套改革和可持續(xù)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵和綜合配套改革目標(biāo)，要求深化資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)制度改革，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)一個(gè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的濱海新區(qū)。在戰(zhàn)略層面，濱海新區(qū)生態(tài)環(huán)境的基本路徑是：以環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心，以建設(shè)生態(tài)型新城區(qū)為目標(biāo)，以節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地、資源綜合利用為重點(diǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，構(gòu)建濱海新區(qū)“綠色發(fā)展”新模式。與此同時(shí)，推進(jìn)生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)業(yè)資源、合理布置生產(chǎn)區(qū)域、合理統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展，塑造“經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)”效益高度統(tǒng)一的資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)示范區(qū)。

四、結(jié)語(yǔ)

作為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，濱海新區(qū)是以發(fā)展為導(dǎo)向，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)和文化等多領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)、全方位改革的制度綜合試驗(yàn)區(qū)。綜合配套改革語(yǔ)境下的濱海新區(qū)改革路線與要求是：改革深度從單向度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向綜合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，改革廣度從單一的城市區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)向多區(qū)域大尺度的統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)發(fā)展，改革路徑從國(guó)家政策支持轉(zhuǎn)向地方制度自主創(chuàng)新，在地方性制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上體現(xiàn)國(guó)家整體發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

注釋：

①目前濱海新區(qū)的基尼系數(shù)大體在0.44左右，雖然比全國(guó)平均水平略低，但仍略高于0.4這一理論臨界點(diǎn)。

②當(dāng)前濱海融資體系的問(wèn)題主要表現(xiàn)為：一是濱海融資主要依靠企業(yè)內(nèi)源性融資和信貸融資，其中前者占據(jù)了半壁江山，社會(huì)信用籌資渠道較窄；二是直接融資比例過(guò)低，在證券融資中，股票融資占了絕大多數(shù)，債券融資量過(guò)??；三是在外資引進(jìn)方式上多是外商直接投資，而較少外國(guó)證券投資；四是科研融資不足，科技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化基金、科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)建設(shè)基金數(shù)量有限；五是民間資本，特別是外地民間資本引入不足，目前濱海民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重約占10%左右，這與國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)區(qū)域（深圳、浦東）相比有較大的差距。

③這一系列的新管理理念主要包括：十六大首次提出16字政府職能新概念；十六屆三中全會(huì)提出“五個(gè)統(tǒng)籌”、“以人為本”、“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀”、“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”；十六屆四中全會(huì)提出要“科學(xué)執(zhí)政，民主執(zhí)政，依法執(zhí)政”和構(gòu)建“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)主義和諧社會(huì)”；十六屆五中全會(huì)提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”；十六屆六中全會(huì)則正式作出了“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題”的決定。

[1]N.羅森堡和L.小伯澤爾.西方現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)變遷[M].北京：中信出版社，2009：68.

[2]王榮華.長(zhǎng)三角藍(lán)皮書(shū)：創(chuàng)新長(zhǎng)三角[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：240.

[3]劉剛，周立群.中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與天津?yàn)I海新區(qū)的新模式[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2009（3）：38-47.

[4]陳振明，李德國(guó).國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐探索與發(fā)展趨勢(shì)[J].中國(guó)行政管理，2008（11）：78-84.

On the Institutional Constraint upon the Integrated Support Reform in Binhai New Area and the Action Framework

CHENGui-sheng

(TianjinUniversity of Commerce，Tianjin300134，China)

The integrated support reform in Binhai New Area is an integrated progress of institutional transformation involving such subsystems as politics，economy，society and environment.In different levels of law，politics,management and market，there are more or less institutional constraint upon the development in Binhai New Area.To enhance the effectiveness and exemplariness of the integrated support reform in Binhai New Area,we should seek for“innovation rent”with the help of support reform on the basis of institutional transformation.We should implement the action framework of the integrated support reform according to the three dimensional development pattern of“politics-economy-society-nature”，namely government development，market innovation，social harmonious and eco-environment-protection.

Binhai new area；integrated support reform；system；action framework

F123.16

A

1007－8266（2011）07－0069－05

＊本文系中國(guó)博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目“基于區(qū)域合作治理的政府間關(guān)系研究”（批準(zhǔn)號(hào)：20110490013）、教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“綜合配套改革語(yǔ)境下區(qū)域治理模式研究”（批準(zhǔn)號(hào)：10YJCZH009）和天津市科技戰(zhàn)略項(xiàng)目“低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)問(wèn)題研究”（批準(zhǔn)號(hào)：10ZLZLZF04600）階段性研究成果。

陳桂生（1975-），男，安徽省懷寧縣人，天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，主要研究政府經(jīng)濟(jì)學(xué)。

敖華