建立我國食品召回準(zhǔn)備金制度初探

■文/張 云

目前，我國食品企業(yè)自主召回的積極性欠缺，這也是我國頻頻出現(xiàn)食品安全事故的原因之一,三鹿奶粉事件就證明了這一點(diǎn)，企業(yè)早就發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)品的缺陷，卻遲遲沒有采取積極有效的召回措施，才最終釀成了重大的食品安全事故。這也引發(fā)了我們對食品召回準(zhǔn)備金制度確立的思考。

在社會(huì)保障基金運(yùn)營管理中，為了防止因管理不善或違規(guī)行為而使社會(huì)保障基金承擔(dān)超過正常水平的投資風(fēng)險(xiǎn)，一些國家在對基金投資各環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)上，建立了以保證社會(huì)保障基金最低收益為目的的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。這里提出的食品召回準(zhǔn)備金制度雖然使用了最早起源于金融業(yè)的準(zhǔn)備金的概念，但它設(shè)立的目的和準(zhǔn)備金的現(xiàn)代功能大相徑庭。從某種角度上說，它與社?；鹬械娘L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金有一定的類似之處。食品召回準(zhǔn)備金是為了防止食品企業(yè)因管理不善或違規(guī)違法行為而生產(chǎn)出大量的不安全食品需要召回，而其自身不主動(dòng)采取自主召回措施或缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)能力無力召回時(shí)出現(xiàn)大范圍的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，而建立的以保證食品召回的有效實(shí)施為目的的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。

對于食品召回準(zhǔn)備金制度的設(shè)計(jì)主要包括以下幾個(gè)方面:

1.食品召回準(zhǔn)備金的功能

食品召回準(zhǔn)備金的提取，主要發(fā)揮兩方面的功能。第一個(gè)功能是促進(jìn)企業(yè)積極主動(dòng)實(shí)施召回措施。我國目前為數(shù)不多的產(chǎn)品或食品召回案例，基本都是由媒體監(jiān)督引發(fā)、靠社會(huì)輿論推進(jìn)，而企業(yè)基于成本和社會(huì)效應(yīng)的考慮，大多不愿主動(dòng)召回。而即使有責(zé)令召回的規(guī)定，但由于監(jiān)管部門監(jiān)管的局限，不可能監(jiān)管到所有需要召回的情況。因此，企業(yè)就會(huì)選擇僥幸地期待損害不會(huì)發(fā)生或?qū)幵笓p害發(fā)生后予以賠償。不難看出，在現(xiàn)階段，當(dāng)發(fā)現(xiàn)缺陷食品時(shí)，是否能夠及時(shí)有效地通過啟動(dòng)召回程序維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，更多地取決于生產(chǎn)商或銷售商的覺悟和意愿；誠然，消費(fèi)者維權(quán)意識的喚醒和提高以及社會(huì)輿論力量的彰顯，無疑凸現(xiàn)出社會(huì)可貴的進(jìn)步。但是，維護(hù)市場秩序穩(wěn)定的最關(guān)鍵因素還是建立起一整套能使企業(yè)在其制售的產(chǎn)品出現(xiàn)不安全因素后自愿主動(dòng)召回或不能不召回的完善機(jī)制。而食品召回準(zhǔn)備金制度的確立能促使企業(yè)發(fā)現(xiàn)缺陷食品后主動(dòng)實(shí)施召回措施，由于食品召回準(zhǔn)備金是定時(shí)定量提取的，而又僅限于實(shí)施召回時(shí)使用，也就是即使不用也不能由企業(yè)支配和使用，而企業(yè)如果有效地實(shí)施召回又能避免行政處罰、民事賠償甚至刑事責(zé)任，利弊權(quán)衡之下，大多數(shù)的企業(yè)會(huì)選擇采取召回措施。第二個(gè)功能是避免出現(xiàn)重大的食品安全危機(jī)。當(dāng)出現(xiàn)特殊的大規(guī)模食品安全事故時(shí)，即使生產(chǎn)企業(yè)財(cái)力狀況迅速惡化，無力支付召回費(fèi)用，但由于有食品召回準(zhǔn)備金，相關(guān)部門也可以迅速啟動(dòng)召回程序，召回不安全的食品，避免損失的進(jìn)一步擴(kuò)大，從而有效地阻止重大食品安全危機(jī)的出現(xiàn)。

2.食品召回準(zhǔn)備金的來源

由于該準(zhǔn)備金設(shè)立的目的就是防止企業(yè)雖然有能力支付召回費(fèi)用，但不愿主動(dòng)支付的或防止將來企業(yè)無力支付食品召回費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，首先由所有的食品生產(chǎn)企業(yè)按一定的比例繳納基礎(chǔ)準(zhǔn)備金。其次，準(zhǔn)備金的繳納比例可浮動(dòng)，即根據(jù)企業(yè)的食品安全記錄的好壞與否來增加或減少繳納比例，例如，如果企業(yè)連續(xù)三年或五年都沒有任何不良記錄，就可適當(dāng)減少繳納比例，反之則應(yīng)增加繳納比例。當(dāng)然由于食品企業(yè)已取消了免檢制度，三鹿事件也警示我們即使信用良好的企業(yè)也可能出現(xiàn)重大的食品召回事故，因此在首次確定基礎(chǔ)準(zhǔn)備金比例的時(shí)候應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民事主體平等原則，不因企業(yè)的大小強(qiáng)弱而區(qū)別對待。

3.食品召回準(zhǔn)備金的管理

建議成立類似于公積金管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)的專門機(jī)構(gòu)來管理該準(zhǔn)備金，從準(zhǔn)備金的繳納到準(zhǔn)備金的使用都必須嚴(yán)格地按照相應(yīng)的程序來執(zhí)行，防止出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。值得一提的是，準(zhǔn)備金的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)和食品安全的監(jiān)管機(jī)構(gòu)相獨(dú)立，這樣有利于分權(quán)和制衡，防止濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生。

4.食品召回準(zhǔn)備金的使用

使用食品召回準(zhǔn)備金主要有以下三種情況。其一是自主召回的情況下，由企業(yè)提出申請，遞交食品召回計(jì)劃書，由準(zhǔn)備金的管理機(jī)構(gòu)審查決定是否使用召回準(zhǔn)備金及使用的額度，并對其是否按規(guī)定使用進(jìn)行審查；其二是強(qiáng)制召回的情況下，由企業(yè)向管理部門提交責(zé)令召回通知書及相關(guān)監(jiān)管部門核準(zhǔn)通過的食品召回報(bào)告，由管理機(jī)構(gòu)審查并撥付；其三是出現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)等特殊情況無力支付食品召回費(fèi)用時(shí)，由破產(chǎn)清算組或相關(guān)政府職能部門提供食品召回計(jì)劃書，由管理機(jī)構(gòu)審查并撥付使用。