既牽連又競(jìng)合的違法行為如何適用法律

案情回顧

《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2011年第7期“拋磚引玉”欄目刊登的《一案多種違法行為如何處罰》介紹了這樣一起案例:2010年8月12日，某縣質(zhì)監(jiān)局接群眾舉報(bào)，稱(chēng)有人在無(wú)證生產(chǎn)肉松。執(zhí)法人員當(dāng)即趕到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查。在生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)鄭某正在組織幾個(gè)工人將已生產(chǎn)好的肉松產(chǎn)品進(jìn)行包裝，已包裝完畢的產(chǎn)品共計(jì)50公斤，規(guī)格為500克/袋，出廠標(biāo)價(jià)為12元/袋，貨值金額計(jì)1200元，尚未出廠銷(xiāo)售。產(chǎn)品包裝袋標(biāo)注的廠名為B食品廠，食品生產(chǎn)許可證證號(hào)也是B食品廠原先取得的。經(jīng)立案調(diào)查表明，B食品廠的原法定代表人是林某，因近兩年來(lái)經(jīng)營(yíng)管理不善，導(dǎo)致企業(yè)虧損，于2010年3月到縣工商部門(mén)注銷(xiāo)了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，不再生產(chǎn)食品，但林某在注銷(xiāo)企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照同時(shí)，未到質(zhì)監(jiān)部門(mén)申請(qǐng)注銷(xiāo)食品生產(chǎn)許可證，而該食品生產(chǎn)許可證有效期至2011年7月21日。鄭某在生產(chǎn)過(guò)程中，不但未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而且也未取得食品生產(chǎn)許可證，其生產(chǎn)的產(chǎn)品是利用原B食品廠的生產(chǎn)車(chē)間和生產(chǎn)設(shè)備，也就是在原生產(chǎn)條件下進(jìn)行的。林某并未委托鄭某生產(chǎn)，鄭某生產(chǎn)行為屬擅自進(jìn)行。為制止鄭某繼續(xù)違法生產(chǎn)并防止問(wèn)題食品流入市場(chǎng)，執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)對(duì)生產(chǎn)設(shè)備和己生產(chǎn)的50公斤肉松依法予以查封。根據(jù)以上情況，對(duì)鄭某違法生產(chǎn)食品行為該如何定性與處罰，縣質(zhì)監(jiān)局案審人員有五種不同意見(jiàn)，本案到底該如何處理呢？

文章刊登后，各地讀者紛紛來(lái)信來(lái)電闡述自己的觀點(diǎn)和看法，其中許多觀點(diǎn)都講得很有代表性。因篇幅有限，現(xiàn)將部分讀者的觀點(diǎn)摘編刊登，并將有關(guān)專(zhuān)家的說(shuō)法附后，僅供參考。

同意第一種意見(jiàn)

新疆伊寧縣質(zhì)監(jiān)局盧靜、韓金濤、山東省濟(jì)南市質(zhì)監(jiān)局平陰分局張強(qiáng)、張曉云認(rèn)為:

我們同意第一種意見(jiàn)，因?yàn)猷嵞吃谏a(chǎn)肉松的過(guò)程中未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，其生產(chǎn)的產(chǎn)品是利用原B食品廠的生產(chǎn)車(chē)間和生產(chǎn)設(shè)備，也就是在原生產(chǎn)條件下進(jìn)行的，因此我們認(rèn)為此案的關(guān)鍵是鄭某未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，屬無(wú)證照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，該案應(yīng)移交工商局處理。

同意第二種意見(jiàn)

山東省濟(jì)南市質(zhì)監(jiān)局平陰分局楊建坤、趙淑毅、夏信青、新疆鞏留縣質(zhì)監(jiān)局海燕、馬琴琴認(rèn)為:

我們傾向于第二種觀點(diǎn)，問(wèn)題主要在于以下方面:1.B廠的營(yíng)業(yè)執(zhí)照已經(jīng)注銷(xiāo)，B廠已經(jīng)不存在；2.鄭某生產(chǎn)的產(chǎn)品上標(biāo)注B食品廠的廠名，屬于偽造他人的廠名，應(yīng)按《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十條、第五十三條處罰，責(zé)令改正，沒(méi)收違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售產(chǎn)品貨值金額等值以下的罰款。

同意第三種意見(jiàn)

山東省濟(jì)南市質(zhì)監(jiān)局平陰分局王紅巖、盛偉認(rèn)為:

對(duì)于這起案件，我們傾向于第三種觀點(diǎn):1.B食品廠的營(yíng)業(yè)執(zhí)照已經(jīng)注銷(xiāo)，B食品廠已經(jīng)不存在，但是B廠的食品生產(chǎn)許可證未到期；2.鄭某在產(chǎn)品上標(biāo)注B廠的食品生產(chǎn)許可證號(hào)的行為違反了《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則(試行)》第五十二條、第八十六條。所以依照規(guī)定責(zé)令改正，沒(méi)收違法生產(chǎn)銷(xiāo)售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)銷(xiāo)售產(chǎn)品貨值金額等值以上3倍以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

同意第四種意見(jiàn)

福建省清流質(zhì)監(jiān)局江萍、新疆鞏留縣質(zhì)監(jiān)局李成林、拉茨燕、稽查隊(duì)、山東省濟(jì)南市質(zhì)監(jiān)局平陰分局胡業(yè)山、趙鵬、新疆伊寧縣質(zhì)監(jiān)局侯世豪、譙樹(shù)芳、范娜娜認(rèn)為:

同意第四種意見(jiàn)。我們覺(jué)得本案當(dāng)事人行為構(gòu)成未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。當(dāng)事人的行為違反了《食品安全法》第二十九條的規(guī)定。當(dāng)事人的行為同時(shí)構(gòu)成無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為和擅自從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，即同時(shí)違反了《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》和《食品安全法》的規(guī)定，在法律上屬于法條競(jìng)合。但是根據(jù)上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法的法律原理，《食品安全法》是上位法、新法，結(jié)合質(zhì)監(jiān)職能(對(duì)食品生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督管理)，應(yīng)適用《食品安全法》。

同意第五種意見(jiàn)

遼寧省葫蘆島市質(zhì)監(jiān)局劉福友、馬來(lái)之、趙廣志、畢建光、范毅蘭、韓東、新疆阿勒泰地區(qū)質(zhì)監(jiān)局北屯分局滿都拉、孫建、山東省桓臺(tái)縣質(zhì)監(jiān)局蔡鋒、山西省晉中市質(zhì)監(jiān)局杜晉寶、新疆鞏留縣質(zhì)監(jiān)局吐拉江、劉振輝、李賢、阿布都如蘇里、史洪濤、業(yè)務(wù)室、山東省濟(jì)南市質(zhì)監(jiān)局平陰分局李德亮、河北省正定縣質(zhì)監(jiān)局曹莉娜、河北省黃驊市質(zhì)監(jiān)局于蘭梅、江蘇省泰州市泰興質(zhì)監(jiān)局楊暉松、山東省墾利縣質(zhì)監(jiān)局許玲玲、李偉倩、付文、河北省辛集市質(zhì)監(jiān)局張樹(shù)凱、楊春媛認(rèn)為:

同意第五種處理意見(jiàn)。本案中鄭某的違法行為主要有4種:一是因林某未委托或授權(quán)鄭某，且B食品廠的營(yíng)業(yè)執(zhí)照已被工商部門(mén)注銷(xiāo)，所以存在偽造廠名的違法行為。二是雖然生產(chǎn)的產(chǎn)品是利用B食品廠的生產(chǎn)車(chē)間和設(shè)備，但其生產(chǎn)條件已不符合《食品安全法》第二十七條規(guī)定的要求，未重新申請(qǐng)取得許可，屬于無(wú)證生產(chǎn)。三是冒用食品生產(chǎn)許可證編號(hào)。四是無(wú)證照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

上述1～3種違法行為均存在主觀故意，但究其本質(zhì)，無(wú)證生產(chǎn)是最主要的，其他兩種違法行為都是由無(wú)證生產(chǎn)附帶產(chǎn)生的，因此，應(yīng)定性為無(wú)證生產(chǎn)，并將偽造廠名和冒用食品生產(chǎn)許可證編號(hào)的行為作為從重處罰情節(jié)，依據(jù)《食品安全法》第八十四條從重處罰。

五種意見(jiàn)均不妥

山東省桓臺(tái)縣質(zhì)監(jiān)局王京雷、山東省德州市武城縣質(zhì)監(jiān)局王金財(cái)、山東省臨邑縣質(zhì)監(jiān)局王洪革、山西省安澤縣質(zhì)監(jiān)局張愛(ài)廷、江蘇省鎮(zhèn)江市質(zhì)監(jiān)局邵國(guó)興、吳剛、上海市奉賢區(qū)質(zhì)監(jiān)局丁耀平、福建省建寧縣質(zhì)監(jiān)局陳永遠(yuǎn)認(rèn)為:

本案中鄭某的行為屬于牽連性和競(jìng)合性違法行為。根據(jù)行政法的一般理論，對(duì)于行政相對(duì)人的每一個(gè)行政違法行為均應(yīng)進(jìn)行分別處理，但對(duì)于具有牽連和競(jìng)合關(guān)系的違法行為同時(shí)混合在一起的情形，分別處罰則顯失公正，且有重復(fù)處罰之嫌。本案提出的第一種意見(jiàn)是不正確的，依法查處食品未取得生產(chǎn)許可證擅自生產(chǎn)是我們質(zhì)監(jiān)部門(mén)的法定職責(zé)所在，不需要移送；第二、三、四種意見(jiàn)比較片面，沒(méi)有分清鄭某違法的真正目的；第五種意見(jiàn)從牽連性違法行為進(jìn)行分析，有可取之處，但又沒(méi)有弄清無(wú)食品生產(chǎn)許可證生產(chǎn)與未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事食品生產(chǎn)之間的關(guān)系，也是不對(duì)的。

牽連性行政違法行為，我國(guó)行政法中并未明確規(guī)定如何處理，實(shí)踐中一般按“擇一從重”的原則處理。本案應(yīng)按鄭某無(wú)證生產(chǎn)肉松的行為進(jìn)行處罰是最重的。

那無(wú)證生產(chǎn)肉松的行為和無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事肉松生產(chǎn)行為又要怎么處理，二者有什么關(guān)系呢？行政處罰中出現(xiàn)的法條競(jìng)合，通常是指行為人實(shí)施了一個(gè)自然意義上的行為，違反了多個(gè)行政法律規(guī)范，并且這些法律規(guī)范假定部分的行為要件之間存在種屬關(guān)系，即某一規(guī)范所規(guī)定的違法行為的構(gòu)成要件外延包含了另一規(guī)范規(guī)定的行為要件。鄭某生產(chǎn)肉松的行為，未辦理食品生產(chǎn)許可證，也未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，違反了《食品安全法》第二十九條和《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第四條的規(guī)定?？梢?jiàn)，本案中鄭某辦理食品生產(chǎn)許可證是取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置條件，沒(méi)有取得食品生產(chǎn)許可證是辦不到營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，上述兩條法律法規(guī)在外延上存在著交叉的地方。

可以這么說(shuō)，鄭某生產(chǎn)肉松的行為，包含無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和無(wú)食品生產(chǎn)許可證擅自生產(chǎn)兩個(gè)行為，分屬工商行政管理部門(mén)和質(zhì)監(jiān)部門(mén)的職權(quán)，但這只是一個(gè)違法行為。根據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第四條，鄭某應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得食品生產(chǎn)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事生產(chǎn)肉松活動(dòng)的無(wú)證照經(jīng)營(yíng)行為，是同一個(gè)違法生產(chǎn)肉松的行為，工商行政管理部門(mén)和質(zhì)監(jiān)部門(mén)都要進(jìn)行查處，但不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

綜上所述，鄭某違法生產(chǎn)肉松行為，系同一違法行為屬于法條競(jìng)合。質(zhì)監(jiān)部門(mén)和工商行政管理部門(mén)都可以進(jìn)行查處，本案是質(zhì)監(jiān)部門(mén)先發(fā)現(xiàn)的，按照誰(shuí)先發(fā)現(xiàn)，誰(shuí)先查處的原則，應(yīng)由某縣質(zhì)監(jiān)局依據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第四條和《食品安全法》第八十四條進(jìn)行處罰。再通報(bào)工商行政管理部門(mén)，由工商行政管理部門(mén)依據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十四條進(jìn)行取締。定的主體資格、生產(chǎn)條件等密切相關(guān)，因此，食品生產(chǎn)許可證不得租借、轉(zhuǎn)讓?zhuān)幢闵a(chǎn)條件未發(fā)生變化而只是生產(chǎn)主體的變更。本案中，鄭某在未與B食品廠簽訂委托加工協(xié)議的情況下(由于B食品廠已經(jīng)消亡，委托加工協(xié)議的簽訂已經(jīng)在法律上成為不可能)，擅自使用B食品廠的許可證編號(hào)的行為，顯然屬于在食品標(biāo)簽中標(biāo)注了虛假內(nèi)容。對(duì)于該行為處理的法律依據(jù)，同樣應(yīng)當(dāng)適用《食品安全法》而非《產(chǎn)品質(zhì)量法》。

第四種意見(jiàn)，根據(jù)筆者前面的分析，鄭某在未取得食品生產(chǎn)許可證的情況下擅自生產(chǎn)食品，即便其利用了獲證的B食品廠的原有生產(chǎn)條件，這也不能改變其無(wú)證生產(chǎn)行為的性質(zhì)。

通過(guò)對(duì)以上四種意見(jiàn)的評(píng)析，除第一種意見(jiàn)外，其余三種意見(jiàn)中關(guān)于行為定性方面的內(nèi)容，筆者均基本認(rèn)同。當(dāng)然，這種認(rèn)同僅僅限于意見(jiàn)本身?？v觀本案，不難發(fā)現(xiàn)，上述三種意見(jiàn)存在的問(wèn)題也很明顯，就是以偏概全。通過(guò)分析，鄭某實(shí)施的違法行為主要有三種，即偽造廠名、冒用許可證編號(hào)和無(wú)證生產(chǎn)。在對(duì)上述三種違法行為處理時(shí)，就需要我們參照“數(shù)罪并罰”這一理論。

綜上，筆者傾向于第五種意見(jiàn)。該意見(jiàn)全面分析了當(dāng)事人實(shí)施的違法行為，并在一定程度上考慮到了各行為之間的牽連關(guān)系。當(dāng)然該意見(jiàn)關(guān)于違法行為定性方面的內(nèi)容也值得商榷?！皵?shù)罪并罰”理論只是對(duì)數(shù)個(gè)違法行為在處罰方面所設(shè)立的規(guī)則，不能因?yàn)檫m用這一理論，而改變對(duì)當(dāng)事人數(shù)個(gè)違法行為的認(rèn)定。因此，本案在定性方面還是應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為當(dāng)事人實(shí)施了偽造廠名、冒用許可證編號(hào)和無(wú)證生產(chǎn)這三種違法行為，在具體處罰時(shí)，可根據(jù)行政處罰的不同種類(lèi)，視情形適用合并、吸收和限制加重等規(guī)則。