郭曉峰
(中華人民共和國外交部,北京 100701)
2011年7月15日,國際海事組織在其海上環(huán)境保護委員會(MEPC)第六十二屆會議上,通過強行表決(48票對5票),通過了《73/78防污公約》附則六修正案,為部分新造船舶制定了新的能效技術標準。該修正案是國際層面制定的第一項同時適用于發(fā)達國家和發(fā)展中國家的強制性行業(yè)減排國際法律文件,必將對氣候變化國際談判走向及各國造船和航運業(yè)產生重要影響。由于該修正案沒有遵循“共同但有區(qū)別的責任”原則(簡稱“共區(qū)原則”),我國對該修正案投了反對票,并發(fā)表書面保留聲明,強調不能接受該修正案內容。
可以預見,繼該修正案后,國際海事組織將繼續(xù)推動國際海運減排問題的深入討論,并期待在市場機制上再次取得突破。我國作為發(fā)展中國家海運大國,在減限排問題上將面臨更大壓力,對談判進程中的焦點、難點問題,必須進一步加強研究,妥為應對。
《京都議定書》第2.2條規(guī)定:“附件一所列締約方應分別通過國際民用航空組織和國際海事組織作出努力,謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放?!敝詫⒑娇蘸秃胶为毩谐霾⒔挥蓪iT國際組織研究,是因為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》只規(guī)范一國境內的減排權利和義務,而對于超越一國國境、在公海及其上空的航運排放沒有包括在管轄范圍之內。
雖然這一條款為國際海事組織開展海運溫室氣體減排工作提供了法律依據,但只要求公約附件一國家(即發(fā)達國家和經濟轉型期國家)減少或限制溫室氣體排放,并未對非附件一國家提出要求。然而,在國際海事組織研究航海減排過程中,發(fā)達國家極力曲解上述條款,并以種種技術性理由,要求所有國家共同參與減排,轉嫁法律義務,并試圖通過減排措施削弱正在興起的發(fā)展中國家的造船和海運行業(yè),維護其競爭優(yōu)勢。因而,對這一條款的解釋便成為談判進程中的核心焦點問題。
包括我國在內的很多發(fā)展中國家認為,作為一個專業(yè)技術機構,國際海事組織按照《京都議定書》的授權開展溫室氣體減排工作,應找準定位。國際海事組織應充分尊重并遵循國際社會在溫室氣體減排領域已經達成的廣泛共識和基本原則,包括“共區(qū)原則”,并應忠實按照議定書要求,首先研究解決附件一國家在國際海運業(yè)的減排或限排問題。在此之前,不應將減排范圍無限擴大,不應要求發(fā)展中國家共同參與減排。同時,國際海事組織應側重于國際海運減排的技術研發(fā)和推廣,通過協(xié)助成員方提高能效水平,達到減少排放的目標。
《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》確定的“共區(qū)原則”是國際社會應對氣候變化問題的一項基本的國際法原則,是當前國際減排制度框架的基石。《京都議定書》第2.2條要求附件一國家謀求航運業(yè)減排,也是這一原則的重要體現(xiàn)。但是,囿于國際海運業(yè)的一些獨特制度、傳統(tǒng)和做法,如何適用“共區(qū)原則”,成為國際海事組織減排談判過程中的一大難點問題,也成為發(fā)達國家推行無差別減排的主要借口。首先,在國際海運實踐中非常普遍的“方便旗”現(xiàn)象,為“共區(qū)原則”的適用造成了很大的技術困難。發(fā)達國家實際控制的大多數(shù)船舶都登記在發(fā)展中國家,如按船籍國國別減排,發(fā)達國家可以輕松逃避減排義務。其次,國際海事組織從成立以來一直奉行“不歧視”原則,即不論船舶在哪登記、由誰擁有或者經營,均承擔相同的責任和義務。這一原則已經體現(xiàn)在50多項國際海事公約之中。發(fā)達國家為了逃避減排責任、限制發(fā)展中國家航運業(yè)發(fā)展,也以此為由,極力主張所有國際海運船舶,無論所屬國籍,均參加統(tǒng)一的減排安排。加之國際海事組織及其秘書處急于在全球行業(yè)減排中率先取得突破,配合發(fā)達國家推波助瀾,竭力否定“共區(qū)原則”在國際海運領域的適用。這些因素成為“共區(qū)原則”在國際海事組織適用的政治困難。
然而,任何問題都有可能找到解決的辦法。發(fā)達國家應首先展現(xiàn)率先減排的政治意愿,國際海事組織也應在溫室氣體減排領域顯示適當靈活,為這一獨特問題創(chuàng)造性地制定特殊政策和規(guī)則。有了足夠的政治意愿和靈活創(chuàng)新態(tài)度,法律和技術障礙才可能得到具體解決。目前已有國家建議,可參照國際船東協(xié)會等一些專業(yè)組織的做法,以實際控制人為標準確定船舶屬性,從而建立區(qū)別對待不同船舶的減排制度。如果所有成員方有足夠的政治意愿,并真正希望國際海運的減排取得實效,完全有可能針對溫室氣體這一特殊現(xiàn)象,制定單獨的或例外的法律制度和適用原則,與“不歧視”原則共存。雖然這些設想和努力都有需要進一步改進和完善的地方,但只要各方愿意朝這個方向努力,那么,技術和法律障礙并不能阻攔國際海事組織按照國際社會普遍公認的原則解決國際海運減排問題。
目前,國際海事組織以技術、營運加市場機制三種方式大力推動國際航運業(yè)的減排工作。以新船設計標準為代表的技術方案已在多年艱苦談判后于2011年取得了重大突破。以船舶運營和管理為手段的減排方案也同時得以公布,雖然這些措施不是強制性要求,但對所有現(xiàn)有船舶都增加了新的義務。市場機制方案則成為國際海事組織下一步將要重點研究和突破的主要方向,也將是今后幾年交鋒最為激烈的焦點問題。MEPC已經為市場機制的討論制定了詳細的路線圖,但圍繞這一問題,仍存在諸多問題有待解決。
首先,國際海事組織目前收到的10多份有關市場機制的國別提案千差萬別。其中有代表性的是歐盟國家提出的“上限交易”模式和以美國為代表的“碳關稅”模式。此外,還有燃油附加費、專項基金、征收加返還等模式。所有這些方案,均難以解決一個根本性問題,即在征收環(huán)節(jié)難以將發(fā)達國家和發(fā)展中國家區(qū)別對待。這樣的市場機制對包括中國在內的廣大發(fā)展中國家來說,是難以接受的。即使有個別方案強調,在費用的使用環(huán)節(jié)上可按照“共區(qū)原則”的要求,主要用于發(fā)展中國家的能力建設和技術提高等,但該方案被接受程度和可行性仍待進一步研究。
其次,歐美等發(fā)達地區(qū)或國家極力推動國際海事組織建立市場機制,其真正目的并非為了減少碳的排放,而是欲借市場機制從國際海運業(yè)籌集大量資金,以逃避和彌補發(fā)達國家在氣候變化公約中承擔的巨額資金義務,并將出資義務轉嫁和分攤至廣大發(fā)展中國家。這一目的在許多市場機制提案中已有非常明確的表述,要求將國際航運市場機制的資金作為行業(yè)外應對氣候變化整體努力的一部分。
因此,廣大發(fā)展中國家對建立市場機制的目的、模式和作用提出了共同的質疑,要求國際海事組織在對所有問題得出肯定、積極的結論后,再來研究、決定是否要在國際海運業(yè)建立市場機制方案。許多發(fā)展中國家明確指出,任何市場機制都必須遵循“共區(qū)原則”,不能為發(fā)展中國家增加任何資金義務和負擔,也不能將市場機制作為發(fā)達國家轉嫁資金義務的手段,所有市場機制可能產生的資金都必須作為專項資金,用于發(fā)展中國家的能力建設和技術轉讓。
海上運輸興起至今已幾百年,西方發(fā)達國家一直占據著絕對主導地位。在國際海事組織成立之后,歐、美等發(fā)達地區(qū)或國家的參與程度和成員數(shù)量相比發(fā)展中國家的一直占有很大優(yōu)勢。由于大多數(shù)發(fā)展中國家的國際海運業(yè)比較落后,許多國家甚至完全沒有自己的造船業(yè)和遠洋運輸業(yè),所以對于國際海事組織的重視和參與程度相對不足,更難以在技術和規(guī)則上提出有建設性的解決方案。這就導致了國際海事組織的主導權長期以來一直由歐、美等發(fā)達地區(qū)或國家所左右,從議題設置和技術出臺,從組織程序和議事規(guī)則,無不體現(xiàn)和維護著發(fā)達地區(qū)或國家的優(yōu)勢地位和利益需求。在這種力量對比情形下,只有發(fā)展中國家高度團結,積極參與國際海事組織的談判,才有可能在相關議題等設置和規(guī)則的制定過程中努力爭取相對有利的地位,共同維護發(fā)展中國家的利益,也才有可能在本已薄弱的基礎上,加快發(fā)展自身的船舶工業(yè)和遠洋運輸業(yè)。
從討論程序上看,國際海事組織從成立之初便確立了“簡單多數(shù)”的議事規(guī)則。這種規(guī)則在以聯(lián)合國為代表的其他國際機構中并不普遍。雖然該規(guī)則能有效避免議而不決現(xiàn)象,但卻忽視了廣泛參與及尋求共識的努力。在國際海事組織歷史上,不乏一些重要但極具爭議的問題按照“簡單多數(shù)”的規(guī)則作出決定,卻在之后的執(zhí)行過程中不得不面臨曲高和寡的窘境。如將這一規(guī)則與國際海事組織參與方的力量對比相聯(lián)系,便不難看出,該規(guī)則對哪一方更為有利。在2011年7月第六十二屆MEPC會議上,國際海事組織充分利用這一規(guī)則成功通過了《73/78防污公約》附則六關于新船設計的能效技術指標的修正案①2011年7月15日,在倫敦閉幕的國際海事組織海洋環(huán)境保護委員會第六十二次會議通過了“新船設計能效指數(shù)”和“船舶能效管理計劃”兩項船舶能效標準。這是國際海事組織在歷史上首次通過適用于所有國家船舶的與減少溫室氣體排放相關的強制性能效標準。按照上述標準,2015年至2019年間新造船舶需要減少的排放量10%,2020年至2024年間新造船舶需要減少排放量將上升至20%,2024年至2028年間新造船舶需要減少排放量30%。包括中國在內的發(fā)展中國家可援引相關免除條款,將“新船設計能效指數(shù)”的適用期限推遲到2019年后。兩項關于船舶能效的標準都以《1973年國際防止船舶造成污染公約》附件六修正案的方式通過,適用于噸位在400噸以上的所有海運商船。根據相關程序規(guī)則,修正案將于2013年1月1日生效,兩項標準則于2015年起實施,除非有1/3的締約國或其商船噸位總數(shù)不少于世界商船隊總噸50%以上的締約國以書面方式向國際海事組織提出反對?!庉嬜?。。該附則的所有64個締約方中發(fā)展中國家數(shù)量上不占多數(shù),而出席會議并參加投票的55個國家中,所有發(fā)達國家和一些小島國共48個國家投贊成票,只有中國、巴西、沙特、科威特和智利5個發(fā)展中國家締約方投反對票。
總的來看,我國在應對國際海事組織行業(yè)減排問題上的任務將更加艱巨,同時也要看到,國際海事組織內部發(fā)達國家和發(fā)展中國家在該問題上仍存在巨大的政策和法律分歧,在技術和操作層面也需要克服許多現(xiàn)實困難。如果國際海事組織不能妥善平衡照顧各方利益和關切,而一味利用程序規(guī)則強行推動不被普遍接受的不成熟方案,非但不能完成國際海事組織在控制溫室氣體方面應盡的責任,反而會在成員方之間擴大分歧和制造對抗,破壞組織內的團結和合作氛圍,并損害國際海事組織的對外形象。這應該是所有成員方都不希望看到的結果。