略論法治建設(shè)的目標(biāo)定位及其路徑選擇①
——兼談上海市浦東新區(qū)深入推進(jìn)法治之路的初步構(gòu)想

上海市浦東新區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(課題組)(上海浦東 200030)■文

略論法治建設(shè)的目標(biāo)定位及其路徑選擇①
——兼談上海市浦東新區(qū)深入推進(jìn)法治之路的初步構(gòu)想

上海市浦東新區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(課題組)(上海浦東 200030)■文

Tentative Discussion on the Targets and Routes for Rule ofLaw Construction

法治,這一衍生自西方文明中的文化傳統(tǒng),不僅僅是我們通常所理解的一套法律規(guī)則在制度層面上的運(yùn)作,更重要的是,它是一種生活方式,一種生存共識(shí)。進(jìn)入中國(guó)人視野的法治是伴隨著西方列強(qiáng)的殖民擴(kuò)張和中華民族救亡圖存的現(xiàn)代化過(guò)程。現(xiàn)代意義上的法治被正式寫入中國(guó)憲法始于20世紀(jì)90年代。然而,上層政權(quán)的立法活動(dòng)并不足以說(shuō)明“法治現(xiàn)代化”在中國(guó)語(yǔ)境中的必然性以及法治得以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)土壤在中國(guó)已經(jīng)生成。立足浦東,我們幾乎可以判定:法治化的狀態(tài)作為一種理想,還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。因此,法治之路的選擇便成為推動(dòng)落實(shí)依法治國(guó)方略在浦東實(shí)踐進(jìn)程中需要解決的最為急迫的問題。

一、法治建設(shè)之于浦東的必然性和應(yīng)然性分析

一般認(rèn)為,現(xiàn)代法治對(duì)中國(guó)一直是外部因素,中國(guó)不具備生成現(xiàn)代法治的內(nèi)部條件,這被認(rèn)為是中國(guó)法治滯后的主要原因。但這種狀況已經(jīng)并且仍在改變。1978年,鄧小平在總結(jié)文化大革命的教訓(xùn)時(shí)曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。②《鄧小平文選》(第2卷),北京人民出版社1994年版,第136頁(yè)?！毖刂囆∑綀?jiān)持發(fā)展民主和法制的思想脈絡(luò),在改革開放的歷史進(jìn)程中,黨和國(guó)家的一系列重大決策,都包含有發(fā)展民主和法治建設(shè)的內(nèi)容,直至十五大提出“依法治國(guó)”方略,十六大提出“政治文明”建設(shè),十六屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)包括“依法執(zhí)政”的三大執(zhí)政能力建設(shè)。這些思想、目標(biāo)和要求顯然是一貫的、連續(xù)的,是黨確立的新時(shí)期治理國(guó)家的基本方略,是黨在領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的長(zhǎng)期實(shí)踐中探索和選擇的治國(guó)之路。

依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家必然要求在各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域都實(shí)現(xiàn)法治,使法律成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活和政治生活的基本標(biāo)準(zhǔn)和尺度。地方法治建設(shè)是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要組成部分和有效途徑。浦東作為全國(guó)首個(gè)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū),開發(fā)至今20年來(lái),法治建設(shè)在探索中前進(jìn)、在創(chuàng)新中加強(qiáng),積累了較好的發(fā)展基礎(chǔ)、素質(zhì)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)。從開發(fā)之初提出“法規(guī)與規(guī)劃先行”的理念,到圍繞“四個(gè)中心”建設(shè),創(chuàng)造性地設(shè)立了金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭和公訴處;圍繞促進(jìn)社會(huì)和諧,率先成立社會(huì)矛盾調(diào)解中心(司法調(diào)解中心)、法律援助中心,率先探索民事訴訟訴前調(diào)解,組織律師參與工程建設(shè)、世博動(dòng)遷;圍繞法治政府建設(shè),率先設(shè)立政府法律顧問團(tuán),連續(xù)開展四輪行政審批制度改革,努力在改革創(chuàng)新中保持小政府、高效率的體制優(yōu)勢(shì);圍繞弘揚(yáng)法治精神,深入推進(jìn)“法律六進(jìn)”活動(dòng),自“二五”普法以來(lái)連續(xù)榮獲全國(guó)普法先進(jìn)集體等,浦東的法治建設(shè)始終與開發(fā)開放相伴而生、共同成長(zhǎng),發(fā)揮著舉足輕重的作用。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,良好的法治和文明環(huán)境已經(jīng)成為決定一個(gè)城市的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)業(yè)已成為學(xué)界共識(shí)。

2009年4月,國(guó)務(wù)院批復(fù)同意原南匯行政區(qū)域劃入浦東。兩區(qū)合并后的新浦東面積達(dá)1210.41平方公里、人口268.6萬(wàn),既擁有陸家嘴、外高橋、金橋、張江四大傳統(tǒng)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū),又增加了洋山保稅港區(qū)、臨港新城等新的重要產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。顯然,行政區(qū)域調(diào)整后的新浦東,不僅在于區(qū)界及人口擴(kuò)張,更重要的是它所承載的國(guó)家戰(zhàn)略和整體功能的顯著提升,意義深遠(yuǎn)。隨著浦東邁入二次創(chuàng)業(yè)的新征程,浦東法治建設(shè)也正謀求“縱深突破”,這是對(duì)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),也是對(duì)城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的必然結(jié)論。浦東法治建設(shè)的新一輪發(fā)展,旨在原有的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)治理方式的法治化變革,全面提升地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的法治化水平,為實(shí)現(xiàn)“7+1”的戰(zhàn)略構(gòu)想,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境和保障。

二、法治建設(shè)的目標(biāo)定位——勾畫浦東法治發(fā)展的愿景藍(lán)圖

(一)界定法治的基本概念

什么是法治?在各個(gè)社會(huì)歷史時(shí)期、各個(gè)國(guó)家,法學(xué)家雖然對(duì)法治的理解不盡相同,然而在這些解釋中卻蘊(yùn)含著一些普遍的真理:(1)法律的至上性是法治的前提;(2)法律的正義品質(zhì)是法治的重要條件;(3)保障公民權(quán)利、樹立權(quán)利本位觀念是法治的價(jià)值取向;(4)司法獨(dú)立、正義是法治的有效保障③高鴻均:《現(xiàn)代西方法治的沖突與整合》,《清華法治論衡》(第一輯),清華大學(xué)出版社2000年版,第3-7頁(yè)。。當(dāng)代中國(guó)的法治應(yīng)是以反映全體人民意志和利益的法律為依據(jù),以權(quán)利本位觀念為指導(dǎo)治理國(guó)家并與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的發(fā)展相協(xié)調(diào)而形成的一種穩(wěn)定有序的社會(huì)狀態(tài)。在這種狀態(tài)中,法律代表著全體人民的意志和利益,體現(xiàn)公平、正義,符合社會(huì)發(fā)展要求,同時(shí)有效地規(guī)范和制約著國(guó)家行政權(quán)力的行使;權(quán)利本位觀念深入人心,普遍實(shí)現(xiàn)著有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

(二)設(shè)定法治建設(shè)的基本目標(biāo)和發(fā)展方向

1、以維護(hù)和保障公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)為核心。法治的根本目的是維護(hù)和保障公民的權(quán)利與自由,保障人權(quán)是法治的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。實(shí)踐已經(jīng)證明:只有從保障和發(fā)展人的權(quán)利出發(fā),才能建設(shè)一個(gè)既受監(jiān)督、又具有高效的法治政府,遏制權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張以及權(quán)力對(duì)于社會(huì)生活特別是人們的私人領(lǐng)域的過(guò)多干預(yù)。

2、以完善對(duì)行政權(quán)力的控制為關(guān)鍵。行政權(quán)的運(yùn)用,最經(jīng)常、最廣泛、最密切地關(guān)系社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益。正是基于行政權(quán)的重要性,不僅要從依法行政的角度來(lái)解決對(duì)行政權(quán)力行使過(guò)程中的法律控制問題,即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)范履行職責(zé)、行使權(quán)力,更要注重從源頭上、從立法上對(duì)行政權(quán)力的法律控制,即立法中應(yīng)當(dāng)如何配置行政權(quán)力與責(zé)任,并使其在制度上接受立法權(quán)與司法權(quán)的監(jiān)督。

3、以推進(jìn)社會(huì)公平正義為目標(biāo)。法治的價(jià)值在于通過(guò)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,以實(shí)現(xiàn)人權(quán)的普遍社會(huì)保障。而法治意義上的公正公平就是確保公民不因出身、性別、職業(yè)、政治或者宗教信仰、財(cái)產(chǎn)、戶籍、家庭等身份上的差異而在法律地位上有所不同,所有公民平等享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利、平等履行義務(wù)、平等獲得司法救濟(jì)。此外,還應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)的制度安排,給予社會(huì)弱勢(shì)群體以特殊的關(guān)懷與照顧,特別是在接受教育、參與就業(yè)、人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)益維護(hù)、社會(huì)保障、享受公共服務(wù)等方面給予特別的保障。

4、以增強(qiáng)社會(huì)的自治與自由為基礎(chǔ)。以增強(qiáng)社會(huì)自治與自由為基礎(chǔ)來(lái)發(fā)展法治,就是要求將政府的職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái),正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系、事前控制與事后監(jiān)管的關(guān)系。從一定意義上來(lái)說(shuō),法治的發(fā)展與社會(huì)自治的發(fā)展和社會(huì)自由的保障是相互促進(jìn)的。

(三)法治建設(shè)在浦東的發(fā)展與現(xiàn)狀評(píng)析

回顧浦東法治建設(shè)的發(fā)展足跡,大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:一是以服務(wù)浦東開發(fā)開放初期的各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展為目標(biāo)的法制建設(shè)階段。自1990年4月,中央作出開發(fā)開放浦東的重大決策,法治建設(shè)就在這塊改革開放的熱土上生根發(fā)芽。這個(gè)階段主要是圍繞開發(fā)熱點(diǎn),制定立法規(guī)劃,著重加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法、城市建設(shè)和社會(huì)管理等方面的法規(guī)和規(guī)范性文件的起草工作,并不斷加強(qiáng)依法行政管理工作,努力推動(dòng)“小政府、大社會(huì)”的法治政府建設(shè)。二是以不斷推進(jìn)普法和依法治理為內(nèi)容的依法治區(qū)階段。1998年,浦東新區(qū)黨工委、管委會(huì)作出依法治區(qū)的決議,成立了依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。這個(gè)階段主要是貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于法制宣傳教育規(guī)劃所確定的普法依法治理目標(biāo)任務(wù),不斷增強(qiáng)全民法律意識(shí),逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的依法規(guī)范、管理和運(yùn)行。三是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展為導(dǎo)向的法治浦東創(chuàng)建起步階段。2009年,浦東新區(qū)與原南匯區(qū)合并后,浦東積極貫徹落實(shí)國(guó)家普法辦、上海依法治市辦關(guān)于開展法治城區(qū)創(chuàng)建的有關(guān)文件精神,提出了深入開展依法治區(qū)、創(chuàng)建法治浦東的工作要求。這個(gè)階段主要是在多年推進(jìn)地方法治化建設(shè)積淀的基礎(chǔ)上,更加注重以人為本、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,努力實(shí)現(xiàn)“黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場(chǎng)規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主法治完善、全民素質(zhì)提升、社會(huì)平安和諧”的目標(biāo)。

浦東法治建設(shè)的這20年,成績(jī)斐然,如黨委依法執(zhí)政的理念深入人心,政府依法行政的水平明顯提高,公民整體的法律素質(zhì)全面提升,基層民主自治的熱情與日俱增等等。但是,在肯定成績(jī)的同時(shí)也必須指出,浦東法治建設(shè)仍存在著這樣那樣的問題,如公民的法治意識(shí)狀況仍與法治建設(shè)的要求不相適應(yīng);部分領(lǐng)導(dǎo)干部仍習(xí)慣于按政策和行政命令辦事,對(duì)法治建設(shè)的必要性和重要性認(rèn)識(shí)不夠,依法辦事的自覺性較差;城市的執(zhí)法水平還有待提高,某些地方還存在著濫用職權(quán)、不按法定程序辦事、工作方式粗暴簡(jiǎn)單、在執(zhí)法過(guò)程中不時(shí)與群眾發(fā)生沖突的現(xiàn)象;盡管我們有一套比較健全的監(jiān)督體系,但仍存在監(jiān)督缺位、監(jiān)督缺威和監(jiān)督滯后等問題,導(dǎo)致監(jiān)督效果不理想,難以有效監(jiān)督;依法治區(qū)工作仍停留在以普法宣傳為主的模式運(yùn)作上,某些基層依法治理工作僅僅是喊喊口號(hào),仍處在難以深入開展的境遇。

三、法治建設(shè)的路徑選擇——構(gòu)建支撐浦東持續(xù)發(fā)展的法治原動(dòng)力

(一)堅(jiān)持以黨委領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)的政府推動(dòng)型法治模式

目前,我國(guó)法學(xué)界認(rèn)為法治化的基本動(dòng)力來(lái)源于兩個(gè)方面:一是政府(有的學(xué)者稱國(guó)家),一是社會(huì)(有的學(xué)者稱民眾);其前進(jìn)的方式亦有兩種:一是推進(jìn),一是演進(jìn)。從我國(guó)的法治實(shí)踐來(lái)分析,不論是文明程度較高的城市,還是相對(duì)較為落后的農(nóng)村,大都選擇了由政府主導(dǎo)的對(duì)法治建設(shè)的強(qiáng)力推進(jìn)。

基于對(duì)浦東具體現(xiàn)實(shí)的考量,浦東法治建設(shè)就應(yīng)該堅(jiān)持以黨委領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)的政府推動(dòng)型法治模式,當(dāng)然亦需要人民的積極參與。首先,這種模式是符合黨和人民的根本利益的。黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)就是支持和保證人民當(dāng)家作主,而依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)支持保證人民當(dāng)家作主的基本方略。黨通過(guò)依法治國(guó)這個(gè)方略,加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo),實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民利益,同時(shí),通過(guò)依法治國(guó)基本方略的貫徹實(shí)施,改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,更好地提高黨的執(zhí)政能力。其次,這一模式符合浦東實(shí)際。浦東所肩負(fù)的歷史重任需要法治建設(shè)能在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)法治的現(xiàn)代化,這就必須有一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)力量予以推進(jìn),才能明確方向,統(tǒng)一思想,凝聚力量。再次,這一模式有利于發(fā)揮人民的創(chuàng)造性。法治的本質(zhì)是人民民主制度的法治化,目的是為了保證和實(shí)現(xiàn)人民民主,如果沒有人民的參與,法治建設(shè)就是無(wú)源之水,空中樓閣。

(二)健全職責(zé)清晰且政令暢通的領(lǐng)導(dǎo)體制

地方依法治理的領(lǐng)導(dǎo)體制可分為兩個(gè)方面:依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組和相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu),即依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

1、依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組。目前,各地普遍實(shí)行黨委書記掛帥為組長(zhǎng),其他重要部門負(fù)責(zé)人為副組長(zhǎng)或組員的依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組組織體制。這種體制的合理性在于,它保證了黨對(duì)依法治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。前文已對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的客觀必然性作了論述,此處不再贅述。浦東新區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組采取的模式與前述基本相同。但是,浦東根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)和地方法治建設(shè)的高起點(diǎn)、高定位、高目標(biāo),在組成設(shè)置上又更進(jìn)了一步。浦東新區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組由區(qū)委書記任組長(zhǎng),下設(shè)第一副組長(zhǎng)、常務(wù)副組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)三個(gè)層級(jí),第一副組長(zhǎng)為區(qū)長(zhǎng),常務(wù)副組長(zhǎng)為分管政法工作的區(qū)委副書記,副組長(zhǎng)則由四套班子的相關(guān)負(fù)責(zé)人組成。新區(qū)四大辦,紀(jì)委、組織部、發(fā)改委、財(cái)政局等區(qū)委區(qū)府組成部門,工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等垂直管理部門以及工青婦、黨校共38家重要部門負(fù)責(zé)人是依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員。該種組織體制一方面體現(xiàn)了黨委對(duì)于依法治區(qū)工作的絕對(duì)重視,這從三層副組長(zhǎng)架構(gòu)可見一斑,并明確要求黨委、人大、政府、政協(xié)對(duì)依法治區(qū)工作共同參與負(fù)責(zé);另一方面保證了新區(qū)所有有關(guān)法治建設(shè)的重要國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體的廣泛參與,在覆蓋面上實(shí)現(xiàn)了最大化。

2、依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。目前,全國(guó)依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的設(shè)置有司法局、黨委、人大三大模式,這三種模式各有利弊。浦東新區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的設(shè)置采取的是“司法局”模式。辦公室由司法局局長(zhǎng)任主任,區(qū)委辦、政法委、人大內(nèi)司委、區(qū)政府、政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)分管負(fù)責(zé)人任副主任。該種模式雖然存在著諸多弊端,如由于其權(quán)力職能所限和人員組織上的問題,在推進(jìn)法治化進(jìn)程中有些工作無(wú)法開展或者工作效果不好,實(shí)屬“小牛拉大車”。但是,在既定模式下,可以通過(guò)另辟蹊徑來(lái)尋求改善或規(guī)避不足,浦東正是通過(guò)選擇在副主任設(shè)置中納入?yún)^(qū)委辦、政法委、人大內(nèi)司委、區(qū)政府、政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)等部門分管負(fù)責(zé)人,以此來(lái)強(qiáng)化依法治區(qū)工作在全區(qū)面上的研究商討和協(xié)調(diào)溝通,其目的是有效落實(shí)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室所承擔(dān)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促、檢查等職能,從而促使決策執(zhí)行有力、工作推動(dòng)有力。

(三)探索行之有效且符合實(shí)際的運(yùn)行機(jī)制

1、工作機(jī)制的設(shè)計(jì)。加強(qiáng)法治建設(shè)、推進(jìn)依法治區(qū)的具體工作主要包括三個(gè)階段:一是必須有源動(dòng)力進(jìn)行總決策、總動(dòng)員和總體推進(jìn);二是由具體工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)施操作,這是依法治區(qū)的主要過(guò)程;三是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)依法治區(qū)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)評(píng)估。在實(shí)際工作中,“源動(dòng)力”是依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)。“實(shí)施過(guò)程”是依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的具體工作過(guò)程,也是推進(jìn)依法治區(qū)、建設(shè)法治浦東的具體工作措施的落實(shí)與實(shí)現(xiàn),可以說(shuō)“實(shí)施過(guò)程”是浦東法治化進(jìn)程的具體體現(xiàn)。在“實(shí)施過(guò)程”這一階段中還包括確定目標(biāo)、制定政策、組織發(fā)動(dòng)、工作協(xié)調(diào)、推動(dòng)落實(shí)、績(jī)效考核等工作環(huán)節(jié),這些環(huán)節(jié)是完成具體工作目標(biāo)、落實(shí)工作計(jì)劃、行使工作職能不可或缺的方面?！霸u(píng)價(jià)評(píng)估”是指在政府系統(tǒng)外,通常由專家學(xué)者、社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)等組成評(píng)估團(tuán),按照事先設(shè)計(jì)好的評(píng)估體系對(duì)依法治區(qū)工作進(jìn)行全面的、綜合性的評(píng)價(jià)。這種評(píng)價(jià)評(píng)估應(yīng)該是客觀的、中立的、公正的。需要指出,“評(píng)價(jià)評(píng)估”有別于“績(jī)效考核”,后者是指在系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)工作成績(jī)和效果的統(tǒng)計(jì)和考量。

除了這三大主要階段之外,還應(yīng)有其他幾個(gè)輔助環(huán)節(jié),包括:(1)協(xié)調(diào)督促。在實(shí)施過(guò)程中各項(xiàng)工作或各個(gè)部門之間發(fā)生矛盾、沖突或停頓時(shí),需要進(jìn)行協(xié)調(diào)和督促,這可以由依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來(lái)采取措施,也可以返回到“源動(dòng)力”,由依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行協(xié)調(diào)督促。(2)糾正偏失。在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)具體操作若有偏頗或失誤,就應(yīng)由依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行糾正,或者返回到“源動(dòng)力”,調(diào)整方針政策和具體操作辦法。(3)信息反饋。在“績(jī)效考核”和“評(píng)價(jià)評(píng)估”中,依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室應(yīng)當(dāng)采集所有產(chǎn)生的信息,既包括成績(jī)效果的信息,也包括各種問題的信息,以便采取糾錯(cuò)或協(xié)調(diào)督促的措施。(4)激勵(lì)獎(jiǎng)懲。根據(jù)工作成績(jī)和效果對(duì)各工作部門進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒,以激發(fā)工作積極性和主動(dòng)性。

2、工作方法的選擇。在目前全國(guó)開展的地方法治建設(shè)中,其工作方法表現(xiàn)為余杭模式——法治指數(shù)評(píng)估、昆明模式——陽(yáng)光政務(wù)、宿遷模式——廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制等,彰顯出在我國(guó)法治建設(shè)的非常時(shí)期各地法治建設(shè)技術(shù)方法的差異性與努力目標(biāo)的一致性,是對(duì)具體法治路徑的積極探索④孫曙生:《法治城市建設(shè)之模式、特征與評(píng)析——以余杭、昆明、重慶、宿遷為對(duì)象的考察》,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2009年第6期。筆者對(duì)作者把重慶打黑除惡也作為法治建設(shè)的一種模式持否定態(tài)度,筆者以為重慶打黑除惡的舉措雖然在推動(dòng)地方法治建設(shè)方面具有積極作用,但從一定意義上來(lái)說(shuō),它是更具政治色彩的一場(chǎng)運(yùn)動(dòng),而非走向法治的必由路徑。。上海在2008年啟動(dòng)了法治城區(qū)創(chuàng)建的試點(diǎn)工作,其做法大體是:把法治建設(shè)的目標(biāo)分解成一個(gè)個(gè)項(xiàng)目,然后梳理出對(duì)應(yīng)該項(xiàng)目的責(zé)任主體、主要任務(wù)、工作方法、保障措施、基本要求、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等,以項(xiàng)目發(fā)包的形式推進(jìn)落實(shí),最后通過(guò)項(xiàng)目考評(píng)進(jìn)行驗(yàn)收。項(xiàng)目這個(gè)詞,其本身指的是一個(gè)特殊的將被完成的有限任務(wù),是在一定時(shí)間內(nèi),滿足一系列特定目標(biāo)的多項(xiàng)相關(guān)工作的總稱。把依法治區(qū)所要達(dá)到的總體目標(biāo)分解成一項(xiàng)項(xiàng)階段性任務(wù)或稱項(xiàng)目,運(yùn)用項(xiàng)目管理的手段來(lái)進(jìn)行推進(jìn)或稱項(xiàng)目化推進(jìn),有利于把握過(guò)程和結(jié)果,實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)一,以達(dá)到法治建設(shè)的預(yù)期。在社會(huì)管理中越來(lái)越多地引入經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)概念似乎已成潮流,正如我們?cè)谒痉ㄋ?guī)范化建設(shè)中引入ISO質(zhì)量管理體系等。

浦東的法治城區(qū)創(chuàng)建工作起步較晚⑤這里僅指狹義的“法治浦東”創(chuàng)建,而非廣義上的法治建設(shè)。,在運(yùn)用項(xiàng)目化推進(jìn)的前提下,浦東如何體現(xiàn)不同于其它區(qū)域的特點(diǎn)和特色,比照項(xiàng)目管理體系把項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程分成的四個(gè)階段,我們提出以下觀點(diǎn):(1)概念階段,提出并論證項(xiàng)目是否可行。概念階段的重要性在于通過(guò)資源配置的最優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)效益成果的最大化。每年的項(xiàng)目申報(bào)應(yīng)當(dāng)圍繞一個(gè)主題,突出幾方面重點(diǎn)。主題的設(shè)置應(yīng)當(dāng)圍繞區(qū)委區(qū)府中心工作,重點(diǎn)的選擇可以來(lái)源于人大、政協(xié)提案中反映的突出熱點(diǎn)問題。對(duì)于成員單位申報(bào)的項(xiàng)目,應(yīng)以價(jià)值分析為重點(diǎn)進(jìn)行可行性研究,堅(jiān)持不求全面、但求精準(zhǔn)的科學(xué)立項(xiàng)原則,選取若干有價(jià)值需求的、得以實(shí)現(xiàn)無(wú)疑的、可以取得良好法治效益的項(xiàng)目。(2)開發(fā)階段,對(duì)可行項(xiàng)目作好開工前的人財(cái)物及一切軟硬件準(zhǔn)備,是對(duì)項(xiàng)目的總體策劃。在這一過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)引入專家論證機(jī)制,其作用:一是對(duì)立項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行通盤統(tǒng)籌,選擇重點(diǎn)項(xiàng)目予以推進(jìn);二是輔助重點(diǎn)立項(xiàng)項(xiàng)目開發(fā),包括對(duì)項(xiàng)目的任務(wù)和資源進(jìn)行詳盡計(jì)劃和配置。(3)實(shí)施階段,按計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目。這一階段要強(qiáng)化指導(dǎo)、監(jiān)督、預(yù)測(cè)、控制,如及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并作出決策;及時(shí)化解各項(xiàng)任務(wù)和各個(gè)成員間的沖突,解決矛盾;及時(shí)解決項(xiàng)目實(shí)施困難,疏通渠道等。(4)結(jié)束階段,項(xiàng)目結(jié)束的有關(guān)工作。主要是組織對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收和總結(jié)評(píng)價(jià),必須注重內(nèi)審與外審的結(jié)合,內(nèi)審是項(xiàng)目申報(bào)單位的自我評(píng)價(jià)及依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估考核,而外審強(qiáng)調(diào)的是外部專家或是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目結(jié)果的測(cè)評(píng)。

(四)加速法治政府建設(shè)的橫向突破和縱向深入

如前文所述,我們的法治進(jìn)路應(yīng)以黨委領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)的政府推動(dòng),通過(guò)法治政府的建設(shè)來(lái)帶動(dòng)公民民主自治的意識(shí)覺醒和實(shí)踐參與。2010年10月10日,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》,提出了我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期加強(qiáng)法治政府建設(shè)的總體要求、工作思路、目標(biāo)任務(wù)和具體措施,這是國(guó)務(wù)院繼2004年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、2008年出臺(tái)《加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》以來(lái),貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略的又一重大舉措。

浦東在推進(jìn)法治政府建設(shè)方面已初具成效,如通過(guò)持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革、率先實(shí)行城管領(lǐng)域綜合執(zhí)法體制改革,實(shí)現(xiàn)政府行政管理體制和管理方式的轉(zhuǎn)變,提高行政效能;通過(guò)建立和實(shí)行行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究、效能投訴、行政首長(zhǎng)問責(zé)、電子監(jiān)察等四項(xiàng)制度來(lái)規(guī)范行政執(zhí)法行為等。下一步,浦東應(yīng)謀求在法治政府建設(shè)的橫向突破和縱向深入上下功夫,力求使浦東法治政府的建設(shè)步入快車道。

1、深化完善依法行政各項(xiàng)體制機(jī)制。在法治政府建設(shè)中,依法行政無(wú)疑是最為關(guān)鍵的組成部分。首先,實(shí)現(xiàn)法制機(jī)構(gòu)的全覆蓋。新區(qū)各機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的法制部門或配備專職干部從事相關(guān)的法制工作,各街鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)由司法所承擔(dān)相關(guān)的法制工作,從而避免目前的法制工作“談起來(lái)重要、做起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”的狀態(tài)。其次,強(qiáng)化行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行政首長(zhǎng)要對(duì)本區(qū)域、本部門的依法行政工作負(fù)總責(zé),切實(shí)承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,包括每年不少于兩次聽取法制部門的專題匯報(bào),及時(shí)解決依法行政中存在的突出問題,行政復(fù)議親自把關(guān)研究,行政訴訟親自出庭應(yīng)訴。第三,擴(kuò)大行政問責(zé)的范圍。行政問責(zé)制度應(yīng)在公務(wù)員中普及開來(lái),而非只局限于領(lǐng)導(dǎo)干部。另外,“要強(qiáng)調(diào)官員問責(zé)的連帶性。為強(qiáng)化高官的責(zé)任意識(shí),必須強(qiáng)調(diào)官員問責(zé)的連帶性,促使政府高官關(guān)注和監(jiān)督更多下屬部門和更多政府官員的行為”⑥張賢明:《官員問責(zé)的政治邏輯、制度建構(gòu)與路徑選擇》,《學(xué)習(xí)與探索》,2005年第2期。。第四,設(shè)立公職律師事務(wù)所?？紤]在新區(qū)層面設(shè)立公職律師事務(wù)所,解決目前公職律師有名無(wú)實(shí)的現(xiàn)狀,讓公職律師切實(shí)履行為政府提供行政決策、地方立法的法律咨詢,為政府履行扶助弱勢(shì)、困難群體并提供無(wú)償法律援助的義務(wù)和職責(zé)。新區(qū)各機(jī)關(guān)、各街鎮(zhèn)必須擁有一定比例的公職律師,其中專職從事法制工作的干部必須是公職律師。

2、嚴(yán)格防范自由裁量權(quán)行使不當(dāng)。在行政管理過(guò)程中,自由裁量權(quán)是一個(gè)重要的因素,它在某些情形下可以實(shí)現(xiàn)一種實(shí)質(zhì)的正義。但也正是因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)的存在,對(duì)于法治來(lái)說(shuō),是一個(gè)值得警惕的重要漏洞,因?yàn)檎亲杂刹昧繖?quán)為權(quán)力的濫用蒙上了一層遮羞布。在我國(guó)的各類立法中自由裁量權(quán)的彈性空間很大,一定意義上,自由裁量權(quán)與嚴(yán)格意義上的法治是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾。因此,要實(shí)現(xiàn)法治,必須對(duì)自由裁量權(quán)作出一定的限制,可以是通過(guò)設(shè)定自由裁量基準(zhǔn)來(lái)規(guī)則細(xì)化自由裁量權(quán)的操作性標(biāo)準(zhǔn),也可是通過(guò)設(shè)定相應(yīng)的程序規(guī)范和監(jiān)督手段來(lái)控制自由裁量權(quán)的濫用或行使不當(dāng)。

對(duì)自由裁量權(quán)的“彈性”以必要的限制和有效的控制,可從細(xì)化處罰依據(jù)、規(guī)范執(zhí)法程序、公開執(zhí)法運(yùn)行、健全監(jiān)督渠道這四項(xiàng)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)入手,通過(guò)信息化的手段,對(duì)權(quán)力的行使設(shè)定程序規(guī)范從而達(dá)到有效監(jiān)督。第一步,根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件,對(duì)行政處罰事項(xiàng)與處罰幅度進(jìn)行全面清理。對(duì)每一項(xiàng)具體權(quán)力繪制運(yùn)行流程圖,注明職權(quán)條件、承辦崗位、監(jiān)督制約、相對(duì)人權(quán)利、投訴舉報(bào)途徑等,為行政處罰網(wǎng)上運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。第二步,對(duì)每一項(xiàng)行政處罰權(quán)按內(nèi)容分類、按處罰幅度分檔、按違法情節(jié)分要素,建立行政處罰標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)。為每一個(gè)執(zhí)法事項(xiàng)建檔,從而達(dá)到行政處罰規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、合理化,避免由人為因素而造成行政處罰不公平、不公正等現(xiàn)象。第三步,行政處罰實(shí)行全覆蓋的網(wǎng)上辦公,簡(jiǎn)易程序網(wǎng)上備案,一般程序從立案到歸檔全過(guò)程實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)。第四步,網(wǎng)上運(yùn)行的過(guò)程不僅要對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部公開,監(jiān)察部門可以時(shí)時(shí)監(jiān)控,并且要對(duì)行政相對(duì)人公開,行政相對(duì)人隨時(shí)可以查閱并提出投訴。

3、建立政府依法行政動(dòng)態(tài)監(jiān)控信號(hào)系統(tǒng)。建立和完善一個(gè)各單元體嚴(yán)格依法辦事、行政權(quán)力徹底在陽(yáng)光下運(yùn)行的透明高效的行政體系的過(guò)程,就是法治政府建設(shè)的過(guò)程?？梢钥紤]對(duì)新區(qū)政府組成部門乃至街鎮(zhèn)的依法行政狀況實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,以“紅、黃、綠”三色燈表示近期該單位、部門的依法行政狀態(tài),并在浦東門戶網(wǎng)予以動(dòng)態(tài)公布,給每一個(gè)擁有行政權(quán)力的相關(guān)單位、部門帶上“緊箍咒”。

實(shí)時(shí)監(jiān)控的重點(diǎn)應(yīng)考慮行政效能和法治創(chuàng)建兩部分內(nèi)容。行政效能重點(diǎn)依托新區(qū)紀(jì)委的“權(quán)力公開透明運(yùn)行監(jiān)管系統(tǒng)”,該系統(tǒng)包含了對(duì)各行政部門、街鎮(zhèn)從行政權(quán)力到包括黨務(wù)、政務(wù)、事務(wù)在內(nèi)的全部權(quán)力事項(xiàng),特別是“三重一大”(重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用)事務(wù)的監(jiān)控。法治創(chuàng)建重點(diǎn)依照《關(guān)于深入開展依法治區(qū)創(chuàng)建“法治浦東”工作的實(shí)施意見》的成員單位職責(zé)和工作考核評(píng)估指標(biāo)體系,突出:(1)基礎(chǔ)工作情況,如法治工作有規(guī)劃、每年有總結(jié)有部署、領(lǐng)導(dǎo)定期研究等;(2)法制教育培訓(xùn),如中心組學(xué)法、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、公務(wù)員法制培訓(xùn)等落實(shí)情況;(3)法治成效,如違法亂紀(jì)情況、行政復(fù)議維持率、行政訴訟敗訴率以及法治理論研究成果等。信號(hào)監(jiān)控系統(tǒng)的參數(shù)設(shè)計(jì)應(yīng)綜合考慮行政效能和法治創(chuàng)建的核心元素,進(jìn)行量化權(quán)重,每月根據(jù)收集的數(shù)據(jù)自動(dòng)打分、考核和分析,最終以“紅、黃、綠”三色燈來(lái)標(biāo)示該月該部門、單位的依法行政綜合狀況。黃色是平均水平,以此為基準(zhǔn),紅色表示警戒,綠色表示正常。

(五)建立科學(xué)準(zhǔn)確且客觀中立的評(píng)價(jià)評(píng)估體系

運(yùn)用“量化”手段對(duì)地方法治建設(shè)進(jìn)行評(píng)價(jià)和評(píng)估,形成“法治指數(shù)”予以發(fā)布,似乎已成為衡量一個(gè)地區(qū)法治建設(shè)水平高低的風(fēng)向標(biāo)。世界銀行2006年國(guó)家財(cái)富報(bào)告中,把公眾對(duì)依法治理信任程度的法治指數(shù)作為衡量國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的標(biāo)準(zhǔn),在無(wú)形資產(chǎn)中,法治指數(shù)的貢獻(xiàn)率為57%。

在“法治指數(shù)”的試水方面,我國(guó)前有香港后有余杭⑦香港曾于2005年推出了“法治指數(shù)”,得分是75,根據(jù)發(fā)布方社會(huì)服聯(lián)會(huì)的解釋,這一指數(shù)顯示出香港已達(dá)到“高度法治”。2006年6月15日,浙江省杭州市余杭區(qū)公布了該區(qū)的法治指數(shù):71.6,這是中國(guó)內(nèi)地首個(gè)運(yùn)用量化評(píng)估考量區(qū)域法治水平而得出的法治指數(shù)。。但香港并沒有所謂的量化評(píng)估體系,指數(shù)的出臺(tái)完全由非政府組織主導(dǎo)評(píng)鑒,打分的基礎(chǔ)資料由政府提供;余杭的量化考核評(píng)估體系在一定程度上存在著指標(biāo)的設(shè)計(jì)更注重對(duì)各部門工作的微觀考核而缺乏現(xiàn)代法治意義上的宏觀把握和評(píng)價(jià),樣本的設(shè)計(jì)沒有體現(xiàn)中立原則而更多帶有政府主導(dǎo)的色彩等問題而備受質(zhì)疑。

在經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天,“法治指數(shù)”這一可量化的正義更客觀地成為測(cè)量政府行為與法治運(yùn)行的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值參照,浦東若想躋身世界舞臺(tái),推動(dòng)建立“浦東法治指數(shù)”勢(shì)在必行。建立“浦東法治指數(shù)”的量化評(píng)估體系應(yīng)當(dāng)把握三項(xiàng)基本原則:(1)要緊扣法治目標(biāo)指向來(lái)確定框架內(nèi)容。顧名思義就是要圍繞前文所述的浦東法治建設(shè)的四大核心目標(biāo)來(lái)考慮評(píng)估內(nèi)容和指標(biāo)設(shè)計(jì),凡是與法治建設(shè)不相干的,或者有關(guān)聯(lián),但與其它工作也能掛上鉤的綜合工作(如精神文明建設(shè)、道德建設(shè)、黨群工作等)盡量不予包羅。(2)要注意選擇和設(shè)計(jì)核心指針。重點(diǎn)選擇設(shè)計(jì)最能反映浦東法治體系變動(dòng)規(guī)律的核心指標(biāo),考慮該指標(biāo)對(duì)浦東法治體系發(fā)展變化的重要性以及作用的貢獻(xiàn)程度。一些沒有決定性、實(shí)質(zhì)性的指標(biāo)盡量予以避免。這樣評(píng)測(cè)的結(jié)果才能真正反映一個(gè)地方的法治化程度。(3)要注重設(shè)計(jì)指標(biāo)的應(yīng)用性。盡可能做到化繁為簡(jiǎn),指標(biāo)簡(jiǎn)明扼要,標(biāo)準(zhǔn)清晰明了,具有可操作性。要把一些“軟任務(wù)”硬化、量化,把一些籠統(tǒng)的、不具操作性或模棱兩可、容易產(chǎn)生歧義的指標(biāo)排除在外,以提高評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確率。此外,應(yīng)當(dāng)借鑒“世界正義工程”⑧由美國(guó)律師協(xié)會(huì)聯(lián)合國(guó)際律師協(xié)會(huì)、泛美律師協(xié)會(huì)、泛太平洋律師協(xié)會(huì)等律師組織發(fā)起的“世界正義工程”的重要貢獻(xiàn)之一就是提出“法治指數(shù)”這一評(píng)估體系,作為衡量一國(guó)法治狀況的重要“量化”標(biāo)準(zhǔn)。該指數(shù)體系共分為4組,共計(jì)16個(gè)一級(jí)指數(shù)和68個(gè)二級(jí)指數(shù)。第一組指數(shù)強(qiáng)調(diào)了法治的憲法化和制度化,以此來(lái)保證執(zhí)政權(quán)力受到約束;第二組指數(shù)側(cè)重于法治是以公正、公開和穩(wěn)定的立法體系為依托;第三組指數(shù)重點(diǎn)是法治在不偏不倚的司法過(guò)程中的公開、公平與高效性;第四組指數(shù)則突出了法治需以獨(dú)立自主、德才兼?zhèn)涞姆扇巳后w為保障。所提出的“法治指數(shù)”評(píng)估方法,即“法治指數(shù)”主要利用兩大數(shù)據(jù)來(lái)源對(duì)法治狀況進(jìn)行分析評(píng)估:首先采用“普通人口抽查(GPP)”方式,由資深的專業(yè)公司對(duì)每個(gè)國(guó)家中3個(gè)城市的1000名受訪者進(jìn)行抽樣調(diào)查,每3年進(jìn)行一次;其次采用“專家型受訪者問卷(QRQ)”方式,每年進(jìn)行一次,受訪者包括民商法、刑事司法、勞工法和公共健康等各領(lǐng)域的專家學(xué)者,使政府真正退出“法治指數(shù)”的主導(dǎo)者地位,讓相對(duì)中立的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)評(píng)估者角色,賦予“法治指數(shù)”以公信力,同時(shí)有效回應(yīng)“法治指數(shù)政績(jī)化”。

(六)拓展公民參與法治建設(shè)的有效途徑

民眾作為法治主體的一個(gè)重要組成部分,是法治建設(shè)的最終推動(dòng)力量。真正的法治必然要求民主和推行民主。法治和民主都必然包含著對(duì)于權(quán)力的制約。任何政府要自始至終自覺接受法律的約束,堅(jiān)持法律至上,想必是難以作到的。尤其是在法律要直接制約政府權(quán)力的范圍與行使的時(shí)候,更難保證法治建設(shè)的順利進(jìn)行。因此,民眾對(duì)于國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督就必然成為法治建設(shè)的要求與內(nèi)容,他們擔(dān)負(fù)著對(duì)于國(guó)家權(quán)力的最終監(jiān)督與制約的責(zé)任和使命,因此,民眾當(dāng)之無(wú)愧地成為了法治建設(shè)中最不可忽視的、根本性的決定力量。

這里著重談一下公民參與法治建設(shè)的一個(gè)方面——行使監(jiān)督權(quán)。從目前的情況看來(lái),公民監(jiān)督的途徑是低效的。要真正實(shí)現(xiàn)公民的有效監(jiān)督,可以從以下幾個(gè)方面入手:(1)保障選舉權(quán)。事實(shí)上,選舉也是一種監(jiān)督,通過(guò)選舉表達(dá)自身的意愿和利益訴求,就是一種最為直接的公民監(jiān)督。然而,我國(guó)現(xiàn)行選舉制度存在的諸多問題,特別是間接選舉模式難以杜絕代理人對(duì)委托人利益和意愿背離的現(xiàn)象,農(nóng)村的民主選舉也往往因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)而流于形式。(2)強(qiáng)化政務(wù)公開制度。要實(shí)現(xiàn)真正的公民監(jiān)督,提高公民監(jiān)督的效能,就必須消除公民與監(jiān)督對(duì)象之間的信息不對(duì)稱,保證公民的知情權(quán)。政府應(yīng)消除傳統(tǒng)保密文化和管理型政府模式的不良影響,不斷推進(jìn)政務(wù)公開制度,建議仿效昆明大公開的做法,嘗試擴(kuò)大和加強(qiáng)主動(dòng)公開類信息的范圍和力度。(3)擴(kuò)大聽證范圍。聽證制度是保證公民知情權(quán)、實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督的重要制度之一,它是國(guó)家機(jī)關(guān)在進(jìn)行公共決策之前,給予決策相關(guān)利益群體或個(gè)人闡述自身立場(chǎng)的機(jī)會(huì),在程序上追求公正、公開和民主。建議可以嘗試將聽證制度從單一行政領(lǐng)域推廣到規(guī)范性文件的制定領(lǐng)域,主動(dòng)擴(kuò)大行政聽證中聽證的范圍設(shè)定,提高公民參與聽證會(huì)的積極性。

(七)實(shí)現(xiàn)以培育法律信仰為要旨的普法轉(zhuǎn)型

在法治發(fā)展過(guò)程中,一般認(rèn)為,法律制度的“可構(gòu)建性”和“可移植性”最強(qiáng),屬于某種可以迅速變化的因素;法律秩序與之相對(duì)則是緩慢變化的因素,其雖然可以通過(guò)強(qiáng)制性的手段得到較快建立和暫時(shí)性的維護(hù),卻不能不付出巨大的社會(huì)成本。法治精神同前兩者相比,是“生長(zhǎng)期”更長(zhǎng)的因素。人們可以短時(shí)期內(nèi)構(gòu)建出一個(gè)完善的制度,卻無(wú)法迅速普遍地在人們心中。而浦東法治建設(shè)能否向縱深推進(jìn),需要廣大民眾在其中發(fā)揮主體能動(dòng)作用,而不僅僅是遵守法律、服從安排。在一定程度上就是要看公民的法律品質(zhì)和道德素養(yǎng)能否有效提升。由此,浦東開展“六五”普法的要旨應(yīng)是鼓勵(lì)廣大民眾主動(dòng)參與法治建設(shè)的全過(guò)程,鼓勵(lì)他們信任法律,運(yùn)用法律維護(hù)自己的權(quán)益,通過(guò)法律表達(dá)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己對(duì)國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的訴求。當(dāng)人們對(duì)法律不是畏懼而是熱愛的時(shí)候,在法律遭到破壞時(shí),他們就能夠主動(dòng)挺身而出保護(hù)法律制度和法律精神,當(dāng)民眾的法律素質(zhì)到達(dá)這樣一個(gè)層次的時(shí)候,我們就可以說(shuō),法律信仰在我們的社會(huì)中扎根下來(lái)了。

(責(zé)任編輯 張?zhí)偾?

①本文所指的法治建設(shè)是一個(gè)大概念,包括傳統(tǒng)意義上的法制建設(shè)、依法治理以及法治城區(qū)創(chuàng)建等。筆者認(rèn)為,無(wú)論是法制建設(shè),還是依法治理,或是法治城區(qū)創(chuàng)建,都是從不同的角度闡釋法治建設(shè),從不同的維度來(lái)推進(jìn)法治建設(shè)。