關(guān)于社區(qū)矯正立法中幾個(gè)問(wèn)題之思考

程遠(yuǎn)瑞 (山東省司法廳 山東濟(jì)南 250014) ■文

關(guān)于社區(qū)矯正立法中幾個(gè)問(wèn)題之思考

Reflection on the Legislation of People’s Mediation

程遠(yuǎn)瑞 (山東省司法廳 山東濟(jì)南 250014) ■文

《刑法修正案 (八)》從法律上確立了社區(qū)矯正制度，賦予了司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理社區(qū)矯正工作職能?！渡鐓^(qū)矯正法》和兩院兩部《實(shí)施辦法》正在緊鑼密鼓地研究制定之中。進(jìn)一步明確社區(qū)矯正對(duì)象的管轄、機(jī)構(gòu)設(shè)立和運(yùn)作、工作體制和執(zhí)法權(quán)限以及加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)對(duì)象的監(jiān)管等問(wèn)題，對(duì)于加快立法進(jìn)程、完善社區(qū)矯正制度具有重要意義。筆者就此談點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)和看法。

一、關(guān)于社區(qū)矯正對(duì)象管轄的問(wèn)題

管轄是立法和司法實(shí)踐中不容回避的重要問(wèn)題，是社區(qū)矯正工作順利開(kāi)展的基礎(chǔ)。在管轄問(wèn)題上，筆者建議采取以經(jīng)常居住地為主、以戶(hù)籍地為輔的原則。

第一，經(jīng)常居住地與矯正對(duì)象聯(lián)系最密切。經(jīng)常居住地是社區(qū)矯正對(duì)象賴(lài)于生存和從事社會(huì)交往的特定區(qū)域，與他們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活關(guān)系最密切、最直接，便于矯正機(jī)關(guān)及時(shí)了解掌握其思想動(dòng)態(tài)和行為狀況，動(dòng)員社會(huì)力量開(kāi)展矯正工作。一旦發(fā)生諸如矯正對(duì)象脫管、違法犯罪情況時(shí)，能夠及時(shí)有效地進(jìn)行處置，最大程度地避免和減少對(duì)社會(huì)的危害。經(jīng)常居住地也是其單位所在地和家人、親屬、朋友、鄰居共同生活的地方，有利于在熟悉的環(huán)境中接受矯正、改過(guò)自新，更好地回歸和融入社會(huì)。

第二，社區(qū)矯正對(duì)象流動(dòng)性日益增強(qiáng)。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是隨著城市化進(jìn)程不斷加快，公民自由流動(dòng)越來(lái)越成為一種普遍現(xiàn)象。有人估計(jì)，目前我國(guó)每年僅外出務(wù)工人員不下2億人。同時(shí)，一個(gè)人在某地因犯罪被判刑之后，往往因擔(dān)心遭受社會(huì)歧視或他人報(bào)復(fù)，寧愿到外地打工也不愿回原地生活，這些都使矯正對(duì)象的流動(dòng)性日益增強(qiáng)。

第三，我國(guó)民法關(guān)于住所的規(guī)定具有較強(qiáng)的借鑒意義。我國(guó)《民法通則》規(guī)定：“公民以他的戶(hù)籍所在地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地為住所”?！睹穹ㄍ▌t》和最高院司法解釋關(guān)于住所的規(guī)定，以聯(lián)系緊密性為選擇趨向，有利于節(jié)約社會(huì)成本和方便人民群眾，為社區(qū)矯正立法提供了很好的借鑒。

以經(jīng)常居住地管轄為主，還應(yīng)以戶(hù)籍地管轄為輔。這是因?yàn)槌C正對(duì)象具有成份復(fù)雜性、流動(dòng)經(jīng)常性以及面廣量大等特點(diǎn)，實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生變換住所以故意逃避監(jiān)管、抗拒或應(yīng)付監(jiān)管教育的現(xiàn)象。從便于落實(shí)監(jiān)管責(zé)任出發(fā)，明確規(guī)定對(duì)于經(jīng)常變換住所、在一個(gè)地方連續(xù)居住不足半年的，仍由其戶(hù)籍所在地管轄，居住地負(fù)有配合義務(wù)。

二、關(guān)于社區(qū)矯正工作體制、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的問(wèn)題

(一)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)及工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置

在矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)參照監(jiān)獄勞教系統(tǒng)的做法，在縣級(jí)以上司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)管理矯正工作的職能機(jī)構(gòu)，級(jí)別比同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)低半格。理由：

第一，基于社區(qū)矯正工作性質(zhì)、地位和特點(diǎn)的綜合考量。國(guó)際刑罰實(shí)踐證明，社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑，與監(jiān)獄的監(jiān)禁刑共同構(gòu)成了對(duì)罪犯改造的刑罰執(zhí)行手段。而且社區(qū)矯正較之于監(jiān)禁刑具有更好的社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，已被國(guó)際社會(huì)所廣泛接受。剛剛通過(guò)的《刑法修正案 (八)》在我國(guó)刑法中第一次對(duì)矯正制度作了明確規(guī)定，使這一刑罰執(zhí)行制度具有了明確的法律依據(jù)。社區(qū)矯正工作涉及面廣，法律性、政策性和社會(huì)性強(qiáng)，其工作的專(zhuān)業(yè)性和特殊性決定了應(yīng)當(dāng)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)承擔(dān)。

第二，完成繁重工作任務(wù)的迫切需要。目前，社區(qū)矯正工作任務(wù)十分繁重。以我省為例，現(xiàn)有社區(qū)服刑人員為2.2萬(wàn)人，相當(dāng)于在監(jiān)獄服刑人員的1/4、勞教人員的近3倍。隨著《刑法修正案 (八)》的實(shí)施和刑事審判制度改革，矯正對(duì)象的數(shù)量還會(huì)更多。與此相比，省司法廳至今沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)，全省17個(gè)市、140個(gè)縣 (市)區(qū)司法局中設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的分別為8個(gè)、73個(gè)，占47%和52%，形成了“小牛拉大車(chē)”的被動(dòng)局面，成為工作開(kāi)展的瓶頸性制約和關(guān)鍵性障礙。

第三，對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍做法的學(xué)習(xí)借鑒。目前，世界上實(shí)行社區(qū)矯正的國(guó)家無(wú)不建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。英國(guó)社區(qū)矯正制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，是世界范圍內(nèi)社區(qū)矯正制度的發(fā)源地，其執(zhí)行機(jī)關(guān)主要是保護(hù)觀察局，與相鄰的治安法院聯(lián)合在一起形成一個(gè)保護(hù)觀察區(qū)，每一個(gè)區(qū)有一個(gè)保護(hù)觀察局;美國(guó)聯(lián)邦各州和地方設(shè)立緩刑辦公室、假釋辦公室或緩刑假釋合署的辦公室，配備緩刑官、假釋官等專(zhuān)業(yè)人員。這些應(yīng)當(dāng)能夠給我們帶來(lái)一些有益啟示。

(二)理順內(nèi)部管理體制

社區(qū)矯正機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持條塊結(jié)合、以塊為主的原則，即業(yè)務(wù)上以上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)管理為主，編制、人員、經(jīng)費(fèi)等以同級(jí)機(jī)關(guān)管理為主?？h級(jí)以上司法行政機(jī)關(guān)是組織、指導(dǎo)、管理主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法所作為縣級(jí)機(jī)關(guān)的重要組成部分，承擔(dān)社區(qū)矯正具體任務(wù)。

(三)執(zhí)法隊(duì)伍的身份及職責(zé)

適應(yīng)工作開(kāi)展需要，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法人員、社會(huì)工作者和志愿人員專(zhuān)兼職相結(jié)合的矯正工作人員隊(duì)伍?！皥?zhí)法人員”，即《社區(qū)矯正法》(討論稿)中所稱(chēng)社區(qū)矯正官，主要承擔(dān)社區(qū)矯正工作中的執(zhí)法工作，包括落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)政策，辦理法律手續(xù)，對(duì)矯正對(duì)象實(shí)行監(jiān)管、教育、幫扶、考核、獎(jiǎng)懲等; “社會(huì)工作者”，即《社區(qū)矯正法》 (討論稿)中所稱(chēng)社會(huì)力量，是指接受過(guò)一定正規(guī)訓(xùn)練、領(lǐng)取薪水、承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，并在一定時(shí)間內(nèi)開(kāi)展社區(qū)矯正工作的人員;“社會(huì)志愿人員”是《社區(qū)矯正法》(討論稿)中所稱(chēng)輔助人員，是指無(wú)償為社區(qū)矯正工作提供服務(wù)的社區(qū)居民。

關(guān)于社區(qū)矯正執(zhí)法人員是否具有警察身份問(wèn)題，目前國(guó)內(nèi)有不少爭(zhēng)論，莫衷一是。筆者認(rèn)為，在中國(guó)，選擇什么樣的法治建設(shè)模式和發(fā)展道路，決不能離開(kāi)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。有學(xué)者認(rèn)為，如果說(shuō)西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家處于后法治時(shí)代的話，我國(guó)尚處于前法治時(shí)代。前法治時(shí)代就是對(duì)我國(guó)國(guó)情的最好描述，考慮問(wèn)題、作出決策決不能離開(kāi)這個(gè)實(shí)際。社區(qū)矯正執(zhí)法人員或社區(qū)矯正官應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家公務(wù)員，具有警察身份，只有這樣才能體現(xiàn)出國(guó)家強(qiáng)制力，對(duì)矯正對(duì)象進(jìn)行有效威懾，順利開(kāi)展監(jiān)管和矯正，也有利于保護(hù)矯正工作人員的人身安全。

三、關(guān)于執(zhí)法權(quán)限的問(wèn)題

首先，應(yīng)當(dāng)賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員必要的職權(quán)。社區(qū)矯正作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的非監(jiān)禁刑執(zhí)行方式，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確規(guī)定矯正管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)限，有必要采取必要的監(jiān)管措施，如電子監(jiān)控、限令到場(chǎng)、限制活動(dòng)范圍、押送等;對(duì)不服從監(jiān)管、違反治安管理規(guī)定的，有撤銷(xiāo)緩刑、假釋的建議權(quán)和收監(jiān)執(zhí)行的決定權(quán)。此外，還應(yīng)當(dāng)賦予其一定的獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)，包括物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)以及減刑建議權(quán)等。

其次，賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員相應(yīng)的處罰權(quán)。在司法行政機(jī)關(guān)已經(jīng)成為社區(qū)矯正執(zhí)行主體的情況下，發(fā)生矯正對(duì)象違法犯罪情況時(shí)，已經(jīng)構(gòu)成法律上的事實(shí)競(jìng)合，可以由公安機(jī)關(guān)依據(jù)《治安管理處罰條例》的規(guī)定處罰，此情況下，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有處罰建議權(quán)。也可以通過(guò)立法的形式，直接賦予司法行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的處罰權(quán)，以便于公安機(jī)關(guān)集中更多精力去管理除矯正對(duì)象之外的其他社會(huì)人員。

第三，明確各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限。社區(qū)矯正作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的刑事司法活動(dòng)，原則上對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的處罰，由縣級(jí)以上司法行政機(jī)關(guān)行使?？紤]司法所直接監(jiān)管和教育社區(qū)矯正對(duì)象的現(xiàn)實(shí)需要和個(gè)別時(shí)候處置突發(fā)性事件、來(lái)不及報(bào)告的情況，可以賦予其如警告、責(zé)令改正等一定的行政處罰權(quán)，并根據(jù)工作需要，有相應(yīng)的臨時(shí)處置權(quán)。

四、關(guān)于流動(dòng)矯正對(duì)象管理的問(wèn)題

當(dāng)前，因就業(yè)、就醫(yī)、探親、上學(xué)等因素，社區(qū)矯正對(duì)象外出或經(jīng)常更換住所等人戶(hù)分離現(xiàn)象十分普通。加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)矯正對(duì)象的管理，必須堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，根據(jù)不同情況，正確把握和妥善處理。

一是在法律中明確限定矯正對(duì)象的活動(dòng)區(qū)域。社區(qū)矯正對(duì)象是在社區(qū)中執(zhí)行非監(jiān)禁刑的罪犯，這是他們的法律身份，盡管對(duì)他們執(zhí)行的是非監(jiān)禁刑，沒(méi)有剝奪人身自由，但他們的行為應(yīng)當(dāng)受到一定的限制，他們的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到管束，這不僅有利于監(jiān)管，也是法律規(guī)定的懲罰手段，是他們對(duì)自己犯罪行為承擔(dān)刑事責(zé)任的重要體現(xiàn)。限定活動(dòng)的區(qū)域不宜過(guò)寬，過(guò)寬不利于監(jiān)管，也不宜于太窄，以其所在城市或縣 (市)為單位比較合適，矯正對(duì)象離開(kāi)限定的區(qū)域必須報(bào)告。

二是社區(qū)矯正對(duì)象流動(dòng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。社區(qū)矯正是一項(xiàng)嚴(yán)肅的執(zhí)法活動(dòng)，在變更上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出較強(qiáng)的法律性?？山梃b訴訟法中指定管轄、移送管轄制度，對(duì)于有正當(dāng)理由確有需要遷出執(zhí)行地的，應(yīng)經(jīng)其經(jīng)常居住地或戶(hù)籍地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。外出時(shí)間較短 (以半年為限)，仍以遷出地管轄為主、以遷入地管轄為輔。經(jīng)雙方同意，遷出地也可委托遷入地管理。對(duì)于外出時(shí)間較長(zhǎng)的 (以半年為限)，經(jīng)共同上一級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，由經(jīng)常居住地管轄，遷出地仍負(fù)有配合和輔助義務(wù)。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行地意見(jiàn)不一致的，由共同上一級(jí)機(jī)關(guān)指定管轄。

三是積極利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段強(qiáng)化監(jiān)管。伴隨著矯正適用范圍的擴(kuò)大，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)矯正對(duì)象的有效監(jiān)管，保障守法公民的人生與財(cái)產(chǎn)安全，世界各國(guó)先后針對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象管理問(wèn)題開(kāi)發(fā)應(yīng)用罪犯監(jiān)管系統(tǒng)，取得良好的效果。應(yīng)在立法中進(jìn)一步明確，對(duì)重點(diǎn)對(duì)象可以通過(guò)佩戴電子腳鐐、電子手銬等形式，融合定位跟蹤技術(shù)、信息管理技術(shù)、系統(tǒng)整合技術(shù)，積極構(gòu)建“電子圍墻”，實(shí)現(xiàn)全方位、不間斷監(jiān)管。

五、關(guān)于幫扶措施的問(wèn)題

執(zhí)行機(jī)關(guān)可以采取的幫扶措施有：為符合條件的社區(qū)矯正對(duì)象申請(qǐng)低保、生活困難救助，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)并減免稅費(fèi)，指導(dǎo)就業(yè)，開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，落實(shí)責(zé)任田等。幫扶工作應(yīng)以政府統(tǒng)籌為主導(dǎo)、以市場(chǎng)化運(yùn)作為趨向，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、公益化、經(jīng)濟(jì)化。具體講，政府制定完善有關(guān)政策，通過(guò)抓宣傳、抓典型、抓培訓(xùn)、抓管理來(lái)拓寬幫扶渠道，創(chuàng)新幫扶機(jī)制，豐富幫扶內(nèi)容，挖掘和利用好社會(huì)資源力量;通過(guò)建立“社會(huì)參與、政府買(mǎi)單”的專(zhuān)業(yè)化運(yùn)行模式，由政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，將社會(huì)工作者和社會(huì)志愿者引入社區(qū)矯正隊(duì)伍中，彌補(bǔ)自身力量不足;通過(guò)政府投入為主、社會(huì)資助為輔的方法，發(fā)展各類(lèi)培訓(xùn)就業(yè)和公益勞動(dòng)基地，擴(kuò)大對(duì)生活困難人員經(jīng)濟(jì)幫扶的覆蓋面。進(jìn)一步拓寬資金來(lái)源，面向社會(huì)公開(kāi)募集，探索設(shè)立“社區(qū)矯正基金”，為幫助特困矯正對(duì)象、扶助其創(chuàng)業(yè)就業(yè)以及為吸納矯正對(duì)象的經(jīng)濟(jì)實(shí)體或企業(yè)提供資助、發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)等，以彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)之不足。

六、關(guān)于建立教育管理中心制度的問(wèn)題

建立教育管理中心，搭建服刑人員從監(jiān)獄到社會(huì)之間的橋梁和“緩沖地帶”，有利于消除其因長(zhǎng)期與社會(huì)隔離而產(chǎn)生的自我封閉狀態(tài)和仇視心理，解決融入社會(huì)難問(wèn)題;有利于解決特困社區(qū)矯正對(duì)象的基本生活問(wèn)題，在親情關(guān)懷的環(huán)境中感受到社會(huì)的溫暖，喚醒人性的良知和社會(huì)責(zé)任感。

在教育管理機(jī)構(gòu)建設(shè)上，國(guó)外多是社會(huì)力量如慈善基金會(huì)等建立，政府只是指導(dǎo)和規(guī)范。國(guó)內(nèi)多采取政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的模式，這種過(guò)渡模式不失是一種好做法，應(yīng)予以推廣。未來(lái)的社區(qū)矯正教育管理中心應(yīng)集監(jiān)督管理、集中教育、社會(huì)幫扶、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、心理矯治、過(guò)渡性安置等多功能為一體，性質(zhì)為財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，具有一定的行政管理權(quán)，歸口同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)管理。教育管理中心可以依托現(xiàn)有的安置幫教基地 (實(shí)體)，在市和縣 (市、區(qū))兩級(jí)設(shè)立，這樣做，有利于實(shí)現(xiàn)人力、物力、財(cái)力的集約化使用，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，達(dá)到目標(biāo)統(tǒng)一、力量集成、資源整合的目的。

(責(zé)任編輯 張文靜)