社會管理創(chuàng)新中公證的價值與作用

陳協(xié)心 (福州市公證處副主任 福建福州 350005) ■文

社會管理創(chuàng)新中公證的價值與作用

The Value and Role of Public Notary in Social Management Innovation

陳協(xié)心 (福州市公證處副主任 福建福州 350005) ■文

經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，這是我國改革發(fā)展關(guān)鍵時期的一些基本特征。當(dāng)前，我國社會管理領(lǐng)域存在的一些突出問題，正是我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段性特征的集中反映。時代發(fā)展給我國社會管理帶來了一系列新課題，迫切需要我們在構(gòu)建社會主義和諧社會的歷史進程中，把加強和改進社會管理置于更加突出的位置。胡錦濤總書記在中央政治局會議上指出：加強和創(chuàng)新社會管理，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政地位，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)人民安居樂業(yè)。公證作為一項以預(yù)防為理念設(shè)計，具有社會公共管理功能的法律制度，因其介入社會主體活動的形式、階段、柔韌性和可接受性等方面都較其他法律制度更具有優(yōu)勢，理應(yīng)在社會管理創(chuàng)新中盡顯其價值，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、社會管理的內(nèi)涵分析

(一)社會管理的概念和特點

社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理是政府和社會組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務(wù)、社會機構(gòu)進行規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質(zhì)量①何增科：《專家稱管理體制改革滯后致社會矛盾多發(fā)》，《法制日報》2010年7月2日。。其特點：(1)社會管理不僅僅是控制、協(xié)調(diào)，還有大量的公共服務(wù)，在服務(wù)中管理、在管理中服務(wù)，管理寓于服務(wù)之中。社會管理與公共服務(wù)不再是并列關(guān)系，社會管理中包含著公共服務(wù)。(2)社會管理是一種綜合的管理、多元的管理，是包括政府組織和非政府組織在內(nèi)的各種主體互相配合合作的結(jié)果。(3)社會管理的核心內(nèi)容是管理和規(guī)范各種社會事務(wù)。國家通過制定一系列社會政策和法律法規(guī)，對社會組織和社會事務(wù)進行規(guī)范和引導(dǎo)，調(diào)整各類社會利益關(guān)系，化解社會矛盾。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和完善，政府管理模式由過去的“全能政府”、“大政府”向“有限政府”和“小政府”轉(zhuǎn)變，政府職能被定位在宏觀調(diào)控上，管理社會公共事務(wù)的部分職能由社會組織承擔(dān)。公證也在政府職能社會化改革下，在社會公共事務(wù)管理方面發(fā)揮著越來越大的作用。

(二)社會管理創(chuàng)新強調(diào)服務(wù)在先，依法管理

政府干預(yù)狀況的變化是社會公共權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的重新組合。正如江平教授所言：“改革開放一個很重要的任務(wù)就是把本應(yīng)屬于社會自治的功能、社會的權(quán)力，從國家權(quán)力中解放出來”②江平：《社會權(quán)力與和諧社會》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》，2005年第4期。。但是在這個過程中，也發(fā)生了一些負(fù)面的問題，主要是因為政府在職能轉(zhuǎn)變過程中，從某些管理領(lǐng)域退出的同時，多元主體力量并沒有作出相應(yīng)的跟進和彌補行動，致使社會管理出現(xiàn)暫時的漏洞和無序空間，產(chǎn)生了許多管理的真空和盲點。因此，需要更新社會管理理念。要堅持以人為本，服務(wù)在先，依法管理，從事后被動處置應(yīng)對向事前防范轉(zhuǎn)變，從簡單的行政手段向依法冶理轉(zhuǎn)變;“社會管理說到底是在法律框架下對社會的調(diào)節(jié)管控，依法治國是社會管理的基本原則”③石英：《社會管理是推動社會建設(shè)的基本手段》，《中國社會科學(xué)報》，2011年第5期。。唯有在法律規(guī)范和制度支撐下，才能使社會管理形成一個完整的系統(tǒng)，各要素之間相互聯(lián)系，相互影響，共同作用于社會公共事務(wù)的管理。而“在整個預(yù)防和解決民事糾紛的系統(tǒng)工程中，公證、調(diào)解、仲裁、訴訟和執(zhí)行這五個環(huán)節(jié)，從系統(tǒng)內(nèi)來講，形成一個體系、一個鏈條，其中公證是站在最前面、最前線的，是第一道防線”④葉自強：《現(xiàn)代公證制度應(yīng)用研究》，中國民主法制出版社1996年版。。公證制度所蘊含的預(yù)防性理念，決定了公證組織在社會管理創(chuàng)新中地位更突出、職能更優(yōu)勢。

二、公證權(quán)在社會管理創(chuàng)新中的定位與功能

《公證法》第1條明確指出公證制度價值在于預(yù)防糾紛，保障自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)益。對社會生活進行管理，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定秩序是公證制度的價值所在。從本質(zhì)上說，公證就是國家通過非訴訟程序?qū)γ袷轮刃虻恼{(diào)節(jié)與預(yù)防的法律機制。這種法律機制在社會管理中表象為社會公共管理功能，公證行為在社會管理中表征為公證權(quán)。

(一)公證權(quán)定位的分析

公證是相對私證而言的，公證之“公”字，其應(yīng)然涵義是豐富的。它首先表明公證是一種公力救濟制度，這不僅體現(xiàn)公共權(quán)威性，而且體現(xiàn)效力公信性;其次表明了公權(quán)是公證權(quán)的基本屬性，但僅此不足以準(zhǔn)確定位公證權(quán)的性質(zhì)。從歷史角度看，公證制度最早依附于司法而存在，我國公證制度恢復(fù)后，確定了公證處的行政機關(guān)性質(zhì)，隨著政府職能社會化改革，公證制度在現(xiàn)代社會的功能越來越突出，公證權(quán)行政化引發(fā)的弊端越發(fā)明顯。《公證法》出臺后，公證機構(gòu)從行政機關(guān)演變?yōu)榉ǘǖ淖C明機構(gòu)，這表明公證權(quán)從國家進化到社會?，F(xiàn)代的公證權(quán)應(yīng)是一種獨立的“證明權(quán)”⑤湯維建：《芻議獨立的國家證明權(quán)》，《法學(xué)家》2006年第2期。?！豆C法》第2條規(guī)定：公證是公證機構(gòu)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨?、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動?！白C明活動”表明公證權(quán)的內(nèi)容是證明，來源于法律授予，屬于公權(quán)力。這種獨立的“證明權(quán)”，究竟屬于哪種類型的公權(quán)力?如果站在政府職能社會化立場去考慮，就不難理解公證權(quán)的公權(quán)性質(zhì)。公共權(quán)力是一種特殊的權(quán)力形式，同時也是一個權(quán)力體系，其概念囊括了社會自治性的權(quán)力、政治權(quán)力、以組織形式出現(xiàn)的機構(gòu)和制度的權(quán)力，或以國家、政府組織的代表面目出現(xiàn)的國家權(quán)力⑥陳麗珍：《公共權(quán)力及其約束：另一種視角》，《江蘇社會科學(xué)》2001年第2期。。也就是除了國家公共權(quán)力之外，還存在其他類型的公共權(quán)力，比如社會公共權(quán)力。權(quán)力的實現(xiàn)有兩種方式：一是懲罰，它以強制力為后盾;二是權(quán)力主體提供的不可替代的服務(wù)，并通過其提供的服務(wù)而實現(xiàn)其權(quán)力。前者對應(yīng)的是國家公共權(quán)力，而后者對應(yīng)的正是社會公共權(quán)力⑦王德新：《論公證權(quán)的性質(zhì)》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2009年第3期。。筆者認(rèn)為，公證權(quán)具有社會公共權(quán)力的基本屬性。首先，公證機構(gòu)提供的法律服務(wù)在社會上是不可替代的，具有公共性;其次，公證活動的結(jié)果被法律認(rèn)可，公證文書可以產(chǎn)生強制性的法律后果，屬于“公共權(quán)力”范疇;再者，公證權(quán)主要依靠公證機構(gòu)證明活動的公信力，并實行自愿原則，充分體現(xiàn)了社會性。因此，將公證權(quán)定位為社會公共權(quán)力與公證機構(gòu)是“公益性、獨立性、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機構(gòu)”的立法精神相吻合，也體現(xiàn)公證制度在社會管理體系中獨特的運行模式。

(二)公證性質(zhì)充分體現(xiàn)社會公共管理的功能

公證的出現(xiàn)是伴隨著國家對民商事活動進行法治管理的需要出現(xiàn)的。但公證行為對社會的管理與行政權(quán)的社會管理是有區(qū)別的：行政管理的特點是權(quán)力的非獨立性、服從性、等級性和隸屬性⑧張衛(wèi)平：《論我國法院體制的非行政化——法院體制改革的一種基本思路》，《法商研究》2000年第3期。;而公證的社會管理是僅以法律為行使權(quán)力的唯一標(biāo)準(zhǔn)，獨立行使，任何組織或個人不得干預(yù)公證人行使公證權(quán)。由此決定了公證制度的性質(zhì)有以下幾方面：

1、非政府性。公證組織可以是事業(yè)體制或其他形式，公證人不屬國家公務(wù)員系列，從事的職業(yè)屬于法律服務(wù)，即對公共領(lǐng)域的專門事務(wù)進行管理或服務(wù)。公證的事項大部分屬于公民的民事權(quán)利，不宜由行政機關(guān)強制和處理。這一性質(zhì)體現(xiàn)了公證組織相對于政府的獨立性。

2、享有公共權(quán)。公證的證明力來源于法律授予。傳統(tǒng)行政法學(xué)中，法律規(guī)定非國家行政機關(guān)的組織的公共權(quán)力叫做“法律授權(quán)”⑨段偉：《對中國公證體制基本性質(zhì)以及相關(guān)問題的再思考》，《中國司法》2004年第1期。。公證權(quán)是國家的法定證明權(quán)力，對它的行使是公證人的法律義務(wù)和職責(zé)。公證機構(gòu)要依法設(shè)立，其社會服務(wù)職能更接近于法定義務(wù)，因而是具有公共權(quán)力的法律機構(gòu)。

3、公益非營利性。公證是穩(wěn)定社會經(jīng)濟、民事流轉(zhuǎn)秩序的一種法定的證明制度。公證行為是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以完成專門的證明職能為目的，且為公益性。公證的公益性決定了公證的非營利性。《公證法》第6條明確規(guī)定了公證機構(gòu)的非營利性。

4、中立性。公證在證明活動中始終站在中立的立場上，以保障國家法律正確實施為前提，以尊重當(dāng)事人的自主意志為原則，決不偏向任何一方的利益，以此實現(xiàn)主體對公正公平、預(yù)防糾紛、公力救濟之渴望。公證機構(gòu)的中立性在當(dāng)代社會通過證明活動對社會公共事務(wù)管理和服務(wù)日益呈現(xiàn)出獨特的重要性。

可見，公證制度在社會管理創(chuàng)新中具有獨特的預(yù)防和管理功能，也為彰顯其在社會管理創(chuàng)新中的職能作用構(gòu)建了很好平臺。

三、公證職能在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮不可替代的作用

當(dāng)前社會管理創(chuàng)新最重要又最緊迫的任務(wù)就是社會矛盾化解。不容置疑，公證在化解社會矛盾中發(fā)揮的作用是不可替代的。公證在社會管理創(chuàng)新中具有鮮明的服務(wù)、溝通、證明、監(jiān)督職能特性。

1、服務(wù)職能。社會管理創(chuàng)新一項任務(wù)是政府職能社會化，就是重新厘定政府與市場的關(guān)系。市場經(jīng)濟要求權(quán)利本位，鼓勵競爭。各市場主體為實現(xiàn)各自利益的最大化，盡量節(jié)約成本、減少交易風(fēng)險，他們本能地希望能夠借助一種媒介——一種既能夠發(fā)揮事前救濟的預(yù)防性功能，又讓主體各方均感信賴和安全的公共力量的介入。滿足這種要求的公共力量不應(yīng)是政府，因為國家不宜以行政管理的方式，直接介入微觀的社會經(jīng)濟領(lǐng)域，否則，會產(chǎn)生許多弊端;而應(yīng)是既能夠行使公共職能，又能滿足市場經(jīng)濟對法制和信用雙重要求的的公用機制⑩詹愛萍：《公證制度之應(yīng)然價值及其人性內(nèi)涵分析》，載《司法改革論評—公證制度專輯》，廈門大學(xué)出版社2007年版。。公證服務(wù)職能恰恰與市場經(jīng)濟對調(diào)控方式的特殊要求不謀而合。比如合同公證，公證員不僅審查當(dāng)事人的資格和能力的真實、合法，而且審查合同的所有條款，結(jié)合誠實信用原則對合同存在的遺漏進行必要的補充、提示。公證員還可將實踐中接觸的大量社會經(jīng)濟信息，從法律專業(yè)的角度進行審查、核實、辨別真?zhèn)?，并服?wù)于民商事主體，使民商事主體懂得其權(quán)利義務(wù)并防止行為失當(dāng)。公證的這一法律機制、調(diào)控功效是其他社會公共組織無法比擬的。

2、溝通職能。從公證的基本原則上看，公證必須遵循真實、合法、公平原則，這正是公平正義的內(nèi)在要求，也是社會對公證期望所在。公證員在當(dāng)事人之間是處于第三方的法律地位，這使公證機構(gòu)在法律服務(wù)中能夠從法律角度全面充分地考慮主體雙方的意思表示以及合法性，不會遷就任何組織和個人的利益要求，始終以第三方的身份公正無私開展公證活動，并對結(jié)論的客觀公正性負(fù)責(zé);公證機構(gòu)還可以幫助、指導(dǎo)當(dāng)事人依法設(shè)立、變更、終止法律行為，平衡當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。于是，人們?yōu)榱私煌踩陀辛藢で蠊C法律服務(wù)的內(nèi)在要求。公證機構(gòu)借助本身所具有公信力，可以為當(dāng)事人之間增進了解、提升誠信、消除隔閡。如征地矛盾，其矛盾形成既有農(nóng)民的原因也有政府的責(zé)任，公證介入土地征收辦理相關(guān)拆遷補償協(xié)議、證據(jù)保全、清點財產(chǎn)等公證事項，不僅要配合政府解決征地受阻問題，更要為農(nóng)民維護其合法權(quán)益。在群體性公證事項中，公證員處在中立的地位，對事態(tài)的認(rèn)識、評價以及處置客觀、專業(yè)，可以幫助相關(guān)主體整合、梳理并恰當(dāng)調(diào)整利益訴求，用理性、合法的方式尋求解決;可以平衡雙方的利益，也能夠得到雙方的尊重。公證溝通職能是以當(dāng)事人自愿申請為前提，在平和氛圍下，以柔性勸導(dǎo)為手段。溝通職能使公證成為化解社會矛盾的重要媒介。

3、證明職能。公證作為社會信用的重要載體和法律保障機制，既是判斷民商事行為是否真實合法的重要途徑，也是司法機關(guān)裁判糾紛的重要根據(jù)。公證的信譽就是公證法律文書在社會上的公信力。人們通常把公證文書看成是誠信的法律形式。當(dāng)今社會，當(dāng)事人之所以愿意對其民事法律行為、有法律意義的文書和事實借助公證這一信用平臺進行過濾，其目的就是保障其合法權(quán)益。所以，防范和制止欺詐、虛假行為和事實的發(fā)生是公證的基本功能，也是公證最重要職能。實踐表明公證活動的過程可以起到對過錯或違法當(dāng)事人警示作用，促使其主動改正，或者通過法律手段予以追究;對潛在的不規(guī)范或背離法律要求的當(dāng)事人，可以提醒或促使他們依照法律加以調(diào)整或修改;對于守法者，可以起到消除隱患，增強法律約束力，提高當(dāng)事人依法履行法律義務(wù)的自覺性;對于不熟悉法律的當(dāng)事人，可以起到學(xué)習(xí)宣傳或啟示的作用。于是，人們意識到追求信任，要找公證，把公證作為各類重要民商事活動溝通的紐帶、交易的平臺、安全的港灣。

4、監(jiān)督職能。公證的特性之一在于客觀、真實地反映和記錄事實發(fā)展樣態(tài)和現(xiàn)狀，不可加入任何人為的主觀臆想，不遷就任何組織、企業(yè)、個人的利益要求。換言之，就是履行公證監(jiān)督職能。監(jiān)督也是一種服務(wù)，這一法律服務(wù)關(guān)系體現(xiàn)公證權(quán)在“國家——社會”二元的社會結(jié)構(gòu)中社會公共權(quán)力。公證的監(jiān)督職能實際上貫通于所有的公證活動中，每個公證事項，都經(jīng)過審查、核實、規(guī)范、引導(dǎo)等方式對其進行梳理。擔(dān)當(dāng)這種梳理職責(zé)的是：具備良好法律專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德水平的公證員，能夠正確實施法律，解決民商事主體在社會經(jīng)濟交往中遇到的法律問題，消除隱患，制止不誠信、不合法的行為。比如招投標(biāo)現(xiàn)場公證，在政府、招標(biāo)人、投標(biāo)人三者之間，公證員處于中立地位，監(jiān)督政府有否遵循公平、公正、公開的原則并依照法律按照程序開展活動;監(jiān)督企業(yè)有否弄虛作假行為，審查企業(yè)資格和資信;監(jiān)督現(xiàn)場活動是否執(zhí)行程序，是否真實，結(jié)論是否客觀。實踐證明公證監(jiān)督在很多領(lǐng)域?qū)υ鰪姳舜诵湃味?，阻止暗箱操作及違規(guī)行為發(fā)揮了不可代替的作用。

法者，國之重器;公信，民心所系。在社會管理創(chuàng)新中，要彰顯公證預(yù)防糾紛的核心價值，就要充分發(fā)揮公證的獨特優(yōu)勢和職能作用，維護公證的社會公信力。只有積極參與社會創(chuàng)新管理，提升社會管理水平，才會有公證的廣闊空間。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)