欠發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)建生態(tài)型政府的困境與出路

田千山

（中共韶關(guān)市委黨校，廣東韶關(guān)512026）

欠發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)建生態(tài)型政府的困境與出路

田千山

（中共韶關(guān)市委黨校，廣東韶關(guān)512026）

構(gòu)建生態(tài)型政府不僅是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和緩解生態(tài)環(huán)境危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需要，更是創(chuàng)新政府治理模式、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措。但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于市場經(jīng)濟(jì)體制不完善，民眾的生態(tài)認(rèn)同度較低，加之政府生態(tài)職能不集中，存在政績考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)等問題，使得生態(tài)型政府的構(gòu)建陷入困境。實(shí)踐中，構(gòu)建生態(tài)型政府應(yīng)當(dāng)重塑政府價(jià)值取向，創(chuàng)新政府生態(tài)職能，完善政績考核指標(biāo)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不斷探尋經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式和發(fā)揮非政府組織作用，唯此，才能不斷促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)；生態(tài)型政府；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

構(gòu)建生態(tài)型政府，無疑是現(xiàn)代政府破解自然資源銳減、環(huán)境污染嚴(yán)重和生態(tài)危機(jī)頻發(fā)等系列生態(tài)問題的一種新思路、新策略。“所謂生態(tài)型政府，是指能夠?qū)?shí)現(xiàn)人與自然的自然性和諧作為其基本理念，將遵循自然生態(tài)規(guī)律和促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡作為其基本目標(biāo)，并能夠?qū)⑦@種理念與目標(biāo)滲透與貫穿到政府制度與行為等諸方面之中去的政府?！薄?〕可以說，構(gòu)建“生態(tài)型政府”對于緩解日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，彰顯社會主義生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)政府自主創(chuàng)新、謀求發(fā)展都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)椋坝缮鷳B(tài)危機(jī)引起的各種問題深刻而普遍，它不能僅僅依靠科學(xué)技術(shù)或市場法則來解決，其全局性、綜合性、歷史性、長期性決定了這個(gè)問題已經(jīng)成為人類面臨的重大問題，必須由政府出面，整合各個(gè)方面的資源，設(shè)計(jì)公共政策，履行公共職能，加強(qiáng)公共管理，才有望得以解決?！薄?〕然而，這一新興理論卻在實(shí)踐中遭遇了各種阻力，特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，因?yàn)樵谠擃惖貐^(qū)，地方政府對經(jīng)濟(jì)增長的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了對環(huán)境保護(hù)的要求。對此，筆者認(rèn)為，欠發(fā)達(dá)地區(qū)若要探索出一條經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧相處的新的發(fā)展道路，首先要思考的是如何構(gòu)建生態(tài)型政府，因?yàn)檎诟鞯亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的主導(dǎo)地位是不可替代的。

一、構(gòu)建的意義：發(fā)展趨勢與理性選擇

雖然構(gòu)建“生態(tài)型政府”理念的提出在當(dāng)前還只是一項(xiàng)理論的重大創(chuàng)新，并沒有成為廣泛的現(xiàn)實(shí)，但它為人類解決生態(tài)危機(jī)提供了新的思路和對策，必將對整個(gè)人類社會的發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生積極的影響。

（一）構(gòu)建生態(tài)型政府是呼應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要

作為人類文明的一種新形態(tài)——生態(tài)文明，是對傳統(tǒng)文明形態(tài)特別是工業(yè)文明進(jìn)行深刻反思的成果，是指人們在改造客觀物質(zhì)世界的同時(shí)，以科學(xué)發(fā)展觀看待人與自然的關(guān)系以及人與人的關(guān)系，不斷克服人類活動(dòng)中的負(fù)面效應(yīng)，積極改善和優(yōu)化人與自然、人與人的關(guān)系，建設(shè)有序的生態(tài)運(yùn)行機(jī)制和良好的生態(tài)環(huán)境所取得的物質(zhì)、精神、制度方面成果的總和?！?〕不可否認(rèn)，生態(tài)文明的建設(shè)將是一項(xiàng)具有高度復(fù)雜性和長期性的社會系統(tǒng)工程，需要全社會的共同關(guān)注和不懈努力。既然如此，公共權(quán)力和社會公共利益的集中代表者——政府，在行政管理活動(dòng)中的率先垂范作用無疑是生態(tài)文明建設(shè)最有效的推力。從這個(gè)意義上講，生態(tài)文明的建設(shè)程度在本質(zhì)上反映著一個(gè)社會的公共治理狀態(tài)，彰顯著一定時(shí)期內(nèi)政府的公共治理能力和水平。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，當(dāng)務(wù)之急，是盡快倡導(dǎo)并構(gòu)建生態(tài)型政府，主動(dòng)變革傳統(tǒng)的行政理念和行政方式，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境、倡導(dǎo)生態(tài)文明納入到政府的責(zé)任與行為之中，從而實(shí)現(xiàn)政府在公共治理領(lǐng)域的生態(tài)化轉(zhuǎn)型。

（二）構(gòu)建生態(tài)型政府是緩解生態(tài)環(huán)境危機(jī)的迫切要求

從生態(tài)角度理解，人類數(shù)千年的文明發(fā)展史，可以視為經(jīng)濟(jì)與自然資源之間一場此消彼長的“拉鋸戰(zhàn)”，這種“拉鋸戰(zhàn)”在后工業(yè)時(shí)代體現(xiàn)得淋漓盡致?！耙环矫媸墙?jīng)濟(jì)的高速增長，另一方面則是自然資源的不斷衰減和生態(tài)危機(jī)的持續(xù)顯現(xiàn)。自然環(huán)境這一人類生命支持系統(tǒng)已脆弱到無力承受經(jīng)濟(jì)、社會的重負(fù)?！薄?〕空氣污染、森林破壞、水源危機(jī)……若這些生態(tài)環(huán)境問題得不到及時(shí)有效的根治，必定會危及全人類生存與發(fā)展的根基。當(dāng)然，生態(tài)危機(jī)的全局性、綜合性、歷史性和長期性決定了該問題已經(jīng)成為人類所面臨的重大公共性問題，其最終的解決不可能僅靠科學(xué)技術(shù)或單純的市場法則，而是必須由政府出面。如果說，生態(tài)環(huán)境問題的不斷嚴(yán)峻決定著生態(tài)型政府構(gòu)建的緊迫性，那么，政府在生態(tài)環(huán)境治理中的這種主導(dǎo)地位與主要作用就驗(yàn)證著生態(tài)型政府構(gòu)建的重要性。欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)形勢需要，大力推行生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值理念，建立協(xié)同多元的生態(tài)治理模式，突破現(xiàn)有治理模式的困境與盲區(qū)，恢復(fù)與保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)功能，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善，緩解生態(tài)危機(jī)。

（三）構(gòu)建生態(tài)型政府是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必由之路

一段時(shí)期，由于政府的生態(tài)觀念淡泊，尚未意識到“破壞資源就是破壞生產(chǎn)力，保護(hù)資源環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善資源環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”〔5〕的內(nèi)在價(jià)值，缺乏對環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識，只注重短期效應(yīng)，致使生態(tài)環(huán)境慘遭破壞。與此同時(shí)，生態(tài)被破壞后對人類的反作用又進(jìn)一步制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加劇社會貧困，從而形成惡性循環(huán)。實(shí)踐表明，我國生態(tài)資源對于“粗放型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受力已經(jīng)到了“危急的時(shí)刻”。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)那種“先發(fā)展，后治理”、“邊發(fā)展邊治理”，寄希望于依靠科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自然解決環(huán)境問題的想法是不正確的。因?yàn)樵诤芏嗲闆r下，環(huán)境的變化往往是不可逆的，如干涸的濕地難以再現(xiàn)生機(jī)，消失的物種也不能死而復(fù)生。因此，我們要以生態(tài)優(yōu)先作為政府的基本價(jià)值取向，以可持續(xù)發(fā)展作為政府的核心能力，運(yùn)用政策手段、行政手段和示范手段，把生態(tài)環(huán)境問題納入到政府決策和宣傳教育等過程中，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，并逐步把整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到生態(tài)市場經(jīng)濟(jì)和“綠色經(jīng)濟(jì)”的軌道上來，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（四）構(gòu)建生態(tài)型政府是創(chuàng)新政府治理模式的重要舉措

人類社會發(fā)展至今，政府對生態(tài)環(huán)境的治理大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)過程：農(nóng)業(yè)社會時(shí)期，政府崇尚“天人合一”，將生態(tài)治理作為其基本職能之一。但這種生態(tài)治理是樸素的、宗教式的和低標(biāo)準(zhǔn)的，主要是為滿足農(nóng)業(yè)文明的需求，是建立在生態(tài)基本未受到破壞的基礎(chǔ)上。工業(yè)社會時(shí)期，政府開始建立專門的生態(tài)環(huán)境管理部門，并在某些方面實(shí)施嚴(yán)格的、科學(xué)的生態(tài)行政部門管理。進(jìn)入后工業(yè)社會以來，“部門”行政的弊端暴露得越來越明顯，需要政府從適應(yīng)向自然界索取資源的傳統(tǒng)工業(yè)社會的行政管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)人與自然和諧相處、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)行政管理，即把原來的“部門”生態(tài)行政拓展為政府公共管理的全域、全程和全部思維模式，實(shí)現(xiàn)管理體制的生態(tài)化?！?〕構(gòu)建“生態(tài)型政府”，把生態(tài)行政管理作為政府的一項(xiàng)基本職能，是歷史的復(fù)歸，更是政府管理職能的創(chuàng)新。這就需要政府健全生態(tài)管理體制，加強(qiáng)生態(tài)管理職能，提升生態(tài)服務(wù)能力，從而不斷地提高政府生態(tài)服務(wù)效率，以便最大限度地提供生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品和生態(tài)公共服務(wù)。

二、構(gòu)建的困境：主觀認(rèn)知缺乏與客觀因素制約

（一）主觀認(rèn)知的缺乏

1.民眾強(qiáng)烈的物質(zhì)需求?！艾F(xiàn)代化”作為社會發(fā)展的一個(gè)階段，其內(nèi)涵包括物質(zhì)、制度、精神三個(gè)層面。由于近現(xiàn)代中國的特殊國情，大多數(shù)國人將“現(xiàn)代化”更多地理解為強(qiáng)調(diào)物質(zhì)層面的發(fā)展。因?yàn)椤奥浜缶鸵ご颉钡膽K痛教訓(xùn)時(shí)刻為我們敲響警鐘，而實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興也要以此為基礎(chǔ)。特別是在“窮怕了”的廣大民眾看來，政府經(jīng)濟(jì)職能的重要體現(xiàn)甚至政府管理的合法性問題都?xì)w于此。受上述因素影響，長期以來，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域速度增長和規(guī)模擴(kuò)大的指標(biāo)被無限放大，而由此所帶來的生態(tài)問題卻被置之不理。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這一行為邏輯顯得尤為突出。一方面，要“追趕”經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，唯有上新項(xiàng)目、擴(kuò)大投資，才能在短時(shí)間里籌集足夠的財(cái)力滿足轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障等方面的支出；另一方面，民眾對物質(zhì)層面的期待遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于制度和精神層面的期待，加之處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會矛盾日益凸顯，滿足民眾的物質(zhì)需求更是被賦予了另一重任——保持社會穩(wěn)定。在此情況下，無論是政府還是民眾，產(chǎn)生片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、強(qiáng)調(diào)物質(zhì)文明的觀念也就不可避免了。

2.生態(tài)優(yōu)先的低認(rèn)同度。長期以來，人類視自然為被征服、被改造、被利用的對象，在這種發(fā)展觀的支配下，經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的理念就應(yīng)運(yùn)而生了。這一理念的實(shí)質(zhì)在于，片面追求和極力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的無限擴(kuò)張?jiān)鲩L，片面追求經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)效益最大化，片面追求物質(zhì)財(cái)富占有和消費(fèi)的最大化，而基本不顧及生態(tài)系統(tǒng)的承載力和平衡，幾乎無所顧忌地犧牲生態(tài)環(huán)境，大量消耗自然資源與生態(tài)資本，使經(jīng)濟(jì)增長嚴(yán)重超過生態(tài)系統(tǒng)承載能力，導(dǎo)致嚴(yán)重深刻的人類生存基礎(chǔ)危機(jī)。針對這種嚴(yán)重違背生態(tài)理性的經(jīng)濟(jì)理念，基于生態(tài)環(huán)境與資源系統(tǒng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類生存的支持系統(tǒng)而考慮的生態(tài)優(yōu)先理念被提出來了，該理念主張經(jīng)濟(jì)過程與自然過程的協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與資源合理利用在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的優(yōu)先地位，借此來引導(dǎo)、約束社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，尋求可持續(xù)發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。然而，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，面對物質(zhì)缺乏和急迫的經(jīng)濟(jì)問題，為了短期、局部的經(jīng)濟(jì)效益而犧牲生態(tài)效益的行為仍然大行其道，再加上民眾盲目認(rèn)為資源和環(huán)境無限可用的觀點(diǎn)事實(shí)上占居著支配地位，那么，經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展也就成為再自然不過的公理了。

3.先污染后治理的思維?！跋任廴竞笾卫怼笔且环N關(guān)于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互關(guān)系的一種觀點(diǎn)。它認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定階段，不得不忍受環(huán)境污染，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，才可能有效地去治理環(huán)境，這種觀點(diǎn)是不正確的。發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化進(jìn)程，大多走過了一個(gè)“先污染后治理”的歷程。對此，發(fā)達(dá)國家希望發(fā)展中國家能夠引以為鑒，從一開始就大力控制污染，凈化環(huán)境，發(fā)展中國家也希望汲取教訓(xùn)。為避免潛在的巨額治理費(fèi)用，黨中央和國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)中國絕不能走“先污染后治理”的道路，因?yàn)椋袊緵]有“先污染后治理”的資本，其資源供給能力、污染物排放總量和環(huán)境自凈能力，以及必須保持較高經(jīng)濟(jì)增長速度的基本國情，都不允許我們?nèi)ブ氐父厕H。但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，落后的現(xiàn)實(shí)使政府產(chǎn)生了異常強(qiáng)烈的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)及資源的合理利用相沖突時(shí)，一定時(shí)期內(nèi)政府對前者的需求將顯得更為迫切，不得不用或者暫時(shí)用破壞生態(tài)的辦法換取工業(yè)的發(fā)展，從而造成自然資源的粗放開發(fā)，造成對環(huán)境、人類、經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的損害。

（二）客觀因素的制約

1.市場經(jīng)濟(jì)體制不完善。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。但由于時(shí)間不長，體制在一定程度上還有不完善的地方，不可避免地存在諸如壟斷、惡性競爭、粗放型擴(kuò)張等問題，特別是部分企業(yè)社會責(zé)任缺失，片面追求利潤，無視生態(tài)環(huán)境的惡化，從而造成環(huán)境領(lǐng)域的“公地悲劇”。發(fā)達(dá)地區(qū)尚且如此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)就更不用說了。眾所周知，生態(tài)型政府最基本的價(jià)值取向是生態(tài)優(yōu)先，而現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)卻崇尚和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體的逐利性，其主體的根本特征也在于實(shí)現(xiàn)個(gè)體或局部經(jīng)濟(jì)利益的最大化。若要構(gòu)建生態(tài)型政府，就勢必會以生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略來壓縮市場經(jīng)濟(jì)主體的利潤空間，與經(jīng)濟(jì)主體的逐利性產(chǎn)生沖突，加之生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的滯后性，更會使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)無視環(huán)境優(yōu)化所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，缺乏治理和維護(hù)生態(tài)環(huán)境問題的主動(dòng)性、積極性，進(jìn)而舍棄利用市場機(jī)制嚴(yán)格控制排污者減少排污的嘗試。

2.政績考核指標(biāo)不科學(xué)。用什么樣的指標(biāo)考核政績和用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)衡量政績，干部就會相應(yīng)以什么樣的態(tài)度來對待政績。一段時(shí)間以來，由于各級政府在政績指標(biāo)設(shè)置方面偏重于對以GDP增長速度、GDP總量、人均GDP、財(cái)政和稅收等為主要代表的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)的考核，而對以森林覆蓋率、主要污染物總量減排完成率、城市人均公園綠地面積、城鎮(zhèn)生活污水處理率等為主要代表的生態(tài)環(huán)境性指標(biāo)缺乏關(guān)注，以至于政績考核指標(biāo)出現(xiàn)嚴(yán)重偏移，并對政府的行為產(chǎn)生某種程度上的誤導(dǎo)?，F(xiàn)階段，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，發(fā)達(dá)地區(qū)對政績考核指標(biāo)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，使之適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求。但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受“經(jīng)濟(jì)增長即政績，而環(huán)境指標(biāo)不是政績的關(guān)鍵指標(biāo)”這一現(xiàn)實(shí)影響，加之社會各界對經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)烈渴望，導(dǎo)致一些地區(qū)仍將GDP作為最硬的指標(biāo)，調(diào)動(dòng)一切資源追求經(jīng)濟(jì)高增長率，從而使政府行為與政府方針之間產(chǎn)生矛盾。一方面政府提倡重視環(huán)境、改善環(huán)境；另一方面，政府行為又將環(huán)境保護(hù)置于腦后。這一矛盾的存在不能不說與這種政績考核導(dǎo)向有著很大的關(guān)系。

3.生態(tài)管理職能不集中。在工業(yè)社會初期，就政府職能而言，主要局限于經(jīng)濟(jì)方面，即政府職能基本上是建立在政府與市場的關(guān)系之上，目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長或持續(xù)發(fā)展。但隨著生態(tài)環(huán)境的日益惡化，政府逐漸意識到生態(tài)治理的重要性和緊迫性，開始建立專門的生態(tài)環(huán)境管理部門，并在某些方面實(shí)施嚴(yán)格的、科學(xué)的生態(tài)行政部門管理。較之以前，這種生態(tài)“部門”行政管理是一個(gè)巨大的進(jìn)步，可目前政府管理部門中缺乏一個(gè)統(tǒng)一管理國家生態(tài)資源和負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)、修復(fù)、改善的綜合機(jī)構(gòu)，尚未建立統(tǒng)一有效的生態(tài)管理機(jī)制和管理體系。政府管理職能被分割在若干個(gè)機(jī)構(gòu)中，使生態(tài)建設(shè)職能、規(guī)劃職能與環(huán)境保護(hù)職能人為地分離，使本應(yīng)該按照綜合決策和統(tǒng)籌管理原則建立的生態(tài)管理，從政府職能上被割裂開來，無法對自身極具整體性的自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一而有效的保護(hù)、利用。加之行政管理的“部門化”、“部門利益化”、“部門利益剛性化”，各部門往往站在部門的角度思考問題，處理問題，缺乏全局觀念，勢必造成有經(jīng)濟(jì)利益的事?lián)屩?，沒經(jīng)濟(jì)利益的事互相推諉，這就進(jìn)一步加劇了政府決策和管理背離生態(tài)規(guī)律的趨勢，〔7〕欠發(fā)達(dá)地區(qū)在這方面顯然更是不足。

三、困境的破解：路徑的選擇與運(yùn)用

作為治理和保護(hù)生態(tài)環(huán)境主導(dǎo)力量的政府，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)化轉(zhuǎn)型中受制于上述多種因素，這就需要采取積極有效的措施來破解構(gòu)建過程中存在的問題。對欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，構(gòu)建生態(tài)型政府，除做大“經(jīng)濟(jì)蛋糕”外，還應(yīng)從以下幾方面著手：

（一）確立生態(tài)優(yōu)先的政府價(jià)值取向

生態(tài)型政府的構(gòu)建，首先要求我們要樹立生態(tài)優(yōu)先觀念、強(qiáng)化生態(tài)意識。生態(tài)意識就是以科學(xué)的生態(tài)價(jià)值觀為指導(dǎo)的社會意識，這種意識以倡導(dǎo)人與自然的和諧發(fā)展為中心內(nèi)容。生態(tài)價(jià)值觀就是生態(tài)文明的價(jià)值觀，它以生態(tài)合理性為核心，重視人與自然的和諧統(tǒng)一關(guān)系。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益三者目標(biāo)發(fā)生矛盾時(shí)，政府的行政目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是生態(tài)效益，而非經(jīng)濟(jì)效益。政府不應(yīng)只看到近期的經(jīng)濟(jì)效益，而應(yīng)用全面和長遠(yuǎn)的眼光來看待，追求上述三者效應(yīng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府作為自然生態(tài)價(jià)值的“受托人”，除應(yīng)當(dāng)制定有利于生態(tài)價(jià)值保護(hù)的環(huán)境政策之外，還要對經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行調(diào)整。在保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的前提下，把保護(hù)資源環(huán)境、尋求人與自然的平衡和諧作為根本的行政目標(biāo)，是政府實(shí)踐生態(tài)行政的重要標(biāo)志。從長遠(yuǎn)目標(biāo)考慮，生態(tài)環(huán)境效益重于經(jīng)濟(jì)效益，因此，政府在加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，應(yīng)該充分認(rèn)識到本地區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，在招商引資中，在確定本地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)以不污染環(huán)境為前提，以生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)開發(fā)利用為著力點(diǎn)，把本地區(qū)長遠(yuǎn)利益和眼前利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會利益、現(xiàn)實(shí)利益和潛在利益有機(jī)地結(jié)合起來。〔8〕

（二）創(chuàng)新政府的生態(tài)管理職能

進(jìn)一步明確適合我國國情的政府生態(tài)管理職能的特質(zhì)，并確立發(fā)展方向應(yīng)該更為根本和更為重要。在現(xiàn)階段，要使環(huán)境保護(hù)部門的功能得到真正發(fā)揮，就要求改革現(xiàn)行的“條塊分割”的環(huán)境管理體制，實(shí)行環(huán)保部門的“有限垂直”領(lǐng)導(dǎo)。環(huán)境保護(hù)部門下級環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置也應(yīng)打破目前的“屬地原則”，設(shè)置建立國家環(huán)境保護(hù)的垂直管理系統(tǒng)和省級以下地方環(huán)境保護(hù)的垂直系統(tǒng)，實(shí)行環(huán)保部門自成體系的垂直領(lǐng)導(dǎo)或跨層級的環(huán)境監(jiān)督，使環(huán)保部門具有相對獨(dú)立的環(huán)境管理與監(jiān)督權(quán)限，從而實(shí)行真正意義上的“統(tǒng)一監(jiān)管體制”。特別在地方政府層面，要破除地方環(huán)保職能的條塊分割現(xiàn)象，明確地方人民政府的環(huán)保職責(zé)，綜合平衡各有關(guān)部門的意見，進(jìn)行區(qū)域之間的協(xié)商、上下級之間的溝通以及重大問題的決策，而不是直接插手具體的環(huán)境管理事項(xiàng)。〔9〕在創(chuàng)新政府的生態(tài)管理職能方面，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)都需要努力。

（三）完善政府的政績考核指標(biāo)

從追求經(jīng)濟(jì)增長到倡導(dǎo)綠色GDP的政績考核體系，是向生態(tài)型政府轉(zhuǎn)變的基本標(biāo)志。目前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)大多數(shù)工業(yè)化程度較低，生態(tài)資源還相對比較豐富，“青山綠水”是大自然賜予它們的寶貴財(cái)富。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的門路很多，而“青山綠水”卻不能再造。為了更好地把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一起來，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政績考核指標(biāo)應(yīng)注重對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與資源的利用效率，注重設(shè)置合理生態(tài)效益指標(biāo)，如環(huán)境投入指數(shù)、單位GDP污染物排放量、單位工業(yè)增加值污染物排放程度、綠化覆蓋率及增長率、珍稀物種的保護(hù)、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、生活垃圾無害化處理率、工業(yè)固體廢物處置利用率指標(biāo)等，并加大其權(quán)重，將其納入一級指標(biāo)，而非現(xiàn)行的二級或三級指標(biāo)，以此推動(dòng)政府更好地履行生態(tài)管理職能，更好地發(fā)揮綜合管理能力，從而協(xié)調(diào)我國經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境和諧發(fā)展?！?0〕

（四）加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立

如果為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，在實(shí)踐上也根本行不通，所以要建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一方面，應(yīng)按照“誰污染誰治理，誰獲益誰補(bǔ)償”的原則，對生態(tài)環(huán)境損害者征稅或?qū)κ芎φ哌M(jìn)行生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，理由是因?yàn)榇嬖凇吧鷳B(tài)不經(jīng)濟(jì)”，即為其他區(qū)域提供生態(tài)環(huán)境正外部作用的區(qū)域，往往要支付一部分用于本區(qū)域保護(hù)和建設(shè)的成本，或者放棄開發(fā)而失去一部分工業(yè)化的機(jī)會；另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的退耕還草、退耕還林等生態(tài)重建措施會因其結(jié)構(gòu)調(diào)整造成民眾直接的收益損失、生活困難，在一定程度上也違背了脫貧致富的宗旨，從這個(gè)意義上講，受益地區(qū)及全社會應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)對生態(tài)保護(hù)或生態(tài)重建成本進(jìn)行全額補(bǔ)償，以保證他們的收入和生活水平不致下降，否則，必將大大挫傷人們在欠發(fā)達(dá)的狀態(tài)下保護(hù)和重建生態(tài)環(huán)境的積極性。此外，為了能保證有效地征集、使用和管理生態(tài)效益補(bǔ)償資金，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮其應(yīng)有的作用，各級政府應(yīng)盡可能在較短的時(shí)間內(nèi)出臺相關(guān)的政策措施，制定出相應(yīng)的法律、法規(guī)，建立起科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以保證欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策的順利實(shí)施?！?1〕〔12〕

（五）探尋循環(huán)產(chǎn)業(yè)集群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，探尋一種既能保證經(jīng)濟(jì)高速增長、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，又能保證資源高效利用，生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益俱佳的新型產(chǎn)業(yè)組織模式是當(dāng)務(wù)之急。目前，循環(huán)產(chǎn)業(yè)集群組織模式則能夠很好有效地破解這一難題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一和高效。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要理清構(gòu)建思路，選擇最佳路徑和方法，合理規(guī)劃設(shè)計(jì)，發(fā)揮區(qū)域特色優(yōu)勢，消除各種不利因素，營造循環(huán)產(chǎn)業(yè)集群形成和發(fā)展所需的產(chǎn)業(yè)生態(tài)條件和政策環(huán)境條件，并以市場和政府共同協(xié)調(diào)配置資源的方式，充分調(diào)動(dòng)集群的自組織機(jī)制來促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)循環(huán)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，進(jìn)而在該地區(qū)形成競爭協(xié)同、高效有序、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益俱佳的“綠色增長極”——循環(huán)產(chǎn)業(yè)集群?！?3〕

（六）發(fā)揮非政府組織的監(jiān)督作用

政府在環(huán)境管理中既是管理者，又是被監(jiān)督者。在市場配置資源的基礎(chǔ)上，需要發(fā)揮政府、企業(yè)、非政府組織的作用，使其形成一股合力，通過合作、協(xié)商，共同維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，非政府組織的不斷發(fā)展壯大，能有效地監(jiān)督和催促有關(guān)環(huán)保的條約及規(guī)定的落實(shí)，防止政府從經(jīng)濟(jì)利益最大化出發(fā)而作出的短期行為，并對政府在資源環(huán)境管理活動(dòng)中的腐敗行為、地方保護(hù)行為、違法違規(guī)等行為進(jìn)行揭發(fā)、檢舉、投訴和控告，使之置于“陽光”之下，接受輿論媒體、團(tuán)體組織和社會大眾的廣泛監(jiān)督，促使政府真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)行政。與此同時(shí)，非政府組織還是促使政府發(fā)揮環(huán)境保護(hù)功能的重要推動(dòng)力量。通過提供生態(tài)環(huán)境信息、參加生態(tài)管理聽證會、提起生態(tài)行政訴訟、舉行生態(tài)保護(hù)學(xué)術(shù)論壇等各種形式，為政府生態(tài)管理提供豐富的決策參考信息，影響政府生態(tài)政策制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)的全過程，緩和社會與政府在生態(tài)治理中產(chǎn)生的矛盾?！?4〕

〔1〕黃愛寶.全球環(huán)境治理與生態(tài)型政府構(gòu)建〔J〕.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（3）.

〔2〕高小平.落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)生態(tài)行政管理〔J〕.中國行政管理，2004（5）．

〔3〕百度百科.生態(tài)文明〔EB/OL〕.http://baike.baidu.com/view/1206781.htm.

〔4〕王彬彬，朱益芳.對構(gòu)建生態(tài)型政府的思考〔J〕.黨政干部論壇，2009（2）.

〔5〕中共中央文獻(xiàn)研究室.江澤民論有中國特色社會主義〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2002：282.

〔6〕田千山.基于生態(tài)型政府考量的政策議程〔J〕.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2011（6）.

〔7〕高小平.政府生態(tài)管理〔M〕.北京：中國社會科學(xué)出版社，2007：73.

〔8〕朱和磊，胡贊.長株潭一體化建設(shè)下的生態(tài)政府構(gòu)建〔J〕.湖南社會科學(xué)，2008（2）.

〔9〕黃愛寶.生態(tài)文明建設(shè)與政府生態(tài)管理職能〔J〕.南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（2）.

〔10〕莫光財(cái)，張東豫.缺失與斧正——從行政生態(tài)到生態(tài)行政〔J〕.中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2008（2）.

〔11〕劉琨.生態(tài)型政府語境下的政府生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任〔J〕.南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（9）.

〔12〕麻朝暉.論欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)中補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)〔J〕.浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（3）.

〔13〕蔡紹洪，和思鵬.低碳經(jīng)濟(jì)背景下西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)化發(fā)展的路徑選擇〔J〕.開發(fā)研究，2010（4）.

〔14〕黃愛寶，陳萬明.生態(tài)型政府構(gòu)建與生態(tài)NGO發(fā)展的互動(dòng)分析〔J〕.探索，2007（1）.

D616

A

1009-1203（2011）05-0101-05

2011-08-20

2011年度中共韶關(guān)市委黨校研究課題“欠發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)建生態(tài)型政府的困境與出路——以廣東韶關(guān)市為例”（2011SGDXSK01）。

田千山（1982－），男，苗族，湖南麻陽人，中共韶關(guān)市委黨校黨建教研室副主任，政治學(xué)講師，中國行政管理學(xué)會會員，主要從事地方政府公共政策研究。

責(zé)任編輯 雨文