城市社區(qū)建設(shè)中的問題及解決對策
——以太原市為例

董紅琴

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

城市社區(qū)建設(shè)中的問題及解決對策
——以太原市為例

董紅琴

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

近年來，我國城市社區(qū)建設(shè)工作取得了明顯成績，但也存在管理體制不順；社區(qū)劃分不合理，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；辦公經(jīng)費不足及工作人員人才規(guī)格和補貼待遇偏低等問題。為了解決這些問題，應(yīng)創(chuàng)新社區(qū)管理體制；合理規(guī)劃社區(qū)規(guī)模，加強社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；完善社區(qū)居委會經(jīng)費保障機制；多途徑優(yōu)化社區(qū)人員配置，提高社區(qū)工作者的補貼待遇。

城市社區(qū)建設(shè)；管理體制；基礎(chǔ)設(shè)施

今年年初胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班開班式上發(fā)表重要講話，強調(diào)要扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平，進一步加強和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基層工作，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。這一講話為基層社區(qū)建設(shè)注入了強大動力，為基層社區(qū)建設(shè)指明了方向。

近年來，我國城市社區(qū)建設(shè)工作取得了明顯的成績：社區(qū)管理體制不斷理順、投入機制不斷完善、社區(qū)服務(wù)公共平臺不斷改善、社區(qū)干部結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革的進一步深入，城市社區(qū)建設(shè)還存在一些亟待解決的問題。

一是社區(qū)管理體制不順。社區(qū)居委會雖然是群眾自治組織，但實際工作中往往是政府的基層機構(gòu)，行政化傾向明顯，影響了社區(qū)自治功能的發(fā)揮。由于社區(qū)單位在社區(qū)建設(shè)中的權(quán)利和義務(wù)沒有法律依據(jù)，因而社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性不高，與社區(qū)居委會的關(guān)系不順。在社區(qū)活動中，仍有部分社區(qū)居民及單位缺乏主動參與社區(qū)事務(wù)的責(zé)任感，各類單位在職人員仍游離于社區(qū)活動之外，有些社區(qū)單位和社區(qū)居委會關(guān)系融洽，也往往是基于雙方負責(zé)人個人之間的感情。按照物業(yè)管理條例，社區(qū)居委會對物業(yè)管理公司主要負有指導(dǎo)與監(jiān)督責(zé)任，但在實際操作上缺乏相應(yīng)的手段，遇到不配合的物業(yè)機構(gòu)，社區(qū)居委會也束手無策。社區(qū)建設(shè)在太原市已走過九個年頭，但是一些領(lǐng)導(dǎo)仍習(xí)慣性地運用計劃經(jīng)濟時代的行為手段來對待社區(qū)建設(shè)，把社區(qū)看成“行政組織”、“準(zhǔn)政府機構(gòu)”，沒有顧及到“權(quán)、利”相一致的問題，致使社區(qū)居委會的民主自治較村民委員會而言形成較大差距。

我國《憲法》明確規(guī)定居委會是“城市基層群眾性自治組織”，但同時也規(guī)定“居民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會……協(xié)助維護社會治安”。1989年頒布的《居委會組織法》對居委會規(guī)定了六條任務(wù)，其中兩條就規(guī)定居委會要協(xié)助政府開展有關(guān)工作，又指出現(xiàn)階段居委會同時承擔(dān)自治和行政兩大職能，但法律對“協(xié)助項目”只作原則規(guī)定，實際操作過程中居委會協(xié)作的項目包括政府的所有工作。中發(fā)辦[2000]23號文件規(guī)定，對不屬于社區(qū)居委會職責(zé)范圍的工作和向社區(qū)下放的各種負擔(dān)，社區(qū)居委會有權(quán)拒絕，但實際上，對于好多部門下放的工作，社區(qū)居委會又難以拒絕。社區(qū)承擔(dān)了許多不屬于自己的工作，而沒有做好或者沒有時間和精力去做本應(yīng)該由社區(qū)承擔(dān)的為社區(qū)居民服務(wù)、社區(qū)志愿者隊伍建設(shè)、社區(qū)離退休人員管理、社區(qū)社會組織發(fā)展等工作。由于沒有十分明確的職責(zé)范圍和保護性措施，社區(qū)只能苦苦應(yīng)付來自上面的各項工作攤派。在實際工作中，各職能部門向社區(qū)下派任務(wù)多，下放權(quán)力少；攤派多，下?lián)芙?jīng)費少，社區(qū)工作日益繁重，越來越多的工作需要社區(qū)去落實完成。據(jù)統(tǒng)計，太原市社區(qū)目前承擔(dān)著大大小小共115項工作，而且很多工作十分繁瑣，一名社區(qū)干部要承擔(dān)好幾項具體工作，加班加點是很平常的事情。

二是社區(qū)劃分不合理，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。居委會改制以來，現(xiàn)有社區(qū)居委會基本按照當(dāng)時的格局設(shè)置，隨著城市建設(shè)的飛速發(fā)展，居民區(qū)不斷建設(shè)，多數(shù)就近并入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居委會管理?，F(xiàn)在小社區(qū)僅數(shù)百戶，大社區(qū)近六七千戶，不同社區(qū)居委會承接工作輕重懸殊，工作效果無法顯現(xiàn)，居委會職能得不到有效發(fā)揮。而且，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施包括社區(qū)居委會的辦公場所、社區(qū)服務(wù)和居民活動的設(shè)施。目前太原市全市共有540個社區(qū)，辦公用房達100平米以上的有161個，60平米～100平米的有172個，60平米以下的有207個，且絕大多數(shù)為臨建、借用，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確。具體到太原市營盤街道，現(xiàn)有18個社區(qū)居委會中，除了近年來打造的3個精品社區(qū)和2個先進社區(qū)的辦公條件相對較好以外，其余社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施仍然存在很大差距和不足：有的社區(qū)辦公用房還比較簡陋；有的社區(qū)辦公場所還不夠?qū)挸ǎ荒軡M足日益增加的社區(qū)工作人員辦公的需要；個別社區(qū)的辦公用房還靠租賃使用等。另外，社區(qū)服務(wù)和居民活動的設(shè)施尤其緊張。

三是社區(qū)辦公經(jīng)費不足。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)活動的開展，需要大量的資金投入，而社區(qū)辦公經(jīng)費主要來源于市、區(qū)兩級政府的投入。雖然社區(qū)經(jīng)費確實已由政府不斷增撥，但是其支出項目也在不斷增加：首先，人員不斷增加，原來一個社區(qū)的工作人員一般是3人～5人，現(xiàn)在幾乎都達到14人～16人。其次，隨著社區(qū)辦公用房的增多和人員數(shù)量的增加，所需電話費、水電費、交通費、辦公用品支出等費用也在不斷增加，同時還要支付冬季取暖費，有的社區(qū)還要支付房屋租用費等，辦公經(jīng)費十分緊張。

四是社區(qū)工作者的人才規(guī)格和補貼待遇偏低。目前我國社區(qū)普遍存在人才規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)低的問題，而且缺乏合理的人才進入機制。多數(shù)社區(qū)工作者是在原來的工作單位進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整中轉(zhuǎn)崗就任的，不具備從事社區(qū)工作的專業(yè)知識背景，缺乏運用專業(yè)方法分析問題和解決問題的能力，而眾多高校培養(yǎng)出的社會工作、社區(qū)管理專業(yè)人才因為就業(yè)途徑不夠通暢、待遇低等原因未能進入社區(qū)工作?，F(xiàn)在雖然社區(qū)居委會工作人員的工資待遇與過去相比有了較大幅度的提高，但仍低于城鎮(zhèn)最低工資標(biāo)準(zhǔn)，與其所承擔(dān)的工作量相比差距很大，極易造成人才流失，阻礙社區(qū)居委會人員結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化，影響社區(qū)工作者職業(yè)聲望的提高和社區(qū)功能的有效發(fā)揮。以太原市為例，在崗社區(qū)干部補貼為正職、社工及專職副書記每人每月840元，副主任810元，委員780元，還達不到目前城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)（每月850元），除此之外沒有其他收入和福利。現(xiàn)在從事社區(qū)工作的基本上都是一些原來沒有工作或企業(yè)下崗的人員，他們已經(jīng)把社區(qū)工作當(dāng)作自己的收入來源，顯然低收入越來越滿足不了他們的基本生活需要。

為了解決城市社區(qū)建設(shè)存在的以上問題，需要做幾個方面的工作：

一要創(chuàng)新社區(qū)管理體制。城市基層正在發(fā)生新的深刻變革，社區(qū)居委會承擔(dān)的社會管理任務(wù)更加繁重，居民群眾對社區(qū)居委會的服務(wù)需求更加迫切，根據(jù)新形勢、新任務(wù)的需要，進一步完善基層自治制度、健全城市基層管理和服務(wù)體制迫在眉睫。社區(qū)建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，必須調(diào)動方方面面的力量，建立上下左右協(xié)調(diào)聯(lián)動的機制，概括起來就是要建立“黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社區(qū)居委會主辦、社區(qū)力量支持、群眾廣泛參與”的機制。首先，在觀念上要明確社區(qū)是自治組織，應(yīng)嚴(yán)格按照自治條例，充分考慮近年來社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)的新情況、新問題，盡快制定出臺明確的、操作性強的社區(qū)職責(zé)，還原社區(qū)的自治本質(zhì)。應(yīng)將以往由政府購買的各項服務(wù)轉(zhuǎn)為由社區(qū)承擔(dān)，將服務(wù)收入作為社區(qū)收入的重要渠道和來源，這樣既可以為政府轉(zhuǎn)變職能找到承接者，又可以補充社區(qū)工作經(jīng)費，還可以提高社區(qū)干部的福利待遇。其次，要推動政府職能轉(zhuǎn)變，對政府部門、社區(qū)的關(guān)系進行系統(tǒng)的厘清。社區(qū)能不能實現(xiàn)自治，關(guān)鍵在于破除計劃經(jīng)濟時代社區(qū)工作的行政化色彩，突破口是轉(zhuǎn)變政府職能、理順條塊關(guān)系，積極構(gòu)建政府行政管理系統(tǒng)、社區(qū)自主管理系統(tǒng)和物業(yè)管理系統(tǒng)“三位一體”的社區(qū)管理體系。行政管理系統(tǒng)應(yīng)承擔(dān)制定社區(qū)規(guī)劃、促進社區(qū)發(fā)展的職能；社區(qū)自主管理系統(tǒng)要通過發(fā)動社區(qū)成員參與社區(qū)活動，形成社區(qū)的文化合力，培養(yǎng)居民的認同感和歸屬感；物業(yè)管理系統(tǒng)應(yīng)充分利用所掌控的公共資源為以上兩個系統(tǒng)職能的發(fā)揮提供強有力的保障。再次，要進一步建立部門委辦工作進入社區(qū)準(zhǔn)入制度，強化落實。政府部門對需要社區(qū)協(xié)助的工作要有具體的方案措施及經(jīng)費保障，并經(jīng)相關(guān)程序?qū)徟藴?zhǔn)，方可進入社區(qū)。要進一步落實“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的社區(qū)工作格局，最終實現(xiàn)“政務(wù)居務(wù)分離”，充分發(fā)揮社區(qū)居委會民主自治功能。

二要合理規(guī)劃社區(qū)規(guī)模，加強社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府要科學(xué)合理地調(diào)整劃分社區(qū)居委會的規(guī)模，根據(jù)社區(qū)居委會實際工作承接能力，按照有利于社區(qū)自治、有利于資源共享、有利于社區(qū)管理、有利于提高工作效率的原則，合理調(diào)整劃定社區(qū)。政府應(yīng)將社區(qū)居委會工作用房和居民公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展相關(guān)專項規(guī)劃，并與社區(qū)衛(wèi)生、警務(wù)、文化、體育等服務(wù)設(shè)施一起統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，同時要對建設(shè)資金來源、產(chǎn)權(quán)歸屬和使用管理方式等作出明確規(guī)定。新建住宅小區(qū)和舊城連片改造居民區(qū)的建設(shè)單位必經(jīng)按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，將服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)納入建設(shè)工程規(guī)劃、設(shè)計方案，未按規(guī)劃要求建設(shè)社區(qū)居委會工作用房和居民公益性服務(wù)設(shè)施的不能通過驗收；老城區(qū)和已建成居住區(qū)沒有社區(qū)居委會工作用房和居民公益性服務(wù)設(shè)施的或不能滿足需要的，由政府負責(zé)建設(shè)，或通過置換、購買等方式，為社區(qū)解決辦公和服務(wù)場所，這也是消除社區(qū)發(fā)展不平衡的主要辦法。同時，各級政府要重視和支持社區(qū)建設(shè)，加大社區(qū)公共設(shè)施的投入，鼓勵單位面向社區(qū)居民開放公共設(shè)施，逐步解決公共資源匱乏的現(xiàn)象，最大限度地實現(xiàn)資源共有共享。

三要完善社區(qū)居委會經(jīng)費保障機制。政府應(yīng)加大對社區(qū)的公共財政投入，在預(yù)算社區(qū)辦公經(jīng)費時，可采取按社區(qū)服務(wù)的人口數(shù)量劃撥辦公經(jīng)費的方法，比如可按照人均2元的標(biāo)準(zhǔn)給各社區(qū)劃撥辦公經(jīng)費。各級財政每年要增加預(yù)算，專項用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要研究制定鼓勵社區(qū)創(chuàng)收的優(yōu)惠政策，推進社區(qū)創(chuàng)收，彌補經(jīng)費不足的問題，實行“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”，把責(zé)、權(quán)、利逐步統(tǒng)一起來，這樣既能增加社區(qū)工作經(jīng)費又能調(diào)動社區(qū)干部工作積極性。此外，社區(qū)建設(shè)需要全社會共同參與，需要轄區(qū)單位與社區(qū)居民共駐共建，沒有社會各部門和社會各種力量的廣泛參與，僅僅依靠政府的行政力量是遠遠不夠的。當(dāng)然，在社區(qū)建設(shè)啟動階段政府投資是必需的，但是社區(qū)建設(shè)更需要挖掘社會資源，要鼓勵駐區(qū)單位積極支持社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強社區(qū)成員參與能力，使越來越多的社區(qū)居民有參與社區(qū)建設(shè)的積極性和主動性。

四要多途徑優(yōu)化社區(qū)人員配置，提高社區(qū)工作者的補貼待遇。首先，要明確社區(qū)干部必須走專業(yè)化、知識化的道路，這就需要從國家層面對社區(qū)居委會組織法進行修訂，重新界定社區(qū)干部的來源、職位、待遇等。其次，要進一步提高社區(qū)工作人員的補貼待遇，將社區(qū)工作者和國家公務(wù)員、專業(yè)技術(shù)人員一起作為三大儲備人才，考核其職業(yè)技能，由財政部門統(tǒng)一發(fā)放補貼，補貼水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均的水平，并為他們購買養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險等。再次，要建立公務(wù)員到社區(qū)鍛煉制度；鼓勵黨政機關(guān)和企事業(yè)單位優(yōu)秀年輕干部到社區(qū)居委會工作，或建立經(jīng)常性聯(lián)系制度；鼓勵高校畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人等社會優(yōu)秀人才到社區(qū)任職；鼓勵黨政機關(guān)、企事業(yè)單位在職或退休黨員干部、社會知名人士及社區(qū)專職工作人員參與社區(qū)居委會選舉，經(jīng)過民主選舉擔(dān)任社區(qū)居委會成員，進一步優(yōu)化社區(qū)工作人員的整體素質(zhì)。最后，要對社區(qū)干部進行必要的培訓(xùn)和職業(yè)繼續(xù)教育，使其掌握專業(yè)知識，提高工作能力和水平。

〔1〕劉錦春.太原市失業(yè)與擴大就業(yè)的對策思考〔J〕.太原科技，2009（6）.

〔2〕郭學(xué)賢.城市社區(qū)建設(shè)與管理〔M〕.北京:北京大學(xué)出版社,2010.

〔3〕王竹卿.社區(qū)文化建設(shè)對構(gòu)建和諧社區(qū)的功能分析〔J〕.中共山西省委黨校學(xué)報，2007（2）.

〔4〕王小佳，趙國梁，文培紅.街道社區(qū)黨組織在建設(shè)文明和諧社區(qū)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用探討——以太原市為例〔J〕.中共太原市委黨校學(xué)報，2010（6）.

〔5〕馬慧吉.城市社區(qū)黨建：經(jīng)驗、難題及其破解〔J〕.理論探索,2008（3）.

F127

A

1009-1203（2011）05-0084-03

2011-07-08

董紅琴（1970-），女，山西臨猗人，中共山西省委黨校《理論探索》編輯部編輯。

責(zé)任編輯 梁華林