胡喬木對一九八二年憲法修改的貢獻

程中原

鑒于1975年和1978年的兩部《中華人民共和國憲法》受歷史條件限制，是在“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論”和肯定“文化大革命”的指導(dǎo)思想下修訂的，既背離1954年制訂的第一部《中華人民共和國憲法》的社會主義民主的基本原則，又脫離十一屆三中全會以后經(jīng)過撥亂反正、實行改革開放后的中國的實際，1980年9月10日，五屆全國人大三次會議接受中共中央的建議，通過了關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議。憲法修改委員會由葉劍英委員長任主任委員，宋慶齡、彭真副委員長任副主任委員。在9月15日憲法修改委員會首次會議上，決定成立憲法修改委員會秘書處，作為修改憲法的工作機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)這次憲法修改工作。憲法修改委員會秘書長由胡喬木擔(dān)任。新中國建立之初起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，1954年第一屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》，胡喬木都是主要起草人之一。這時，胡喬木又擔(dān)任全國人大法制委員會副主任委員（彭真為主任委員），讓胡喬木具體負(fù)責(zé)這項重要工作，是很合適的人選。

1982年憲法的修改，經(jīng)過了兩年多時間。這部修改后的新憲法，于1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過。胡喬木作為憲法修改委員會秘書長，對1982年憲法的修改作出了重大貢獻。主要有以下六個方面：

一、在憲法的總體結(jié)構(gòu)上，堅持把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”放到前面，加強人民民主

楊尚昆在回憶胡喬木的文章中特別提到這件事，說：“現(xiàn)在大家都知道，十一屆三中全會的公報，葉劍英同志國慶三十周年的講話，關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議，十二大黨章，十二大的政治報告，1982年的憲法，這些帶有里程碑意義的文獻，都是胡喬木同志在中央領(lǐng)導(dǎo)下起草和修改完成的。他善于領(lǐng)會和貫徹小平同志和陳云等同志的指示，也善于吸收和概括大家的意見。他研究問題非常深入細(xì)致，修改憲法時，為了加強人民民主，尊重人民權(quán)利，把人民權(quán)利和義務(wù)從第三章提到第二章。在他指導(dǎo)下，對世界上一百一十一個國家現(xiàn)行憲法關(guān)于公民權(quán)利和義務(wù)的結(jié)構(gòu)安排作了調(diào)查統(tǒng)計?！雹佟段宜赖暮鷨棠尽?，當(dāng)代中國出版社，1997年，第6—7頁。

在起草過程中，關(guān)于憲法的結(jié)構(gòu)，發(fā)生了一些分歧。1982年2月16日上午，中央書記處討論修改憲法問題。會上，有人主張：在第一章“總綱”之后，接著寫第二章“國家機構(gòu)”，然后寫第三章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”。胡喬木提出不同意見，認(rèn)為：“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”應(yīng)該放在“國家機構(gòu)”之前，緊接在“總綱”的后面；理由是：“權(quán)利與義務(wù)”是“總綱”的補充和繼續(xù)，“國家機構(gòu)”是程序問題，是為“總綱”和“權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定的實質(zhì)問題服務(wù)的。世界上大多數(shù)國家的憲法也都是把公民的權(quán)利和義務(wù)放在前面的。經(jīng)討論，意見沒有統(tǒng)一。

當(dāng)天下午，胡喬木讓秘書告訴中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長王叔文：請盡快把世界各國憲法結(jié)構(gòu)中的權(quán)利和義務(wù)一章查一下，看看哪些國家把它放在前面，哪些國家放在后面，簡單列個表。明晨9時前送到。王叔文等查了111個國家的憲法，其中101個國家放在前面，只有10個國家放在后面。胡喬木隨即把這份材料送中央常委和書記處各同志閱。②據(jù)《胡喬木傳》編寫組檔案中保存材料的原件。2月17日下午，鄧小平找彭真、胡喬木、鄧力群談關(guān)于憲法修改問題。他說：從1954年到現(xiàn)在，原來的憲法已有近30年了，新的憲法要給人面貌一新的感覺。我同意胡喬木的意見，把“權(quán)利和義務(wù)”放在“國家機構(gòu)”的前面。③《鄧小平年譜（1975—1997）》（下），中央文獻出版社，2004年，第799頁。

此外，胡喬木在1982年2月27日在憲法修改委員會第二次全體會議上做《對憲法修改草案（討論稿）的說明》時，還講明了關(guān)于權(quán)利與義務(wù)不可分離的理論依據(jù)：“關(guān)于權(quán)利和義務(wù)不可分離，是馬克思在第一國際的章程里面提出來的觀點，就是沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利，權(quán)利和義務(wù)是不可分的。在整個這章里面，都是貫穿了這個思想?！雹堋逗鷨棠疚募返?卷，人民出版社，1993年，第504頁。馬克思在《國際工人協(xié)會共同章程》中的原文是：“協(xié)會認(rèn)為：沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)?！薄恶R克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社，1995年，第610頁。

二、對憲法序言和總綱的修改，注意做到同《歷史決議》和十二大文件的精神相一致

彭真指出：歷史決議和十二大文件為憲法修改提供了重要依據(jù)。還說：修改憲法的時候，一定要理直氣壯地堅持四項基本原則，堅持人民民主專政，堅持民主集中制，堅持民族自治、民族區(qū)域自治制度。這是這次憲法修改工作的基本指導(dǎo)思想。胡喬木在修改憲法序言和總綱時，特別注意把憲法的指導(dǎo)思想和重要原則同《歷史決議》和十二大文件的精神一致起來，使1982年憲法既能科學(xué)地總結(jié)社會主義發(fā)展的歷史經(jīng)驗，又能準(zhǔn)確地表達新時期新任務(wù)對國家政治生活提出的新要求。胡喬木在1982年2月27日所作的憲法修改草案說明，鮮明地體現(xiàn)了這一點。

在2月全國政協(xié)討論憲法修改草案時，有的委員對總綱第一條“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、人民民主專政的社會主義國家”提出意見，認(rèn)為人民民主專政一語不合邏輯，民主和專政是對立的，剝削階級已經(jīng)消滅，專政失去了對象，這樣寫也不符合我國的國情。有的委員提出，把四項基本原則寫入共產(chǎn)黨的《歷史決議》和章程是無可非議的，但要不要寫進憲法的序言里就值得考慮了。還有的委員提出，總綱第三條規(guī)定全國人大有對國家機關(guān)、審判機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)督的職能，而對全國政協(xié)，只在序言里提了一下它是“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，為什么不把政協(xié)的“政治協(xié)商、民主監(jiān)督”的職能寫進憲法呢？①全國政協(xié)副主席劉瀾濤向胡喬木反映了政協(xié)委員的這些意見。據(jù)《胡喬木傳》編寫組檔案中保存材料的原件。

胡喬木在憲法草案修改說明的第一個問題中，著重談了堅持四項基本原則、加強人民民主的問題。他說：“這次憲法修改草案，加強了人民民主，也就加強了以人民民主為基礎(chǔ)的人民民主專政、民主集中制?！痹邳h的六中全會通過的《歷史決議》中，對于過去30年基本經(jīng)驗的總結(jié)中，專門有一條講這個問題。他指出：“這次憲法的修改，就是按照這樣一個精神來進行的。”胡喬木就憲法草案總綱中關(guān)于人民民主專政的任務(wù)和對象、國家機關(guān)及其工作人員同人民的關(guān)系、國家的職能、武裝力量的性質(zhì)與任務(wù)等規(guī)定作了說明，講了八點。胡喬木指出，這些加強人民民主的規(guī)定，“大部分都是以前歷次憲法所沒有規(guī)定，或規(guī)定得不充分的。在這次修改的草案里面，作了新的規(guī)定。”對這次憲法修改草案中關(guān)于公民權(quán)利和義務(wù)的各種規(guī)定，胡喬木分12點，逐一作了說明。胡喬木指出：“上面一共說了二十點，這二十點都是加強了人民民主，加強了人民民主專政，也加強了民主集中制?！薄皯椃ㄔ诒Ｕ先嗣衩裰?，保障人民民主專政方面，比之過去的憲法，作了很大的修正和補充，使這個制度用最高的權(quán)力加以實現(xiàn)，全國人民和全體國家機關(guān)都要為這些原則來奮斗，任何人不能違反。”②詳見《對憲法修改草案（討論稿）的說明》，《胡喬木文集》第2卷，第501—510頁。

關(guān)于政協(xié)職能入憲的問題，胡喬木按鄧小平關(guān)于修改全國政協(xié)章程的指示精神，作了說明。鄧小平在1980年9月27日審閱全國政協(xié)章程修改委員會第一次會議準(zhǔn)備的文件時批示：“在修改章程中，不要把政協(xié)搞成一個權(quán)力機構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評和建議，但無權(quán)對政府進行質(zhì)詢和監(jiān)督。它不同于人大，此點請注意?！?1月12日，又批示：“原來講的長期共存，互相監(jiān)督，是指共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系而言。對政府實施‘監(jiān)督’權(quán)，有其固定的含義，政協(xié)不應(yīng)擁有這種權(quán)限，以不寫為好。”③《鄧小平年譜（1975—1997）》（上），中央文獻出版社，2004年，第676頁。據(jù)此，胡喬木在修改說明中說：“憲法里寫上政協(xié)的地位和作用還是第一次。有的同志建議，在這段內(nèi)容上寫上政治協(xié)商、民主監(jiān)督，這對政協(xié)來說是完全正確的。但在憲法里寫上，就有一些必須考慮的問題。關(guān)于政治協(xié)商，‘中國人民政治協(xié)商會議’的名稱就包括了這個意思，不必寫了。關(guān)于民主監(jiān)督，在政治上是指各黨派之間的關(guān)系，這是正確的。而且，幾年來政協(xié)對黨政工作，提出了許多好的批評和建議。但在憲法上寫上民主監(jiān)督，從法律的角度看，這就與人大的權(quán)力有矛盾了。國務(wù)院既要對人大，又要對政協(xié)報告，并接受雙方的監(jiān)督，這個任務(wù)是難以承擔(dān)的。那實際上就會形成兩個最高權(quán)力機關(guān)。這樣一來，就會使國家的政治生活造成混亂。政治上講民主監(jiān)督是正確的，但不能法律化。憲法寫上不方便，也不好明確寫。如果人大、政協(xié)出現(xiàn)意見不同時，怎么辦？聽誰的？因此，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，只能有一個權(quán)力機關(guān)。不要把黨派之間的關(guān)系和國家權(quán)力機關(guān)混同起來。這不是說政協(xié)的民主監(jiān)督的職能有任何問題。有的同志還建議，在憲法里把政協(xié)怎樣發(fā)揮作用的形式寫上。我認(rèn)為不僅政協(xié)有這個問題，人大和政府部門以至共產(chǎn)黨和其他各政黨都有怎樣發(fā)揮作用的問題。這些問題能都寫在憲法上嗎？政協(xié)發(fā)揮作用的形式不寫上，無損于政協(xié)的地位和作用?！雹軗?jù)《胡喬木傳》編寫組檔案中保存的這次講話的記錄稿。

對胡喬木的說明，大家表示理解。全國政協(xié)副主席劉寧一、孫起孟致信胡喬木說：“不少同志聽了喬木同志在憲法修改委員會第三次全體會議上的說明以后，覺得很能解決問題。大家希望將喬木同志這次說明中有關(guān)政協(xié)部分的記錄，印發(fā)給政協(xié)章程修改委員會的委員。”胡喬木對隨信附來的記錄稿作了修改，并告《人民日報》約孫起孟就此寫一短文。①據(jù)《胡喬木傳》編寫組檔案中保存的原件復(fù)印件。

三、支持恢復(fù)設(shè)立國家主席的規(guī)定

中華人民共和國設(shè)立國家主席是1954年憲法作出的規(guī)定。在“文化大革命”內(nèi)亂中，國家主席受到迫害，其權(quán)力被取消、剝奪。在修改憲法的過程中，是否設(shè)立國家主席一度成為政治斗爭的焦點，1975年憲法又取消了國家主席的職務(wù)。1978年憲法繼續(xù)沿襲了這個做法。這次修改憲法，要不要恢復(fù)設(shè)立國家主席，成為必須解決的一個重大問題。對此，中央醞釀了一年多時間，一直未能作出決斷。1981年12月4日，彭真致信胡耀邦并中央常委，提出：“關(guān)于國家主席問題，需要中央作最后的決定才能提交修憲會討論。關(guān)于這個問題，草案大體是照抄1954年憲法的條文，供中央考慮作最后的決定?！雹趽?jù)《胡喬木傳》編寫組檔案中保存的原件復(fù)印件。1954年憲法規(guī)定設(shè)國家主席。1982年2月20日，中央政治局?jǐn)U大會議討論憲法修改草案，關(guān)于設(shè)立國家主席，意見仍不一致。鄧小平主張設(shè)，有幾位同志不主張設(shè)。他們的理由是：如設(shè)，只有小平同志擔(dān)任主席，這樣又增加他的很多事務(wù)，對健康不利。鄧小平說：除了我，別人也可以當(dāng)嘛！當(dāng)天沒有得出結(jié)論，定23日繼續(xù)討論。胡喬木認(rèn)為恢復(fù)設(shè)立國家主席是關(guān)系到國家長治久安的大事，遂于2月22日上午給胡耀邦、萬里、習(xí)仲勛、楊尚昆寫信，請他們在23日的政治局會議上發(fā)言，大力支持小平同志的意見，說這是一件關(guān)乎黨和國家政治生活正常化的久遠(yuǎn)的大事。此信又加送彭真。22日下午，彭真在人民大會堂主持召開人大常委會第22次會議。會后，彭真找胡喬木和胡耀邦、萬里、習(xí)仲勛、楊尚昆說，同意喬木同志的意見，要支持小平同志恢復(fù)設(shè)立國家主席的設(shè)想。在明天的政治局會議上，他要發(fā)言，希望別的同志也發(fā)言。第二天政治局會議，意見一致，恢復(fù)設(shè)立國家主席的問題得到解決。27日，憲法修改委員會舉行第二次全體會議，胡喬木作憲法草案修改說明，明確地說：“現(xiàn)在我國各方面都恢復(fù)了正常，因此，從國家多年的慣例著想，還是在修訂憲法草案時考慮恢復(fù)國家主席比較適宜。這是表明國家的正?；瑖业姆€(wěn)定?！雹垡姟逗鷨棠疚募返?卷，第518頁。

恢復(fù)設(shè)立國家主席的意見得到與會人員的廣泛贊同。費彝民委員（香港《大公報》社長）致信憲法修改委員會說：“詳細(xì)讀了憲法修改草案（討論稿），又聽了胡喬木秘書長的扼要說明，衷心感到滿意。我完全同意第三章第二節(jié)恢復(fù)中華人民共和國主席的條款。我們這么大的國家不應(yīng)該長期‘群龍無首’?！雹堋逗鷨棠緜鳌肪帉懡M檔案中保存的原件復(fù)印件。

接著而來的問題是國家主席的職權(quán)該怎樣規(guī)定為宜。1954年憲法對國家主席職權(quán)規(guī)定具體，職權(quán)很大。⑤1954年憲法第42條規(guī)定：“中華人民共和國主席統(tǒng)率全國武裝力量，擔(dān)任國防委員會主席?！钡?3條規(guī)定：“中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務(wù)會議，并擔(dān)任最高國務(wù)會議主席?！毙碌膽椃ㄈ绾我?guī)定為宜？鄧小平于1982年4月5日找彭真、胡喬木談憲法修改問題時對此作了指示。他說：“總理是國家首腦，主席是榮譽職務(wù)。主席寫得虛一點，不要規(guī)定有什么實權(quán)。條文要縮短。要徹底研究一下，看看外國實行內(nèi)閣制的國家關(guān)于主席是怎樣寫的?！雹迵?jù)胡喬木秘書的工作筆記。第二天上午，胡喬木即向幾位副秘書長傳達了鄧小平指示精神，并說：“根據(jù)小平同志提出的國家主席職權(quán)要虛、總理職權(quán)要實的意見，除規(guī)定能做什么外，還要規(guī)定不能做什么。憲法要有法律意義，不要走形式?！焙鷨棠具€提出：“建議國務(wù)院設(shè)國務(wù)委員，減少副總理。部長不一定是國務(wù)委員?！卑凑锗囆∑降闹甘竞秃鷨棠镜囊庖?，關(guān)于國家主席的職權(quán)，憲法修改委員會決定不沿用1954年憲法的規(guī)定，修改為：“第八十條中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定，公布法律，任免國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，授予國家的勛章和榮譽稱號，發(fā)布特赦令，發(fā)布戒嚴(yán)令，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令?！薄暗诎耸粭l中華人民共和國主席代表中華人民共和國，接受外國使節(jié)；根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定?！?/p>

四、提出憲法要對“一國兩制”作出相應(yīng)規(guī)定

為實現(xiàn)祖國統(tǒng)一大業(yè)，解決臺灣問題和香港、澳門回歸祖國的問題，鄧小平提出了“一國兩制”的偉大構(gòu)想。在修憲過程中，胡喬木提出：憲法應(yīng)對“一國兩制”作出相應(yīng)的規(guī)定。胡喬木起草了條文，這就是憲法修改草案的第三十一條：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度，按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！辈⒃诘诹l關(guān)于全國人大的職權(quán)中作相應(yīng)的規(guī)定：“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度?！焙髞恚趯崿F(xiàn)香港回歸的過程中，起草香港特別行政區(qū)基本法時，有些香港人士有顧慮，認(rèn)為在香港實行不同于社會主義制度的資本主義制度不符合憲法，要求相應(yīng)地修改憲法，明文規(guī)定在香港實行“一國兩制”。有關(guān)負(fù)責(zé)同志答復(fù)說：憲法第三十一條就是為實行“一國兩制”而作的特別規(guī)定，因而不需要修改憲法。在香港設(shè)立特區(qū)，制定《香港特別行政區(qū)基本法》，是有憲法依據(jù)，符合憲法規(guī)定的。

五、建議恢復(fù)鄉(xiāng)政府、村長和在農(nóng)村實行義務(wù)教育

1958年8月人民公社化運動以后，中國農(nóng)村就采取“政社合一”的做法，取消了鄉(xiāng)級政權(quán)和村長，由人民公社管理委員會和生產(chǎn)大隊隊委會、生產(chǎn)隊隊長代替。關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育，1954年憲法雖有規(guī)定，但實際并沒有真正實行。胡喬木認(rèn)為，恢復(fù)鄉(xiāng)政府和村長，在農(nóng)村實行義務(wù)教育，這兩個問題，在現(xiàn)實生活中亟待解決，在修改后的新憲法中也應(yīng)該得到反映。

1982年1月，胡喬木看到兩件有關(guān)農(nóng)村治安情況的材料（一件是《四川達縣發(fā)生一起利用封建迷信造謠、稱帝、奸淫、殺幼的特大案件》，一件是《遼寧一些地方賭博風(fēng)愈演愈烈》），更感到解決這兩個問題的緊迫性。1月10日，胡喬木為轉(zhuǎn)送這兩份材料寫長信給鄧小平、陳云并轉(zhuǎn)胡耀邦、趙紫陽，提出恢復(fù)鄉(xiāng)政府、村長和在農(nóng)村實行義務(wù)教育兩項重要建議。胡喬木在概述農(nóng)村政治、文化落后狀況后寫道：“我建議中央下兩條決心：（一）在今年內(nèi)有準(zhǔn)備、有計劃、有步驟地在全國農(nóng)村恢復(fù)鄉(xiāng)政府、恢復(fù)村長（人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊仍作為經(jīng)濟組織保留不變），并普遍在鄉(xiāng)級設(shè)立派出所。如把鄉(xiāng)政府設(shè)在公社一級，據(jù)安徽省鳳陽縣試點經(jīng)驗，脫產(chǎn)干部比目前還可減少。這當(dāng)然是一項繁重的工作，但不解決不行。故建議中央為此早日作一正式?jīng)Q定發(fā)給全黨，在適當(dāng)時機并可由人大常委作公開決定。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制推廣以后，仍希望生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊兼負(fù)政權(quán)職能基本上是不可能的，至少是很困難的，勢必造成許多地區(qū)的權(quán)力真空，使這些地區(qū)程度不同地成為這樣那樣壞人壞事的樂園。當(dāng)然，這些地區(qū)的好人仍然占多數(shù)，但對壞人壞事無能為力，甚至?xí)簳r地隨波逐流。（二）必須堅持在農(nóng)村實行義務(wù)教育，學(xué)齡兒童入小學(xué)，不許中途退學(xué)，成年農(nóng)民入冬學(xué)。社會主義、合作制、精神文明都必須建立在有一定文化教育的基礎(chǔ)上，這是馬克思主義的一項基本原理。決不能幻想在愚昧、落后、文盲眾多甚至日益增多的條件下實現(xiàn)現(xiàn)代化。在農(nóng)村普及教育，誠然困難很多，這正如計劃生育一樣，雖困難也不能在原則上動搖?！雹佟逗鷨棠緯偶?，人民出版社，2002年，第403—405頁。

中央常委對胡喬木的這兩項建議都很重視。鄧小平于第二天（1982年1月11日）即寫下批語：“我贊成喬木同志意見，如何實行，請書記處、國務(wù)院擬定。”②《鄧小平年譜（1975—1997）》（下），第797頁。陳云也在同一天批示：“我贊成喬木同志意見，尤其是第二個問題。”胡耀邦于1月12日批道：“將鄧小平、陳云同志批語、喬木同志信和所附兩個材料印成中央書記處討論文件，安排時間討論?！雹蹞?jù)《胡喬木傳》編寫組檔案中保存的原件復(fù)印件。鄧小平又于2月17日當(dāng)面囑咐彭真、胡喬木、鄧力群：“政社分開問題要說，現(xiàn)在的憲法草案沒說，只說人民公社是經(jīng)濟組織?！雹軗?jù)胡喬木秘書的工作筆記。

中央書記處討論通過胡喬木的建議后，胡喬木等即在憲法修改草案的相應(yīng)條文加上：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府?！睘槁鋵嵾@一重要變更，中共中央和國務(wù)院先后發(fā)出相應(yīng)的通知：1982年4月12日發(fā)出《關(guān)于憲法修改草案中規(guī)定農(nóng)村人民公社政社分開的通知》；1983年10月，又發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。

對普及義務(wù)教育問題，保留1954年憲法規(guī)定的“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利”，并加上“和義務(wù)”三個字，成為：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！?/p>

六、提議設(shè)立國家審計機構(gòu)，將審計監(jiān)督制度列入憲法

胡喬木參與制定的1954年憲法，沒有關(guān)于審計監(jiān)督制度和機構(gòu)的規(guī)定。當(dāng)時認(rèn)為社會主義國家的憲法跟資本主義國家的憲法截然不同。所以，只以蘇聯(lián)憲法為藍本，沒有去查其他國家的憲法資料。1975年、1978年兩次修訂憲法，依然沒有引起對審計監(jiān)督工作的注意。在這次修改憲法的過程中，胡喬木查看了外國的憲法，發(fā)現(xiàn)世界絕大多數(shù)國家的憲法都有實行審計監(jiān)督制度和設(shè)立審計機關(guān)的規(guī)定，而且審計機關(guān)的地位很高，有的直屬總統(tǒng)，有的直屬國會。審計長的任期長，地位相當(dāng)于大法官。審計工作獨立，任何人都不能干預(yù)。胡喬木由此想到，為使我國正在進行的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展，也應(yīng)該確立審計監(jiān)督制度。胡喬木認(rèn)為，憲法應(yīng)該將審計監(jiān)督確定為我國的國家制度，在新憲法中作出設(shè)立審計機構(gòu)的規(guī)定，并明確其職責(zé)與權(quán)限。于是，胡喬木于1982年1月上旬先同主管經(jīng)濟工作的副總理姚依林商量，取得他的同意。又先后同萬里、趙紫陽商量，他們也都贊成。①據(jù)1985年1月3日胡喬木同時任國家審計署副審計長祁田的談話。參見審計署：《審計工作重要文件選編》，中國審計出版社，1993年，第3頁。

1982年1月12日，胡喬木寫信給財政部部長王丙乾，請財政部研究此事。信中說：“在調(diào)整國家機構(gòu)期間，我同依林同志商量，擬在國務(wù)院下設(shè)一審計機構(gòu)（名審計局或?qū)徲嬙壕桑?，對國?wù)院及其以下各機構(gòu)和各大企事業(yè)單位獨立行使財政、財務(wù)監(jiān)督檢查核算（包括預(yù)算和決算）工作。在全國各級設(shè)立垂直系統(tǒng)，培養(yǎng)選用高級會計人才，以利防止貪污浪費盜竊賄賂和其他各種不合法、不合理、不合算、來歷去向不明的收支。這類工作因人才少、經(jīng)驗少、阻力大，必將遇到很多困難，但堅持到底，必能逐漸闖出一條路來。這事望財政部同志研究一下，參照各國情況和經(jīng)驗，在最近期內(nèi)提出一個具體的建議和籌辦人選。這一機構(gòu)和它的職權(quán)并擬列入憲法”。②《審計工作重要文件選編》，第1—2頁。

1月13日，胡喬木又致函王丙乾詢問審計機構(gòu)與財政部門之間的關(guān)系問題：“審計機構(gòu)向國會的報告只限于賬目是否清楚，與財政部的預(yù)、決算報告不同。審計機構(gòu)建立和健全以后，就用不著每年派出財務(wù)檢查團了。是否如此？”③《審計工作重要文件選編》，第2頁。1月15日，姚依林也給王丙乾打電話，說：“關(guān)于建立審計機關(guān)問題，我和喬木、萬里同志一起研究過，同意喬木同志的意見，財政部按喬木同志意見研究方案，開展審計工作。這是真干，不是假干，這對財政工作是有好處的?！雹堋秾徲嫻ぷ髦匾募x編》，第2頁。

1月21日，王丙乾復(fù)函胡喬木：“遵照您一月十二日、十三日兩封信的囑咐，我們根據(jù)社會科學(xué)院法學(xué)研究所的兩份資料，結(jié)合我部掌握的情況，整理了一份《外國審計機構(gòu)資料》?，F(xiàn)送上，請審定?！毙胖羞€提出：“財政部擬于三月間派人去西班牙、奧地利進行考察，以借鑒外國審計工作的經(jīng)驗?！雹輷?jù)《胡喬木傳》編寫組檔案中保存的原件復(fù)印件。經(jīng)查，財政部派出審計工作考察團，于1982年3月21日至4月3日赴西班牙和奧地利，對這兩個國家審計機構(gòu)工作的任務(wù)、權(quán)限、程序、組織、執(zhí)行，以及審計立法、內(nèi)部審計、審計機關(guān)和財政部的關(guān)系等進行了考察。事后，財政部向國務(wù)院提交了考察報告。在聯(lián)合國開發(fā)計劃署的援助下，財政部還會同國家計委組成考察組，于1982年5月12日至6月21日，對美國、加拿大、日本審計機關(guān)的地位、審計工作的職權(quán)范圍、審計監(jiān)督體系、審計工作的主要方法、審計立法的基本內(nèi)容、審計人員的培訓(xùn)等進行了考察了解。事后，財政部也向國務(wù)院報告了這次考察的情況和收獲。

1月28日，財政部給胡喬木、姚依林正式寫報告，提出“關(guān)于建立審計機構(gòu)的幾點意見”，包括建立審計機構(gòu)的必要性，審計機構(gòu)的設(shè)置、任務(wù)、權(quán)限，以及具體實施步驟。胡喬木批示：“印發(fā)中央政治局委員、書記處書記、國務(wù)院副總理、人大黨內(nèi)副委員長考慮?！雹僦醒朕k公廳即以內(nèi)部討論文件〔1982〕第7號印發(fā)。

2月17日，鄧小平找彭真、胡喬木、鄧力群談修改憲法問題時表示：要寫上設(shè)立審計機關(guān)的規(guī)定。②據(jù)胡喬木秘書的工作筆記。至此，胡喬木設(shè)置審計機構(gòu)的建議成為決定。

但對審計機關(guān)如何設(shè)置，一時沒有定下來。一種意見是審計機關(guān)暫設(shè)財政部內(nèi)，過幾年再作為國務(wù)院的直屬機關(guān)。胡喬木起初同意這種意見，后經(jīng)仔細(xì)斟酌予以否定。因為財政部本身就是審計監(jiān)督的對象，設(shè)在財政部內(nèi)，豈非成了自己監(jiān)督自己；同時，審計機構(gòu)作為一個部的下屬單位，也缺乏權(quán)威性，不利于行使職權(quán)。還有一種意見是設(shè)在人大常委會之下。胡喬木認(rèn)為這也不是辦法，因為人大常委會不便也無法來管許多具體事務(wù)。經(jīng)與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志多次商量，最后確定還是采納第三種意見，即直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。

1982年4月28日，五屆全國人大常委會公布《中華人民共和國憲法修改草案》，交付全國各族人民討論。在第六十條中，規(guī)定了實行審計監(jiān)督制度，設(shè)立審計機關(guān)，開展審計監(jiān)督等內(nèi)容。

6月29日，《人民日報》發(fā)表了陳祖芬寫上海海關(guān)關(guān)長事跡的長篇通訊。胡喬木看后寫信給中央主管紀(jì)檢、財經(jīng)工作的領(lǐng)導(dǎo)同志，又一次提出財政部“應(yīng)積極籌建審計機構(gòu)，不能再延”的建議。③陳祖芬：《真的就是胡喬木》，《我所知道的胡喬木》，第388頁。7月31日，胡喬木在一期《群眾反映》上寫批語給姚依林、王丙乾和呂培儉（時任中國人民銀行行長），催促“請考慮從速著手建立審計機構(gòu)”，并說“最好能在反經(jīng)濟犯罪活動的斗爭中建立起來，哪怕從小范圍開始也好”④《審計工作重要文件選編》，第2頁。。10月初，胡喬木給王丙乾打電話，再次詢問審計機關(guān)成立之后，國家預(yù)、決算由誰來辦理，外國審計機關(guān)是否負(fù)責(zé)編制國家預(yù)、決算并向議會作報告。王丙乾讓審計機關(guān)籌備組搞了一份材料，于10月9日給胡喬木送去，并函復(fù)道：“從材料中看，只有個別國家的審計機關(guān)負(fù)責(zé)決算的編制和向上報告，多數(shù)國家還都是由財政部辦的，但審計機關(guān)要進行審查，并負(fù)責(zé)寫出審查報告送議會，以便議會參考、審批國家決算?！雹萦诿鳚骸渡鐣髁x中國審計制度的創(chuàng)建》，中國審計出版社，1999年，第41頁。10月5日，胡喬木函告憲法修改委員會副秘書長胡繩、王漢斌：“審計局，國務(wù)院決定暫設(shè)財政部，即獨立后仍屬國務(wù)院”。⑥《胡喬木書信集》，人民出版社，2002年，第480頁。

經(jīng)過反復(fù)討論，五屆全國人大五次會議于1982年12月4日通過新憲法，列入了審計監(jiān)督工作。在憲法第八十條中，“審計長”同國務(wù)院“各部部長、各委員會主任”一樣，列為“中華人民共和國主席”任免的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；憲法第八十六條，“審計長”列為國務(wù)院組成人員，并單列一條；憲法第九十一條，對審計機關(guān)的設(shè)立及其職權(quán)作出規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行監(jiān)督審計。審計機關(guān)在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”

從上述六個方面可見，胡喬木作為中央書記處書記之一、憲法修改委員會的秘書長，在1982年憲法的修改過程中恪盡職守，充分發(fā)揮了自己的聰明才智，提出不少富有創(chuàng)新精神的重要建議意見。他善于通過科學(xué)的論證和充分的解釋使領(lǐng)導(dǎo)和同事接受他的建議，采納他的意見。同時，他又不固執(zhí)己見，能夠充分發(fā)揚民主，服從真理，從善如流。

總之，為使1982年憲法反映我國改革開放的實際情況而富有中國社會主義的特色，胡喬木確實作出了重大的貢獻，起到了別人難以達到的作用。