農(nóng)村土地為什么要流轉(zhuǎn)？——一個(gè)基層干部的實(shí)踐和思考

■ 楊榮亮

離開(kāi)農(nóng)業(yè)一線快10年了，回想2000年，我參與四川南充“鳳埡山”土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，2001年被四川省委、省政府譽(yù)為“具有四川特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化一面旗幟”，四川日?qǐng)?bào)曾連續(xù)兩天頭版報(bào)道。2005年，胡錦濤總書記也親臨鳳埡山視察。想當(dāng)年，我們總結(jié)提出“土地流轉(zhuǎn)，業(yè)主經(jīng)營(yíng)”模式，面臨的阻力重重，還記得有篇“農(nóng)言”的文章明確反對(duì)土地流轉(zhuǎn)，認(rèn)為這是農(nóng)民最后保障。我曾向一位德高望重的理論前輩提及，他連連擺手：要不得。10年了，土地流轉(zhuǎn)也成燎原，深刻地影響著中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局。兩年前，再遇這位老前輩，不知他是否記得我曾向他提過(guò)這事，他主動(dòng)談及了成都周邊的“土地流轉(zhuǎn)”，欣然贊許。但我知道，仍有權(quán)威專家有許多質(zhì)疑，正影響著土地流轉(zhuǎn)從規(guī)范、制度到法律的提升，導(dǎo)致基層大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)事實(shí)與國(guó)家層面法制錯(cuò)位的矛盾越來(lái)越深，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重的制度風(fēng)險(xiǎn)。

10年前，我是在實(shí)踐探索中一步步走上了“土地流轉(zhuǎn)”的試點(diǎn)。一開(kāi)始只有“怎么既讓農(nóng)民收入提高，又讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)”的強(qiáng)烈愿望，在痛苦的探索實(shí)踐中和傳統(tǒng)模式不斷發(fā)生激烈的碰撞，思路才一步步清晰起來(lái)。

“當(dāng)家田的困境”。1995年，我作為團(tuán)干部下鄉(xiāng)鎮(zhèn)督促抗旱。至今清楚地記得，一塊20多畝的正溝田被一片水田包圍著，竟然干涸裂口。一問(wèn)，告訴我：這是村里最大最好的“當(dāng)家田”，包產(chǎn)到戶時(shí)，家家都分了一塊?，F(xiàn)在有些全家都外出了，有的管水，有的不管水，最后就沒(méi)人管了，不就干了嗎？

“親兄弟的實(shí)踐”。兄弟高中畢業(yè)外出打了兩年工，我就勸他：遠(yuǎn)跑不如近爬坡，引進(jìn)一些名優(yōu)水果來(lái)栽，收入也不錯(cuò)。他聽(tīng)了我的話，栽種了大五星枇杷。我回去看，是在距家最近的地里栽了100來(lái)株?！盀樯恫欢嘣渣c(diǎn)呢？”他說(shuō)，承包地很分散、離得又遠(yuǎn)，一家人栽果樹(shù)不好管，苗苗都保不住。我明白，這100來(lái)株果樹(shù)支撐不起一個(gè)家。

“主政鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困惑”。后來(lái)，我到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，主政一方。聽(tīng)說(shuō)玉米肥團(tuán)育苗有利于壯苗，地膜覆蓋有利于抗旱。年輕人的熱情，干勁十足，帶著一幫鄉(xiāng)干部，天天下村作動(dòng)員。事后，一位60來(lái)歲的老村長(zhǎng)給我說(shuō)，我家?guī)桩€地玉米今年全是肥團(tuán)育苗栽的，好是好，就是栽完雙腿打閃閃，睡了好幾天。我這才意識(shí)到：帶的是一支“386199”部隊(duì)！吸取兄弟栽果樹(shù)的教訓(xùn)，利用農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目成片發(fā)展經(jīng)濟(jì)果林。我意識(shí)到，如果農(nóng)民思想不通，這事干不成。親自帶隊(duì)去考察，邀請(qǐng)專家講技術(shù)，督促家家作動(dòng)員，征求意見(jiàn)選品種，牽繩定距栽果樹(shù)，落實(shí)專人搞管護(hù)。忙了大半年，樹(shù)是栽上了，第二年就只剩一半了。有的農(nóng)民犁地時(shí)，有意無(wú)意從果樹(shù)下穿一下，樹(shù)還在，命也休。接觸鳳埡山時(shí)，遇到的情況一樣，雖然縣里連續(xù)搞了幾年農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，“將來(lái)還是一座草山”，一個(gè)基層干部給我說(shuō)。

就沒(méi)有其他辦法了嗎？

這時(shí)，接觸到了一個(gè)利用廢農(nóng)場(chǎng)、采用矮化密植技術(shù)栽種黃花梨的女老板，她的實(shí)踐，令我豁然開(kāi)朗。在領(lǐng)導(dǎo)支持下，動(dòng)員她上了鳳埡山，動(dòng)員農(nóng)戶以每畝300斤中米的價(jià)格租給她一大片土地，很快發(fā)展起了一片果園，取得“綠了荒山，興了產(chǎn)業(yè)，富了農(nóng)民，發(fā)了業(yè)主”的效果。原四川省委周永康書記的兩次視察，給了我們鼓勵(lì)，也帶來(lái)了許多壓力。一批接一批參觀者，一個(gè)接一個(gè)問(wèn)題，促使我更深入地思考。記得當(dāng)年犍為縣的老農(nóng)工委主任、老農(nóng)業(yè)局長(zhǎng)連珠炮式地提了許多問(wèn)題，“考問(wèn)”了我半天，直到一一作答才滿意離開(kāi)。

“土地為什么要流轉(zhuǎn)？”家庭聯(lián)產(chǎn)承包解決了農(nóng)民溫飽問(wèn)題，但劃分承包地時(shí)嚴(yán)重的平均主義肢解了土地的生產(chǎn)力，成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民就業(yè)多樣化，不再僅僅依靠土地，有一批人也不會(huì)再回到農(nóng)村，給土地流轉(zhuǎn)騰出了空間。中國(guó)入世，農(nóng)產(chǎn)品遲早要和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，我們這種小生產(chǎn)，好比舢板和航母比，沒(méi)有贏的機(jī)會(huì)。小生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)、小生產(chǎn)和大市場(chǎng)的矛盾，將迫使土地必須流轉(zhuǎn)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

“土地流轉(zhuǎn)如何保障農(nóng)民利益？”農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展、新技術(shù)、新品種的應(yīng)用、新的經(jīng)營(yíng)模式，給農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)利潤(rùn)增長(zhǎng)的空間，可以讓農(nóng)民獲得更好收益的同時(shí)，也給業(yè)主投資經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)帶來(lái)較高的投資回報(bào)。農(nóng)民有了一份固定的租金收入，一畝山地300斤中米，收益也超過(guò)原來(lái)自己經(jīng)營(yíng)的效益。騰出來(lái)的勞動(dòng)力，既可以外出打工，也可以在農(nóng)業(yè)企業(yè)打工，只要勤奮，純收入就會(huì)大幅增加。既保障了原有的基本利益，又分享了增長(zhǎng)的利益，收入得到了大幅度增長(zhǎng)。這也是農(nóng)民歡迎的根本原因。

“土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)了，用工必然減少，多余出來(lái)的人咋辦？”實(shí)際上，農(nóng)村由于人均耕地少，本身就存在“半年忙半年閑”的狀況，勞動(dòng)力沒(méi)有得到充分利用。農(nóng)業(yè)新技術(shù)應(yīng)用，如矮化密植技術(shù)，不僅沒(méi)減少勞動(dòng)力，相反畝均投入勞動(dòng)力強(qiáng)度還增加了。這樣，留下來(lái)的農(nóng)村勞動(dòng)力收入有了大幅度的提高，關(guān)鍵就在于把勞動(dòng)力充分利用起來(lái)。改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，需要大量勞動(dòng)力；城鎮(zhèn)化進(jìn)展加快，必然要轉(zhuǎn)移、消化一部分多出來(lái)的勞動(dòng)力。前幾年，“民工潮”的出現(xiàn)，讓一些人對(duì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)力容納能力有懷疑。而近兩年的“民工荒”，又讓一些人擔(dān)憂勞動(dòng)力供給不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。如何讓農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)值充分體現(xiàn)，讓農(nóng)民收入大幅度增長(zhǎng)，這是黨的農(nóng)村政策的落腳點(diǎn)。有利于實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的措施和辦法，都應(yīng)得到支持和推廣，任何單純的憑空計(jì)算和靜止看待的觀點(diǎn)都是不負(fù)責(zé)任的，應(yīng)該“揚(yáng)棄”。

“鳳埡山種果樹(shù)效益高，可以業(yè)主經(jīng)營(yíng)。大面積不可能都種果樹(shù)，能不能搞業(yè)主經(jīng)營(yíng)呢？”土地流轉(zhuǎn)，業(yè)主經(jīng)營(yíng)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。如果業(yè)主掌握有農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種、新模式，可以帶來(lái)超額的利潤(rùn)，土地自然會(huì)流動(dòng)起來(lái)，這是一個(gè)市場(chǎng)化的過(guò)程。農(nóng)民也會(huì)自己算賬，如果租給業(yè)主比自己種劃算，他當(dāng)然也愿意把地租出去。作為政府主要是引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)，既不能拔苗助長(zhǎng)，又不能橫加阻塞，“不越位”、“不缺位”。業(yè)主追求市場(chǎng)超額利潤(rùn)的沖動(dòng)，會(huì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的不斷更新和推廣，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面貌。

“為啥是業(yè)主經(jīng)營(yíng)？搞股份合作社可不可以？”業(yè)主經(jīng)營(yíng)、股份合作社，還有其他一些形式的探索。我認(rèn)為，農(nóng)業(yè)可以借鑒工業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，但不能照搬照抄。農(nóng)民按股分紅可以，按股虧本怎么辦？他們的經(jīng)濟(jì)承受力有限。這里既有自然、市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，也有管理、經(jīng)營(yíng)、道德的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)企業(yè)監(jiān)督成本和難度比工業(yè)企業(yè)大得多。還有農(nóng)民各自種、統(tǒng)一銷可不可以？“各自種”，仍然存在每家規(guī)模偏小、標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一;“統(tǒng)一銷”，當(dāng)違約收益大于守約成本，老百姓會(huì)用“腳”說(shuō)話。這就是很多合作社難于長(zhǎng)久的原因。業(yè)主經(jīng)營(yíng)權(quán)責(zé)利一致，更體現(xiàn)了家庭承包的實(shí)質(zhì)。從這個(gè)角度上說(shuō)，業(yè)主經(jīng)營(yíng)并不是規(guī)模越大越好，要和他的管理能力和水平相一致。

“土地流轉(zhuǎn)期二三十年，業(yè)主經(jīng)營(yíng)不下去，農(nóng)民怎么辦？”這確實(shí)是必然面臨的問(wèn)題！我認(rèn)為，要從法律上明確農(nóng)民土地承包權(quán)或使用權(quán)的性質(zhì)，賦予可以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、融資等法律地位；建立一整套適用農(nóng)業(yè)企業(yè)的評(píng)估、抵押、擔(dān)保、融資、破產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓、救濟(jì)制度，使農(nóng)業(yè)企業(yè)能夠有序并購(gòu)、土地能夠再流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民和業(yè)主的合法權(quán)益；通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和政策鼓勵(lì)，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，分散業(yè)主面臨的市場(chǎng)和自然風(fēng)險(xiǎn)，確保規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以持久。應(yīng)該看到，這些都還只在局部有一些探索，而土地流轉(zhuǎn)事實(shí)上大面積存在，這就給業(yè)主經(jīng)營(yíng)帶來(lái)很大的制度風(fēng)險(xiǎn)。目前，還有一些人不愿正視這個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的事實(shí)，以保障農(nóng)民利益為借口，阻撓或反對(duì)這些制度的建立和完善，繼續(xù)堅(jiān)持“老一套”不變，這才是從根本上傷害了農(nóng)民的利益。

“土地流轉(zhuǎn)，業(yè)主經(jīng)營(yíng)，業(yè)主的主體是誰(shuí)？是農(nóng)民嗎？”現(xiàn)在一些工商企業(yè)、科技人員、外出打工返鄉(xiāng)人員，他們是土地流轉(zhuǎn)、業(yè)主經(jīng)營(yíng)的先行者。他們的成功示范作用，會(huì)教會(huì)越來(lái)越多的農(nóng)民投身這股潮流，成為土地流轉(zhuǎn)的主體。要從政策上鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，業(yè)主經(jīng)營(yíng)。如果農(nóng)村土地承包權(quán)或使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，銀行可以提供類似房屋按揭的土地流轉(zhuǎn)貸款，農(nóng)民就可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓或租賃取得一定規(guī)模的土地，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的農(nóng)民也可以取得進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的資本，土地流轉(zhuǎn)就可以較大幅度展開(kāi)，并將推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要研究推廣農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)，研究農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的管理規(guī)律，建立科學(xué)合理的管理模式。農(nóng)業(yè)院校不僅要研究、傳授農(nóng)業(yè)技術(shù)，更要研究農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的特殊規(guī)律，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才。政府要從思想、方法、措施、機(jī)構(gòu)等方面實(shí)現(xiàn)變革，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理和服務(wù)體系，提供與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的服務(wù)。

當(dāng)年，主持編寫了一本《鳳埡山上一面旗》的內(nèi)部交流小冊(cè)子，時(shí)過(guò)10年，還能感受到當(dāng)年思想的熱情，也看到認(rèn)識(shí)上存在的不足和幼稚。這些年來(lái)，很多專家學(xué)者對(duì)此從不同側(cè)面做了很多深入系統(tǒng)的研究，很多人的認(rèn)識(shí)、觀點(diǎn)也發(fā)生了很大變化，從反對(duì)到懷疑，從懷疑到觀望，從觀望到部分認(rèn)可，從部分認(rèn)可到大面積呼之欲出的推廣。在這個(gè)過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越來(lái)越大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模越來(lái)越大、鏈條越做越長(zhǎng)，參與的業(yè)主越來(lái)越多，正匯集成一股改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面貌的偉大力量。當(dāng)年的夢(mèng)想正逐漸成為現(xiàn)實(shí)，當(dāng)年的困惑仍然困擾著我們，是到了從國(guó)家層面系統(tǒng)研究土地流轉(zhuǎn)模式、方法、政策的時(shí)候了，是到了從法律層面清理、修訂不適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)、業(yè)主經(jīng)營(yíng)的制度、政策、法規(guī)的時(shí)候了，是到了研究創(chuàng)立農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理論、指導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)科學(xué)發(fā)展的時(shí)候了，也是到了從思想、政策、法律解放農(nóng)村生產(chǎn)力，迎接新農(nóng)村大發(fā)展的時(shí)候了！