關(guān)于南京市社區(qū)福利服務(wù)的調(diào)查與思考*

中共南京市委黨校課題組

關(guān)于南京市社區(qū)福利服務(wù)的調(diào)查與思考*

中共南京市委黨校課題組

社區(qū)福利服務(wù)是當(dāng)前和諧社區(qū)建設(shè)的重要部分,近年來(lái)南京市社區(qū)服務(wù)的快速發(fā)展、理念更新和供給方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)了社區(qū)福利服務(wù)的發(fā)展。同時(shí),社區(qū)福利服務(wù)的發(fā)展也面臨著服務(wù)能力與社區(qū)需求的矛盾、公益性取向與市場(chǎng)化運(yùn)作的矛盾以及福利服務(wù)行政任務(wù)化與社會(huì)化的矛盾。我們認(rèn)為社區(qū)福利服務(wù)是社區(qū)服務(wù)發(fā)展的方向,必須實(shí)現(xiàn)五個(gè)方面的轉(zhuǎn)變:從“扶危濟(jì)困”到“增進(jìn)福祉”的目標(biāo)轉(zhuǎn)變;從“弱勢(shì)群體”到“全體居民”的對(duì)象轉(zhuǎn)變;從“公共服務(wù)”到“社會(huì)化服務(wù)”的方式轉(zhuǎn)變;從“自上而下”到“自下而上”的機(jī)制轉(zhuǎn)變;從“劃槳人”到“掌舵人”的政府角色轉(zhuǎn)變。

南京市;社區(qū)服務(wù);社區(qū)福利服務(wù)

社區(qū)福利服務(wù)是社區(qū)服務(wù)的重要組成部分。一般說(shuō)來(lái),社區(qū)福利服務(wù)是指針對(duì)特殊群體和貧困群體的扶危濟(jì)困,包括老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫對(duì)象服務(wù)、貧困家庭服務(wù)等。隨著社會(huì)的發(fā)展和變革,居民對(duì)社區(qū)層面的福利服務(wù)的需求迅速增加,社區(qū)福利服務(wù)的地位和作用日益突顯。我們認(rèn)為,我市在成熟的社區(qū)服務(wù)體系和豐富的社區(qū)服務(wù)資源的基礎(chǔ)上,積極探索以增進(jìn)全體居民福利為指向,滿足社區(qū)居民多層次、多樣化物質(zhì)文化精神需求的福利服務(wù),既是社區(qū)服務(wù)發(fā)展的必然結(jié)果,又是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、改善民生的重要舉措。現(xiàn)將我們就此進(jìn)行的調(diào)查與思考報(bào)告如下。

一、建立與完善社區(qū)福利服務(wù)體系與運(yùn)作機(jī)制的意義

1993年,民政部聯(lián)合國(guó)務(wù)院所屬的13個(gè)部委頒布的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》,對(duì)社區(qū)服務(wù)作了明確的界定:“社區(qū)服務(wù)業(yè)是在政府倡導(dǎo)下,為滿足社會(huì)成員多種需求,以街道、鎮(zhèn)、居委會(huì)和社區(qū)組織為依托、具有社會(huì)福利性的居民服務(wù)業(yè)。”該文件認(rèn)為,社區(qū)服務(wù)業(yè)由社區(qū)福利服務(wù)業(yè)、便民利民服務(wù)業(yè)和職工社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)業(yè)組成。2006年,我市出臺(tái)了《2006年社區(qū)服務(wù)業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)》,指出“區(qū)、街要建立社區(qū)服務(wù)中心,開(kāi)展多種公益性、福利性的服務(wù)項(xiàng)目”,“完善社區(qū)服務(wù)體系,社區(qū)福利性服務(wù)、便民利民和就業(yè)服務(wù)活動(dòng)開(kāi)展良好”。社區(qū)福利服務(wù)應(yīng)該滿足社區(qū)居民多層次、多樣化的物質(zhì)文化精神需求,通過(guò)引導(dǎo)居民迫切需要的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)入社區(qū)提供有償服務(wù),提高社區(qū)居民的生活便利性和舒適度,也是社區(qū)福利服務(wù)的一種體現(xiàn)。因此,衡量社區(qū)福利服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是其能否解決社區(qū)居民的生活問(wèn)題和提高居民生活質(zhì)量。

(一)加強(qiáng)社區(qū)福利服務(wù)是社區(qū)居民迫切的現(xiàn)實(shí)需求

2009年末全市戶籍總?cè)丝跒?29.77萬(wàn)人,常住人口771.31萬(wàn)人,享受城鄉(xiāng)居民最低生活保障的有14.64萬(wàn)人,國(guó)家撫恤、補(bǔ)助各類優(yōu)撫的對(duì)象1.03萬(wàn)人。我市也是全國(guó)較早進(jìn)入老齡化的城市之一,人口老齡化趨勢(shì)加快,老年人口已經(jīng)超過(guò)了90萬(wàn)人。人口增加、流動(dòng)人口增多、老年人口增加、空巢家庭、獨(dú)居老人家庭等一系列人口和家庭結(jié)構(gòu)的變化客觀上要求社區(qū)能夠提供多樣的福利服務(wù)。社區(qū)福利服務(wù)不是局限在特定領(lǐng)域或群體中,而是以每個(gè)公民在社會(huì)生活過(guò)程中都能夠而且必須接受到的社會(huì)福利,其目標(biāo)不單是為了解決社會(huì)成員的基本生活或解除社會(huì)成員的后顧之憂,而是在于促使社會(huì)成員生活質(zhì)量不斷提高;不僅是為了解決社會(huì)成員的物質(zhì)生活問(wèn)題,更重要的是為了保證社會(huì)成員的教育、文化、健康、生活環(huán)境等方面的需求,以提高民眾的生活質(zhì)量。

(二)促進(jìn)社區(qū)福利服務(wù)是和諧社區(qū)建設(shè)的需要

和諧社區(qū)建設(shè)包括公平正義的分配,團(tuán)結(jié)友愛(ài)的鄰里,整潔優(yōu)美的環(huán)境,友好和諧的關(guān)系,誠(chéng)信文明和社區(qū)服務(wù)等。當(dāng)前,南京的社區(qū)建設(shè)正處在深化內(nèi)涵、強(qiáng)化功能、打造特色的新階段,推進(jìn)社區(qū)福利服務(wù)的發(fā)展具有重要意義。對(duì)居民開(kāi)展的服務(wù)是否面向全體成員,服務(wù)主體是否多元,服務(wù)功能是否完善,服務(wù)質(zhì)量和管理水平是否較高,服務(wù)體系是否建立,居民是否困有所助、需有所應(yīng),是否滿足了居民群眾的生活需求,都是檢驗(yàn)社區(qū)和諧的重要指標(biāo)。在社區(qū)工作層面整合資源、增進(jìn)福利、提高社區(qū)成員歸屬感、認(rèn)同感、依賴感和幸福指數(shù)的福利性服務(wù),是改善民生、構(gòu)建和諧社區(qū)的重要基石。

(三)完善社區(qū)福利服務(wù)是社會(huì)福利體制改革的方向

隨著單位制的解體,社區(qū)成為我國(guó)社會(huì)福利重要的承載平臺(tái),社區(qū)福利服務(wù)不僅僅是針對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)救濟(jì),更重要的是通過(guò)社區(qū)福利服務(wù)讓全體居民分享社會(huì)發(fā)展的成果,提高生活質(zhì)量,增進(jìn)社會(huì)福利。一般說(shuō)來(lái),我國(guó)社會(huì)福利制度由企事業(yè)單位提供的職工集體福利、民政部門主管的特殊福利和街道、居委會(huì)舉辦的社區(qū)福利服務(wù)三方面構(gòu)成。[1]單位職工集體福利的弱化和特殊福利中政府職能的變化,勢(shì)必要加強(qiáng)社區(qū)組織和社區(qū)福利服務(wù)在社區(qū)福利體系中的地位和作用,而且以社區(qū)為基礎(chǔ)的福利服務(wù)也是世界各主要國(guó)家福利服務(wù)輸送的主流模式,符合世界潮流。

(四)社區(qū)福利服務(wù)體系是社會(huì)保障制度的重要補(bǔ)充

在理論上,鄭功成教授曾經(jīng)指出社會(huì)保障體系包括三個(gè)層次:經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障和精神保障,[2]社區(qū)福利服務(wù)本身也可以看作是社會(huì)保障體系的一部分。在實(shí)踐上,社會(huì)保障制度在微觀實(shí)施層面主要是通過(guò)社區(qū)服務(wù)傳遞的,如最低生活保障制度的申請(qǐng)和審核、就業(yè)登記等,可以說(shuō)社區(qū)福利服務(wù)是社會(huì)保障制度貫徹實(shí)施的重要保證。實(shí)際上,社區(qū)福利服務(wù)也是實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障的功能,各種層次和類別的服務(wù)構(gòu)成的社區(qū)福利服務(wù)體系成為社會(huì)保障體系的重要補(bǔ)充。社會(huì)保障制度是國(guó)家層面的方針政策,難以根據(jù)每個(gè)個(gè)體的實(shí)際需求來(lái)制定,社區(qū)福利服務(wù)體系恰恰是各社區(qū)根據(jù)自己的實(shí)際需求提供的一種保障,二者相結(jié)合能夠達(dá)到“剛?cè)岵?jì)”的效果。

二、南京市社區(qū)福利服務(wù)發(fā)展的特點(diǎn)與面臨的矛盾

(一)南京市社區(qū)福利服務(wù)發(fā)展的特點(diǎn)

社區(qū)福利服務(wù)是社區(qū)服務(wù)的組成部分,一般不將其作為一個(gè)獨(dú)立的體系進(jìn)行研究分析,因此,社區(qū)福利服務(wù)發(fā)展的最大特點(diǎn)就是包含在社區(qū)服務(wù)之中,在社區(qū)服務(wù)的發(fā)展中不斷發(fā)展。

1.社區(qū)服務(wù)的快速發(fā)展推動(dòng)了社區(qū)福利服務(wù)的發(fā)展

南京市社區(qū)服務(wù)從1986年起步,大致經(jīng)歷了80年代“小型、便民、分散、實(shí)用”的起步階段,90年代“規(guī)?；?、系列化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展階段,到2006年以后“公共服務(wù)為主要內(nèi)容、系列服務(wù)為基本形式、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)為重要手段、民間組織為有效途徑”的深化發(fā)展三個(gè)階段。到2009年末,建立城鎮(zhèn)各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施2154處,區(qū)縣街道級(jí)社區(qū)服務(wù)中心53個(gè),[3]初步形成了以市場(chǎng)和居民需求為導(dǎo)向,以福利性和公益性為主要特點(diǎn),以區(qū)、街社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)公共服務(wù)站服務(wù)為互補(bǔ),城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、持續(xù)發(fā)展的社區(qū)服務(wù)體系。社區(qū)服務(wù)的大發(fā)展,包括服務(wù)設(shè)施的完善、服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化、資金投入的增加等積極因素推動(dòng)了社區(qū)福利服務(wù)也在不斷發(fā)展。

2.社區(qū)服務(wù)的理念更新促進(jìn)了社區(qū)福利服務(wù)的繁榮

社區(qū)服務(wù)堅(jiān)持福利性和公益性的特征毋庸置疑,但是究竟什么是“福利”,隨著社會(huì)的發(fā)展理解也有所不同。過(guò)去“福利”往往是體現(xiàn)于社會(huì)救濟(jì),針對(duì)弱勢(shì)群體,提供最基本的物質(zhì)服務(wù),現(xiàn)在“福利”不僅僅關(guān)注物質(zhì)方面的基本需要,而是包括生活各個(gè)方面的需求。南京市在社區(qū)服務(wù)的理念上也突破了傳統(tǒng)的扶危濟(jì)困,探索更高層次的服務(wù)需求,如鎖金村街道提出的“幸福指數(shù)”,包括居民安寧幸福感、生活幸福感、康居幸福感、學(xué)習(xí)幸福感、友愛(ài)幸福感、身心幸福感等十個(gè)方面。服務(wù)理念的更新也帶來(lái)了服務(wù)內(nèi)容、方式、層次和類別的變化發(fā)展,文化教育、心理健康等專業(yè)服務(wù)、精神服務(wù)逐步進(jìn)入到社區(qū)中。社區(qū)服務(wù)的“福利性”不斷增強(qiáng),促進(jìn)了社區(qū)福利服務(wù)的繁榮。

3.社區(qū)服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變拓寬了社區(qū)福利服務(wù)的領(lǐng)域

社區(qū)服務(wù)最初主要是通過(guò)行政化手段供給服務(wù)和一些比較隨意、零散的小規(guī)模服務(wù),現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)的供給向標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化、項(xiàng)目化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展,社區(qū)服務(wù)更加規(guī)范和普遍。2006年,南京作為全國(guó)唯一的“社區(qū)服務(wù)指南”系列國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(草案)驗(yàn)證城市,通過(guò)社區(qū)良好標(biāo)準(zhǔn)化范例,推動(dòng)全國(guó)社區(qū)服務(wù)的規(guī)范化。同時(shí),南京市社區(qū)服務(wù)在發(fā)展中將有自己知識(shí)產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)的服務(wù)品牌、信息,形成具有行業(yè)特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈,發(fā)展規(guī)模,形成了“96180”和萬(wàn)家?guī)蜕罘?wù)熱線、鄰里節(jié)、慈善超市、愛(ài)心互助社等福利服務(wù)工作品牌。2010年萬(wàn)家?guī)蜕鐓^(qū)服務(wù)品牌與南京6868城市呼叫中心相互嫁接,進(jìn)一步提升了“萬(wàn)家?guī)汀鄙鐓^(qū)服務(wù)品牌效應(yīng),為居民生活提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

(二)南京市社區(qū)福利服務(wù)發(fā)展面臨的矛盾

南京市社區(qū)福利服務(wù)已經(jīng)取得了一定成就,但對(duì)社區(qū)福利服務(wù)的發(fā)展理念、發(fā)展思路還不清楚,也遇到了很多不可避免的問(wèn)題,主要表現(xiàn)為四個(gè)方面的矛盾。

1.社區(qū)福利服務(wù)能力與社區(qū)需求的矛盾

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),目前我南京有近30%(260萬(wàn))的外來(lái)人口,有工作的人中56%是自由職業(yè)者,有140萬(wàn)的民政工作對(duì)象,有94萬(wàn)的老年人口,有15萬(wàn)的低保人群,還有34萬(wàn)的下崗失業(yè)人員,社區(qū)福利服務(wù)需求量大,內(nèi)容十分廣泛。盡管社區(qū)福利服務(wù)在不斷發(fā)展,仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于居民日益增長(zhǎng)的社區(qū)服務(wù)需要。一方面是由于社區(qū)需求快速增長(zhǎng),另一方面則是由于社區(qū)服務(wù)功能不健全。如果說(shuō)以前社區(qū)福利服務(wù)存在著地區(qū)差別,當(dāng)前則是在同一城市中,社會(huì)分層體系中不同位置的社區(qū)人群將會(huì)對(duì)社區(qū)福利服務(wù)提出不同的要求。每個(gè)社區(qū)都有其特定的人口、地域、文化背景,社區(qū)存在的問(wèn)題不盡相同,社區(qū)居民的需求不盡相同,滿足這些需求的條件也不盡相同。伴隨著社會(huì)利益的分化和社會(huì)群體的分化,社區(qū)中的階層劃分格局越來(lái)越明顯,不同階層之間在需求層次、支付能力和服務(wù)的提供者層次上,都存在著很大的不同。

社區(qū)福利服務(wù)功能不健全是由多種原因造成的,如缺乏持續(xù)性的政策支持、缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源、缺乏專業(yè)社區(qū)工作人員、硬件基礎(chǔ)設(shè)施較差等等。以社區(qū)辦公服務(wù)用房為例,按照國(guó)家和省的規(guī)定,每個(gè)社區(qū)辦公服務(wù)用房面積不低于每百戶20平方米,而南京市僅有五分之一社區(qū)達(dá)標(biāo),平均每個(gè)社區(qū)少于170平方米,明顯低于國(guó)家和省的標(biāo)準(zhǔn),與杭州、寧波、蘇州等城市每百戶30平方米的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相比,差距更大。

2.公益性取向與市場(chǎng)化運(yùn)作的矛盾

社區(qū)服務(wù)提出之初并沒(méi)有進(jìn)行明確的內(nèi)容界定和屬性界定,有時(shí)將社區(qū)服務(wù)納入社會(huì)保障體系,強(qiáng)調(diào)其福利性;有時(shí)又納入服務(wù)業(yè)范疇,強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)效益性。社區(qū)服務(wù)的“一仆二主”導(dǎo)致了社區(qū)服務(wù)中有些基本理論問(wèn)題不清,諸如社區(qū)服務(wù)的定性問(wèn)題、事業(yè)產(chǎn)業(yè)雙重性問(wèn)題、服務(wù)與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題等等的界限不明確,也為社區(qū)福利服務(wù)的發(fā)展埋下了矛盾的伏筆,在實(shí)踐中帶來(lái)了很多的問(wèn)題。社區(qū)福利服務(wù)應(yīng)該滿足社區(qū)居民多層次、多樣化的物質(zhì)文化精神需求,通過(guò)引導(dǎo)居民迫切需要的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)入社區(qū)提供有償服務(wù),提高社區(qū)居民的生活便利性和舒適度。在實(shí)際運(yùn)作中,由于不同群體的需求的差異性,社區(qū)福利服務(wù)也始終是三種成分并存,即福利性、公益性的無(wú)償服務(wù),部分公益性的低償服務(wù)和營(yíng)利性的有償服務(wù)同時(shí)存在,甚至是在同一個(gè)服務(wù)項(xiàng)目中共存。社區(qū)福利服務(wù)完全公益化不具備現(xiàn)實(shí)條件,一方面當(dāng)前社區(qū)的人力、財(cái)力、物力資源不足以支撐,另一方面完全公益化的服務(wù)必然導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降。社區(qū)福利服務(wù)完全市場(chǎng)化運(yùn)作也不可行,因?yàn)樵谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型期確實(shí)有相當(dāng)部分的社區(qū)成員,特別是特困人群需要無(wú)償或低償?shù)幕颈Ｕ闲再|(zhì)的服務(wù),也無(wú)法體現(xiàn)福利性的根本宗旨。因此,如何通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作的方式達(dá)到公益性的目的,尋求在公平與效率之間的協(xié)調(diào)機(jī)制是亟需解決的問(wèn)題。

3.社區(qū)福利服務(wù)行政任務(wù)化與社會(huì)化的矛盾

從調(diào)研的情況來(lái)看,將社區(qū)福利服務(wù)作為一項(xiàng)行政任務(wù)的現(xiàn)象相當(dāng)突出,與社區(qū)服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展目標(biāo)有很大差距。將社區(qū)福利服務(wù)作為一項(xiàng)行政任務(wù)推進(jìn),能夠獲得政府的資源投入,快速推動(dòng)社區(qū)服務(wù)的發(fā)展,但不利于社區(qū)資源的開(kāi)發(fā),不利于社區(qū)參與源動(dòng)力的形成,容易造成社區(qū)對(duì)政府的高度依賴,一旦政府資源投入不足,社區(qū)服務(wù)也就失去了內(nèi)在的發(fā)展動(dòng)力。如果沒(méi)有社會(huì)力量的廣泛參與,居民的自我服務(wù)未能在社區(qū)服務(wù)中構(gòu)成主體部分,社區(qū)服務(wù)只能算是民政服務(wù)的擴(kuò)大化,而談不上實(shí)質(zhì)上的轉(zhuǎn)型。以各級(jí)社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)為例,社區(qū)服務(wù)中心往往是被當(dāng)作基層政府的一個(gè)部門來(lái)對(duì)待的,中心的負(fù)責(zé)人幾乎都曾經(jīng)是基層政府的官員,由上級(jí)任命到社區(qū)服務(wù)中心任職,并仍保留事業(yè)單位編制身份或者公務(wù)員編制身份,享受著相應(yīng)的行政級(jí)別的待遇。這樣一來(lái),社區(qū)服務(wù)中心的行為顯然主要是對(duì)政府負(fù)責(zé)而不是對(duì)社區(qū)居民負(fù)責(zé),因而缺乏根據(jù)居民實(shí)際需求合理設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目、提高服務(wù)設(shè)施利用率、提高服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)效率的動(dòng)力。政府通過(guò)行政命令和行政指標(biāo)自上而下推進(jìn)社區(qū)服務(wù),甚至包攬了許多本應(yīng)由民間組織承擔(dān)的工作,如社區(qū)文化活動(dòng)、志愿者活動(dòng)等,這種行政化、政治化的動(dòng)員方式,不利于培養(yǎng)居民的自發(fā)參與意識(shí),不利于自我管理、自我服務(wù)和志愿精神的形成。

三、推進(jìn)我市社區(qū)福利服務(wù)的發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變

(一)從“扶危濟(jì)困”到“增進(jìn)福祉”的目標(biāo)轉(zhuǎn)變

與社會(huì)保障的發(fā)展一樣,從最初的社會(huì)救助開(kāi)始,到社會(huì)保險(xiǎn),再到公共福利,人們對(duì)社會(huì)保障的理念和目標(biāo)不斷更新,社區(qū)福利服務(wù)也是如此。社區(qū)福利服務(wù)最初的定位是滿足居民最基本的需求,主要是弱勢(shì)群體的基本“生存問(wèn)題”,隨著社會(huì)發(fā)展水平的提高,社區(qū)福利服務(wù)也應(yīng)當(dāng)將增進(jìn)全體居民的福祉作為目標(biāo),關(guān)注“生活問(wèn)題”,提高居民生活質(zhì)量。

社區(qū)福利服務(wù)的目標(biāo)是增進(jìn)全體居民的福利,以人性化、個(gè)性化服務(wù)為特點(diǎn),以滿足居民發(fā)展和享受需要而并非保障生存需要為行動(dòng)指南。因此,從服務(wù)對(duì)象來(lái)說(shuō),社區(qū)福利服務(wù)體系包括了全體的社區(qū)成員;從服務(wù)方式來(lái)說(shuō),包括物質(zhì)幫助、生活照料和精神慰藉等多種模式;從服務(wù)的收費(fèi)情況來(lái)說(shuō),包括無(wú)償服務(wù)、低償服務(wù)和少量有償服務(wù);從服務(wù)的供給主體來(lái)說(shuō),包括政府提供的服務(wù)、市場(chǎng)提供的營(yíng)利性服務(wù)、志愿者服務(wù)和鄰里互助服務(wù)等。

(二)從“弱勢(shì)群體”到“全體居民”的對(duì)象轉(zhuǎn)變

獲得社區(qū)福利服務(wù)是社區(qū)居民的一項(xiàng)權(quán)利,社區(qū)福利服務(wù)對(duì)象不再是特殊群體和貧困群體,應(yīng)當(dāng)是全體居民。2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》提出社區(qū)服務(wù)的基本原則是“以人為本”,著眼于居民多層次、多樣化的物質(zhì)文化需求,特別是對(duì)居民最關(guān)心、最需要、通過(guò)努力又可以解決的問(wèn)題及時(shí)提供服務(wù),為社區(qū)居民排憂解難。

社區(qū)福利服務(wù)對(duì)象的轉(zhuǎn)變,要求我們必須根據(jù)社區(qū)的實(shí)際需求來(lái)建立和完善社會(huì)福利服務(wù)體系,大致都必須包括三個(gè)層次:幫扶服務(wù)、生活服務(wù)和安居服務(wù)。幫扶服務(wù)主要是解決社區(qū)成員的基本生活的服務(wù),包括社會(huì)救助、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、殘疾人服務(wù)等等。生活服務(wù)主要是解決生活上的日常問(wèn)題,包括社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)治安服務(wù)、社區(qū)照顧(社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)托幼、社區(qū)庇護(hù)所等)等等。安居服務(wù)主要是為了提高社區(qū)成員的生活便利性和舒適性,包括社區(qū)環(huán)境建設(shè)、社區(qū)文體科教服務(wù)、社區(qū)便民利民服務(wù)等等。社區(qū)福利服務(wù)體系的建設(shè)和完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,也是根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況的變化不斷發(fā)展的過(guò)程。幫扶服務(wù)、生活服務(wù)和安居服務(wù)也是社區(qū)服務(wù)體系的一部分,但在發(fā)展中要更加注重其福利性,尤其是生活服務(wù)和安居服務(wù),政府要加大投入,并給予適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和扶持,提高社區(qū)福利服務(wù)的水平,增進(jìn)社區(qū)居民福祉。

(三)從“公共服務(wù)”到“社會(huì)化服務(wù)”的方式轉(zhuǎn)變

社區(qū)福利服務(wù)的“福利性”要求政府在其中扮演著重要的角色,同時(shí)社區(qū)福利服務(wù)又是政府、家庭、市場(chǎng)三者互動(dòng)的輸送體系,其健康運(yùn)行必須整合多方資源社會(huì)化運(yùn)作。家庭面臨著扶幼養(yǎng)老心有余而力不足,政府對(duì)社會(huì)福利的支持缺乏經(jīng)濟(jì)的力度和政策的力度,而市場(chǎng)還沒(méi)有形成成熟的福利市場(chǎng)和交換規(guī)則,政府、家庭、市場(chǎng)三方誰(shuí)都不可能獨(dú)立承擔(dān)越來(lái)越膨脹的福利需求。

調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn),當(dāng)前我市提供的社區(qū)福利服務(wù)中基本上是完全由政府提供的公共服務(wù),社會(huì)化服務(wù)較少。社區(qū)福利服務(wù)的福利性并不排斥它所具有的經(jīng)營(yíng)服務(wù)的內(nèi)容,低償服務(wù)和有償服務(wù)的發(fā)展空間更為廣闊,通過(guò)經(jīng)營(yíng)服務(wù)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益反過(guò)來(lái)也能確保福利服務(wù)的實(shí)施和社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。因此,除群眾基本生活需要又無(wú)力接受市場(chǎng)價(jià)格的以及具有特殊社會(huì)政治意義的項(xiàng)目必須由政府提供,其余可以通過(guò)政策扶持、資金支持等方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)化服務(wù)。

(四)從“自上而下”到“自下而上”的機(jī)制轉(zhuǎn)變

社區(qū)福利服務(wù)是社會(huì)保障體系的補(bǔ)充,其最大的特點(diǎn)是體現(xiàn)了社區(qū)居民的直接需求和潛在需求,是一種“自下而上”的福利,而不是“自上而下”的保障。需求是一切服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),有了需求,得到了滿足,服務(wù)才算達(dá)到目的。與國(guó)家提供的社會(huì)保障剛性化相比,社區(qū)福利服務(wù)必須立足于社區(qū)特點(diǎn),面向社區(qū)需求,依托社區(qū)資源,因地制宜地開(kāi)展具有各自特色的服務(wù)。社區(qū)福利服務(wù)是一個(gè)“發(fā)現(xiàn)需求——評(píng)審立項(xiàng)——尋找資源——解決問(wèn)題——項(xiàng)目評(píng)估——意見(jiàn)反饋”的完整流程,從群眾的需求中來(lái),再回到群眾的滿意中去。除了必須的基本服務(wù)項(xiàng)目,在每個(gè)項(xiàng)目實(shí)施之前,社區(qū)必須通過(guò)走家入戶、召開(kāi)輿情分析會(huì),將群眾普遍反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題作為社區(qū)福利服務(wù)項(xiàng)目分級(jí)進(jìn)行立項(xiàng)。立項(xiàng)的同時(shí),從收益群體的人數(shù)、群眾的參與率、滿意度等方面,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行分析,以確保目標(biāo)的可行性,避免服務(wù)“剃頭擔(dān)子一頭熱”。

(五)從“劃槳人”到“掌舵人”的政府角色轉(zhuǎn)變

提供社區(qū)福利服務(wù)是政府的責(zé)任,但并不意味著必須由政府親自運(yùn)作服務(wù)項(xiàng)目,政府角色必須由“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕薄Ｎ覀儽仨毎迅＠?wù)的基礎(chǔ)放在社區(qū),吸收民間力量,發(fā)揮鄰里互助的傳統(tǒng)。事實(shí)上,我們的文化里不缺社會(huì)互助互愛(ài)的傳統(tǒng),只是現(xiàn)在缺少合理的制度將其轉(zhuǎn)化為實(shí)際的力量。政府作為“掌舵者”有三項(xiàng)基本任務(wù):一是制定優(yōu)惠政策,為社區(qū)福利服務(wù)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境;二是加大宣傳力度,為社區(qū)福利服務(wù)創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。三是加強(qiáng)行業(yè)管理,為社區(qū)福利服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造規(guī)范秩序。

政府在推進(jìn)社區(qū)福利服務(wù)的過(guò)程中,投入不僅僅是資金,更多的是政策引導(dǎo)投入。政府投入的方式主要有以下幾種:一是政府直接提供社區(qū)福利服務(wù),直接投入資金、場(chǎng)地以及人力資源,主要是無(wú)償服務(wù)系列。二是政府購(gòu)買服務(wù),建立社區(qū)福利服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資金,通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付形式,向民間組織或企事業(yè)單位購(gòu)買各種公益性、福利性服務(wù)。三是政策扶持,包括放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入要求、實(shí)施財(cái)稅優(yōu)惠、強(qiáng)化金融扶持、保障土地供應(yīng)、規(guī)范價(jià)格和收費(fèi)、培養(yǎng)引進(jìn)人才、鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)和吸納就業(yè)等。四是政府投資項(xiàng)目,對(duì)于具有一定規(guī)模的服務(wù)設(shè)施和重大開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,先請(qǐng)有關(guān)機(jī)構(gòu)做項(xiàng)目方案,進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算,論證項(xiàng)目的社會(huì)效益,以及實(shí)施項(xiàng)目的管理能力,最后由政府決策是否予以投資以及投資的份額。我們應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)社會(huì)團(tuán)體的支持方式,逐步將政府對(duì)社團(tuán)下?lián)堋笆聵I(yè)費(fèi)”、“人頭費(fèi)”改變?yōu)樘峁绊?xiàng)目經(jīng)費(fèi)”,通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到社團(tuán)的管理過(guò)程,并且運(yùn)用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)這個(gè)杠桿來(lái)有效地控制社團(tuán)的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量。

[1]蔡宜旦,孫凌寒.對(duì)重構(gòu)社區(qū)福利服務(wù)體系的思考[J].山西青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2001,(1).

[2]鄭功成.社會(huì)保障學(xué)[J].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2005,(8).

[3]南京市統(tǒng)計(jì)局.南京市2009年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/5703ac1755270722192ef702.html.

(責(zé)任編輯:銘 塵)

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課題負(fù)責(zé)人:曾向陽(yáng),課題組成員:周進(jìn)萍、甘文華、馬運(yùn)軍、李菁怡、孫景壇,執(zhí)筆人:周進(jìn)萍。