論如何完善我國水資源保護的法律制度

李靜 天津公安警官職業(yè)學院，300382

論如何完善我國水資源保護的法律制度

李靜 天津公安警官職業(yè)學院，300382

水是萬物之源，然而，在傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式下，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人口的增長，我國水污染日益嚴重，水資源嚴重短缺，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，要想實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，必須在節(jié)能減排的理念下，改革、完善我國現(xiàn)行水資源的法律保護制度，為水資源保護提供強有力的法律保障。而要盡快完成節(jié)能減排的目標，實現(xiàn)資源節(jié)約型社會模式，就必須研究實現(xiàn)這一指標的法律機制，并使科學的法律機制成為目標實現(xiàn)的工具。這樣才能從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，建設環(huán)境友好型、資源節(jié)約型、循環(huán)型社會，保護環(huán)境和資源，提高資源和能源的利用率。

水資源法律節(jié)能減排保護

水是生命的源泉，是人類和其他一切生物生存和發(fā)展不可缺少也不可替代的環(huán)境要素。我國水資源總量為2.8萬億m3，但人均占有量只有2220m3，約為世界人均水量的1/4。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人口的增加，特別是在傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式下，我國的水資源浪費和水污染十分嚴重，使得水資源的供求矛盾日益突出，目前，我國七大重點流域有機污染普遍，各流域干流有57.7%的斷面為三類水質(zhì)，21.6%為四類水質(zhì)，6.9%為五類水質(zhì)，13.8%為五類以上水質(zhì)；主要湖泊富養(yǎng)營化問題突出；城市地下水50%以上受到嚴重污染，流經(jīng)城市的河流水質(zhì)90%不符合飲用水水質(zhì)標準；在今后相當長的時期內(nèi)，水資源短缺、水污染嚴重仍將是我國水環(huán)境面臨的突出問題，同時也是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的一大瓶頸，要解決日益嚴峻的人水之爭，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益的和諧統(tǒng)一，除了要借助于先進的科學技術手段，法律的協(xié)調(diào)、平衡與保障更是不可缺少的，在新的形式下，改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式，在節(jié)能減排的理念下，建立完善的水資源保護法律制度，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

一、節(jié)能減排的內(nèi)涵與其對水資源保護的意義

資源節(jié)約型社會就是將節(jié)約的理念貫穿在生產(chǎn)、流通、消費等領域，并通過法律、行政、經(jīng)濟等綜合性措施，提高資源利用效率，以最少的資源消耗獲得最大的經(jīng)濟和社會收益，從根本上改變大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄的“苦役踏車”現(xiàn)象。資源節(jié)約型社會強調(diào)的是對資源、能源浪費的限制、控制，改粗放型經(jīng)濟為集約型經(jīng)濟，使社會轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂凶罡叩馁Y源利用率和最大收益的循環(huán)型、可持續(xù)發(fā)展型社會。其核心是在保證人民群眾物質(zhì)文化生活水平的改善和提高的前提下，最大限度的節(jié)約資源、能源，以盡可能小的資源消耗和環(huán)境成本，獲得盡可能大的經(jīng)濟和社會效益，在經(jīng)濟運行中實行資源和能源的減量化。而節(jié)能減排的指標是硬約束性指標，而且具有整體性與分解性。

而具體到水資源的保護，是指在生產(chǎn)和生活的全過程中，盡量減少水資源的利用、提高水資源的利用率和對廢水進行無害化處理，節(jié)能減排將水資源保護從傳統(tǒng)的“末端治理”引向“源頭治理”、“污染預防”，能夠起到事半功倍的功效，在中國這樣一個13億人口的大國，要解決水資源日益短缺、水污染日益嚴重的這一迫在眉睫的重大難題，必須走節(jié)能減排之路，建設節(jié)水型社會，目前，我國工業(yè)用水重復利用率只有60%，發(fā)達國家工業(yè)用水重復利用率一般在90%以上；我國萬元GDP用水量約為世界平均水平的4倍，是美國等先進國家的8倍。若2030年和2050年年全國廢污水再生利用率達到80%和95%，則污水再生量將達到680～850億m3和1000～1450億m3，將大大緩解未來我國水資源緊張狀況并改善環(huán)境。因此，要有效保護水資源，應將節(jié)能減排的理念貫穿于水資源保護立法，讓其成為被社會普遍接受、有效運轉(zhuǎn)的制度，為我國水資源的循環(huán)利用、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供強有力的法制保障。

二、我國水資源保護法律制度的現(xiàn)狀及其缺陷

基于水在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要性，世界各國都非常重視水的法律保護，我國亦不例外，現(xiàn)有有關水資源保護、管理的法律、法規(guī)眾多，已基本形成了一個有水法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和水利部等部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件組成的水法規(guī)體系，為水資源的保護管理及水利法制建設提供了良好的基礎，使各項水事活動基本實現(xiàn)有法可依。為適應社會及經(jīng)濟發(fā)展，進一步緩解我國的水資源危機，2008年2月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會對《水污染防治法》進行了再次修訂，并于2008年6月1日開始實施，新法在加大政府責任、明確違法界限，強化有關制度、關注農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治、做好水污染事故應急處置及加大違法排污處罰力度等方面，都有一些新的剛性規(guī)定，擴大了處罰對象、提高了處罰標準，賦予了環(huán)保部門更多的處罰手段和權(quán)力，使我國水資源保護立法工作走上了一個新的高度。

然而，現(xiàn)行水資源保護法律制度，仍有與發(fā)展節(jié)能減排、建設節(jié)水型社會不相適應的一些問題所在。為了使我國水資源保護的法律制度更加完善，因此，我們有必要對現(xiàn)有的水資源保護不完善之處作出以下分析，以便利于我們找到更適合的法律對策，從而對水資源進行更加有效的保護，符合我國節(jié)能減排的價值觀念。

（一）水資源保護的法律體系存在缺陷

首先，要建設資源節(jié)約型社會，完成節(jié)能減排目標，只靠政府是不行的，節(jié)能減排指標的完成、資源節(jié)約型社會的建設最主要的主體是企業(yè)和社會公眾。但“十一五”節(jié)能減排的約束性指標卻不及于企業(yè)和公眾。它的缺失導致難以形成建設循環(huán)型社會的大背景，使得建設節(jié)水型社會所需的各類社會資源如法律保障、政策扶持等都難于獲取，從而陷入孤立無援的境地。因此，必須在《環(huán)保法》和《節(jié)能法》中采用一定的機制將節(jié)能減排固定成具體的法律義務。

其次，已有法律、法規(guī)缺乏節(jié)能減排理念。現(xiàn)行水資源保護法律、法規(guī)中，除新修訂的《水污染防治法》在立法上明確了可持續(xù)發(fā)展的目的外，其它法律、法規(guī)在立法理念上仍停留在“末端治理”的階段，沒有更多地從“源頭治理”出發(fā)，對于節(jié)約用水、污水再生利用等體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟理念的制度規(guī)定較少，因此多年來，我國水短缺、水污染一直沒有得到有效的控制。

（二）缺少與節(jié)能減排相契合的水資源保護制度

首先，目前的節(jié)水和污水再生利用制度存在諸多缺陷，節(jié)能減排的首要原則是減量化，因此，節(jié)水是水資源保護的首要環(huán)節(jié)，但我國有關節(jié)水的法律制度還比較薄弱，《水法》等國家和地方已頒布的法律文件，雖然對節(jié)水有所規(guī)定，然而對于浪費水的行為卻未規(guī)定任何法律責任，已有相關法律、法規(guī)偏重于末端治理，對于從源頭節(jié)水和減少水資源浪費規(guī)定甚少，有關推行節(jié)水技術的配套政策和措施不到位，節(jié)水標準體系不健全，在污水再生利用方面，目前我國尚未建立城市污水再生利用規(guī)劃制度，在城市建設規(guī)劃中，雖然進行了城市的供水及排水規(guī)劃，但在污水再生利用方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，由于相關法律沒有硬性規(guī)定以及沒有按照市場化進行運作，目前我國城市普遍存在污水集中處理滯后和中水利用率低的現(xiàn)象，使水資源危機日益嚴重。

其次，與節(jié)能減排配套的一系列水資源保護激勵機制尚未建立，例如，目前我國的排污收費制度存在收費項目不全和收費標準偏低等問題，排污費低于治理成本，使排污者寧愿繳納排污費也不愿意治理，低價購買合法排污權(quán)的現(xiàn)象十分普遍。同時，我國目前尚未開征水資源稅，并未將水資源的環(huán)境價值計入經(jīng)濟成本，企業(yè)運作的外部不經(jīng)濟，仍然是導致水資源大量浪費和污染的關鍵因素。

（三）現(xiàn)有的水資源管理體制存在缺陷

目前，我國對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，對水資源污染控制采取分級和分部門的管理體制，這種管理體制存在較大缺陷。首先，現(xiàn)行的流域管理機構(gòu)，其性質(zhì)和權(quán)限都不足以實現(xiàn)綜合統(tǒng)一管理，并且相應的配套法規(guī)不健全，這十分不利于流域水資源的合理規(guī)劃和水污染的全面系統(tǒng)防治；其次，根據(jù)現(xiàn)行有關法律規(guī)定，環(huán)保部門對水環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，水利、城建、交通、市政等部門分工負責，但并未明確環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)和其他有關主管部門管理權(quán)之間的關系，這使得部門職能和利益交叉，不利于集中統(tǒng)一執(zhí)法，造成執(zhí)法不便，同時，水資源管理中的地方保護主義嚴重。

（四）社會公眾普遍欠缺對水資源保護的意識

雖然《水污染防治法》、《水法》等一些水資源保護的法律法規(guī)，其中涉及到對非持續(xù)消費的節(jié)制和對綠色消費的倡導，但目前我國還沒有一部關于規(guī)范消費活動和行為的法規(guī)。綠色消費是廣大社會公眾參與節(jié)能減排的消費行為規(guī)范，而我國的綠色消費起步較晚，還沒有成為人們的消費習慣，在水資源的利用和保護上，仍未擺脫天賜之資、取之不盡、用之不竭的傳統(tǒng)觀念，節(jié)水和對水的再生利用意識還比較淡薄，同時，公眾參與水資源、水環(huán)境保護的法定渠道還不多，這在很大程度上制約了我國建設節(jié)水型社會的進程。

三、完善我國水資源保護法律制度的建議

（一）進一步完善水資源保護的法律體系

1、構(gòu)建節(jié)能減排的法律體系

針對我國環(huán)境問題日益嚴重、生態(tài)安全岌岌可危的客觀情況，應充分考慮我國國情，借鑒與吸收國外先進經(jīng)驗成果，如可先行出臺《節(jié)能減排法》，對建立循環(huán)型社會遵循的宗旨及基本原則、可循環(huán)資源的循環(huán)和處置的原則以及對國家、企業(yè)和公眾在發(fā)展節(jié)能減排中的責任予以規(guī)定。在此基礎上，加快制定節(jié)能減排的單行法規(guī)和標準，如廢舊家電、電子產(chǎn)品、廢舊輪胎、建筑廢物、包裝廢物、農(nóng)業(yè)廢物等資源化利用的法規(guī)和規(guī)章，對資源的回收、再生利用作出特殊的規(guī)定，加快完善節(jié)能減排的標準體系，如制定高耗能、高耗水及高污染行業(yè)市場準入標準，制定重點行業(yè)清潔生產(chǎn)評價標準和涉及節(jié)能減排的有關污染控制標準，推動循環(huán)型社會的形成，從而為落實科學發(fā)展觀、建設節(jié)水型社會提供良好的法制大背景。

2、完善現(xiàn)有水資源保護單行法規(guī)使其更加適應節(jié)能減排的價值觀念

修訂《水法》、《水土保持法》等單行法規(guī)的部分內(nèi)容，在節(jié)能減排的理念下，突出“源頭治理”、節(jié)約用水，同時，根據(jù)建立循環(huán)型和節(jié)水型社會的要求，制定水資源再生利用的專門法規(guī)，例如制訂《資源再生利用管理條例》、《污水再生利用管理辦法》等，專項立法應對污水處理主體的市場準入制度、運營機制及相關法律責任作出具體規(guī)定，同時應建立健全各行業(yè)節(jié)約用水的國家、地方標準體系，制定高耗水及高污染行業(yè)市場準入標準，依法規(guī)范企業(yè)與個人節(jié)約用水、污水再生利用的法定義務，明確浪費水的法律責任。

(二)健全水資源保護制度

1、完善節(jié)水和污水再生利用制度

首先，要完善節(jié)水和污水再生利用規(guī)劃制度，污水再生利用應納入城市總體規(guī)劃和各類水資源利用規(guī)劃之中；其次，城市節(jié)約用水要真正落實“三同時、四到位”，即建設項目主體工程與節(jié)水設施同時設計、同時施工、同時投入使用；取水用水單位必須做到用水計劃到位、節(jié)水目標到位、節(jié)水措施到位和管水制度到位。最后，要盡快完善有關推行節(jié)水技術的配套優(yōu)惠政策和措施，健全節(jié)約用水社會化服務體系，培育和發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。

2、建立節(jié)水和污水再生利用專項資金制度及健全水資源稅費制度

基金的收入來自國家財政撥款、環(huán)境稅費及企業(yè)和個人捐贈，對節(jié)水和污水再生利用重大科技攻關項目實行財政支持，對科研單位和企業(yè)在水資源節(jié)約、替代和循環(huán)利用等領域的研究開發(fā)活動給予資金傾斜，使節(jié)水和污水再生利用研究開發(fā)的資金風險社會化，有利于節(jié)水新技術、新產(chǎn)品的研究開發(fā)及推廣。

目前，我國的排污收費制度存在收費項目不全和收費標準偏低等問題，排污費低于治理成本，使排污者寧愿繳納排污費也不愿意治理，低價購買合法排污權(quán)的現(xiàn)象十分普遍。因此，應在科學論證的基礎上，較大幅度地提高收費標準，使排污收費切實起到預防和控制水污染的作用。同時，應將水資源稅作為環(huán)境稅之一，盡快開征，以緩解日益突出的缺水問題，總之，采取國家實行環(huán)境稅，地方實行排污收費的雙軌制，將水資源的環(huán)境價值計入經(jīng)濟成本，有利于遏制水資源浪費和減緩水環(huán)境污染。

（三）完善我國水資源管理體制

水資源管理體制是國家管理水資源的組織體系和權(quán)限劃分的基本制度，是合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源以及防治水害，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的組織保障，針對目前我國水資源管理體制存在的缺陷，要實現(xiàn)水資源的節(jié)約與循環(huán)再生，保護我國水環(huán)境，必須進一步改革和完善我國水資源管理體制，強化環(huán)境執(zhí)法。目前，流域管理已是世界水資源管理的大趨勢，因此，應根據(jù)水資源的自身特點和我國的實際情況，借鑒一些國家水資源管理的通行做法和經(jīng)驗，確立完善的流域管理體制，建議修改《水法》，由國家授權(quán)流域管理機構(gòu)根據(jù)流域具體情況制定單行法，使流域管理機構(gòu)的地位得到相應的提高并獲得立法權(quán)，以實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、綜合決策、綜合治理。同時，為進一步強化環(huán)境行政部門的權(quán)威，應建立從中央到地方垂直管轄和監(jiān)督、不隸屬當?shù)卣鞴艿沫h(huán)境管理體制，在水資源管理和保護中，各級政府與各部門應配合環(huán)境行政部門的工作，這樣就能有效地制止地方與部門保護主義，增強環(huán)境行政執(zhí)法的統(tǒng)一性和權(quán)威性，大大提高執(zhí)法效能；最后，要強化水環(huán)境執(zhí)法隊伍，不斷提高執(zhí)法人員的節(jié)能減排意識，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟觀念，更新知識結(jié)構(gòu)和強化環(huán)?？萍技寄?，加強水環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，提高執(zhí)法力度。

（四）加強對社會公眾水資源保護的法律宣傳教育

公眾參與是我國建設節(jié)水型社會的關鍵環(huán)節(jié)，節(jié)能減排是環(huán)境友好型經(jīng)濟，它的發(fā)展，除了政府、企業(yè)的努力，還需要廣大公眾的參與，《中國21世紀議程》強調(diào)“實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，必須依靠公眾與社會團體的支持與參與”8因此，應進行廣泛的宣傳教育，要面向政府官員，強化其對相關法律、政策和理論的認識，使其樹立正確的節(jié)水和水資源的管理觀念，并自覺貫徹到?jīng)Q策中去；要面向公眾，使其了解水資源管理的重要意義和內(nèi)容，形成自覺珍惜水、保護水、節(jié)約用水的社會風尚，以有利于各項水資源法律法規(guī)和管理措施的執(zhí)行。同時，要拓寬公眾參與水資源保護的法律渠道，逐步建立公眾參與的機制與程序，形成以環(huán)境信息公開制度、信訪制度、聽證制度、環(huán)境影響評價制度和公益訴訟制度等為主要內(nèi)容的公眾參與制度，將水資源保護納入公眾全方位、全過程的監(jiān)督之下，使公眾能夠及時了解和獲取相應環(huán)境信息，并通過適當方式甚至公益訴訟來表達意愿和維護權(quán)利，從而實現(xiàn)對水資源保護的真正參與，推動我國建設節(jié)水型社會的進程。

1李鵬：《堅持開源和節(jié)能并舉努力建設節(jié)水型社會》，[J]，中國環(huán)境報，2001年3月24日第一版。

2韓德培，陳漢光：《環(huán)境保護法教程》，[M]，法律出版社，2005：214。

3馬軍：中國水危機[M]，中國環(huán)境出版社，1999：337。

4《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》。

5蔡守秋：《環(huán)境資源法教程》，[M]高等教育出版社,2004：280。

6第一條：為了防治水污染，保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。

7韓德培，陳漢光：《環(huán)境保護法教程》，[M]，法律出版社，2005：128。

8周珂：《環(huán)境法》，[M]中國人民大學出版社,2006：48。