淺析非工程措施在污泥處理項目中的應(yīng)用

張 玥，井 鵬，宋乾武，黃海明，王之暉

(1.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012；2.中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會，北京 100037)

淺析非工程措施在污泥處理項目中的應(yīng)用

張 玥1，井 鵬2，宋乾武1，黃海明1，王之暉1

(1.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012；2.中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會，北京 100037)

針對我國現(xiàn)階段污泥處理過程中管理機制不足的問題，通過對城市污水處理廠污泥管理現(xiàn)狀的分析，揭示了污泥處理處置過程中暴露出的管理方式弊病；以廣東省東莞市污水處理廠污泥管理實踐為例，提出污泥處理項目投融資機制和污泥處理成本分擔(dān)支付機制，可有效實現(xiàn)城市污水處理廠污泥集中處理處置過程的環(huán)境效益最大化。

污泥處理;非工程措施;環(huán)境管理;政策機制;東莞市

近幾十年來，隨著我國城市化和工業(yè)化的高速發(fā)展，我國城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施也得到了長足發(fā)展，各種污水基本得到了有效處理。但在城市污水處理能力快速發(fā)展的過程中，一個不容忽視而又必須面對的問題是污水在被處理的過程中產(chǎn)生的大量中間產(chǎn)物—污泥，并沒有得到妥善的處理處置。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國污水日排放量達(dá)13.4×105萬噸，經(jīng)過處理后有0.5%～1.0%轉(zhuǎn)化為固態(tài)物質(zhì)并凝聚下沉形成污泥。污泥的成分復(fù)雜，除含有大量的水分外，還含有一些難降解的有機物、重金屬、鹽類、病原微生物和寄生蟲等。若污泥未經(jīng)有效處理而直接排放至環(huán)境，將會造成嚴(yán)重的二次污染。

目前污泥處理的工程方法較多，也比較成熟，如衛(wèi)生填埋、污泥高溫好氧堆肥、污泥焚燒、污泥炭化等等。工程方法通常僅能解決技術(shù)上的問題，為污泥處理處置項目的開展提供技術(shù)可行性，但一個污泥處置項目的開展和建設(shè)不僅需要技術(shù)上的支持，同時也需要良好的政策引導(dǎo)和體制監(jiān)管。然而目前我國在污泥處理處置政策法規(guī)體系等非工程措施方面的研究和應(yīng)用還較為薄弱?；谖勰喾枪こ檀胧┑闹匾?，本文在對我國污泥處理處置存在的非工程問題進行了深入的分析，在對具體的非工程措施進行了詳細(xì)介紹的基礎(chǔ)上，最后以廣東省東莞市為例，對非工程措施在污泥處理和處置項目上的具體應(yīng)用做了詳細(xì)介紹，以為類似的污泥處理處置項目的開展提供參考和借鑒。

1 我國污泥處理處置存在的非工程問題

1.1 污泥處置管理政策落后

污泥處置管理政策對污泥處理處置項目的有效實施和開展具有重要的引導(dǎo)和管理作用。由于歐美等西方發(fā)達(dá)國家在這方面開展研究工作較早，現(xiàn)已形成完善的污泥處理處置法規(guī)政策，如美國環(huán)保局發(fā)布的“污水污泥利用和處置標(biāo)準(zhǔn)、最終規(guī)則、聯(lián)邦規(guī)范（CFR）”、歐盟的污泥管理法規(guī)體系等等，同時也配套了一體化政策來支撐。我國對污泥問題的關(guān)注較晚，相對于發(fā)達(dá)國家，在污泥處理處置政策方面總體上比較落后，目前尚未形成支撐該行業(yè)的強有力的法規(guī)和政策?，F(xiàn)階段我國制定的政策主要偏重于對污泥處理處置的工程治理，而不太注重對全過程的管理，如在污水中含有的有害物質(zhì)形成污泥后，對其最終處置過程中的管理和利用方面，目前尚未存在完善的政策法規(guī)體系。

1.2 缺乏有效的監(jiān)管和責(zé)任體系

現(xiàn)階段，上游工礦企業(yè)絕大多數(shù)并未施行清潔生產(chǎn)，未從源頭削減和控制污染物的排放。而在廢水進入污水處理廠后，通過工程處理并不能完全將污染物消除，相當(dāng)部分的污染物可能隨著物質(zhì)的遷移和轉(zhuǎn)化，進入最終形成的污泥中，并可能使得某些指標(biāo)不達(dá)標(biāo)。因此，提高污泥的處理處置效果，對排放源頭管理和控制就顯得尤為重要。如在美國，由于環(huán)保部門的推動，城市污水處理設(shè)施的運營者參與到上游污水排放企業(yè)的管理，與可能排放有毒有害物質(zhì)和重金屬污染物的排水企業(yè)實行責(zé)任聯(lián)合體，從而形成有效的監(jiān)控體系，為污泥最終安全處置提供了基礎(chǔ)條件。但我國目前的相關(guān)管理體系尚不完善，缺乏對污染排放企業(yè)的污染物排放行為的有效監(jiān)管和責(zé)任追查機制。

1.3 污泥處理處置費用不足

污泥處理處置市場的開發(fā)，首先需要政策的扶持和資金的投入，但由于污泥處置設(shè)施費用高昂及我國市場機制不成熟，僅依靠民間資本投資，建立完善的污泥處理處置體系將需要一個漫長的過程。因此，現(xiàn)階段對污泥的處理處置，還需政府提供政策和資金扶持，并根據(jù)現(xiàn)有體制逐步將運營主體從政府相關(guān)部門過渡到民營企業(yè)或個人，逐步培養(yǎng)和形成一個市場競爭機制，最終達(dá)到降低污泥處理處置成本、有利環(huán)境保護的目的。從長遠(yuǎn)角度看，污水處理費應(yīng)包括污泥處理處置費，但是從我國的實際情況看，由于剛剛推行征收污水處理費，現(xiàn)行收取的污水處理費普遍較低，尚且無法保證污水處理廠的正常運行，若在污水處理費中再加收污泥處理處置費，將會在很大程度上加重社會公眾的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。因此，在收取相關(guān)處理費用的同時，如何保證已有處理設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)，如何充分調(diào)動現(xiàn)有社會資源，不足部分通過何種渠道加以解決，就成了污泥處理和處置亟待解決的現(xiàn)實問題。

2 污泥處理處置的非工程措施

非工程措施是指通過法律、行政、經(jīng)濟手段以及直接運用工程以外的其他手段減少環(huán)境污染的措施。例如頒布和宣傳關(guān)于環(huán)境保護的法律條文；建立為污染治理設(shè)施建設(shè)、運營和管理提供保障的法規(guī)、政策體系；建設(shè)現(xiàn)代化的監(jiān)控系統(tǒng)（做到實時監(jiān)控和及時有效地處理突發(fā)性污染事件）等等，相對工程處理措施來說，非工程措施是一種軟性措施。

2.1 污泥處理監(jiān)管措施

由于污泥處理項目綜合性強，通常需要以環(huán)保部門為主導(dǎo)，并通過與城建、規(guī)劃、財政等多個部門的相互協(xié)調(diào)及污水處理廠、污泥處理廠分工協(xié)作來完成，同時建立污泥處理處置的聯(lián)動管理協(xié)調(diào)機制。該機制可以根據(jù)各部門權(quán)限，充分發(fā)揮部門職能，共享各部門相關(guān)信息和資源，促進污泥處理項目順利實施。

高效監(jiān)管是有效解決污泥處理問題的關(guān)鍵，政府有關(guān)部門需要高度重視污泥處理項目管理的重要性。在加強污泥處理項目管理、監(jiān)控的同時，還要加強社會宣傳，提高公眾認(rèn)知；公開污泥處理項目進展情況，將輿論監(jiān)督作為政府監(jiān)管的輔助手段；借助各部門定期開展的專項整治行動，對暴露出的亂排亂倒污泥的污水處理廠進行嚴(yán)肅查處。

為了避免二次污染，環(huán)保部門還應(yīng)對污水處理廠和垃圾填埋廠加強監(jiān)管，督促污水處理廠達(dá)標(biāo)排放，并摸清污水處理廠污泥的處理處置情況及其最終轉(zhuǎn)移去向。如果污水處理廠建成后未經(jīng)處理直排污泥、超標(biāo)排污和污泥直排，必須進行嚴(yán)肅處理。

2.2 建立管理協(xié)調(diào)制度

政府在污泥產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，主要體現(xiàn)在服務(wù)與監(jiān)督方面，其中包括承諾、保障和協(xié)調(diào)三個方面。1）政府承諾在涉及與污泥處理特許項目有關(guān)的土地使用、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施方面提供便利、防止不必要的重復(fù)性競爭項目建設(shè)及給予必要的補貼，但不承諾商業(yè)風(fēng)險分擔(dān)、固定投資回報率及法律、法規(guī)禁止的其他事項；2）政府提供資金、建設(shè)用地、電價、稅收等方面的保障；3）協(xié)調(diào)污水處理廠、污泥收集運輸及相關(guān)主管部門的關(guān)系，加強分類指導(dǎo)，對不同的污水處理廠有針對性地提出指導(dǎo)意見，為項目的建設(shè)與穩(wěn)定運營提供一個良好的環(huán)境。

污泥的規(guī)范處理處置是實現(xiàn)污水最終處理目標(biāo)的保證措施。污水處理工程、污泥處置工程必須遵循“三同時”原則，充分發(fā)揮污水治理工程整體功能。應(yīng)做到凡缺少可靠的污泥處理處置方案的污水處理廠和企業(yè)污水處理設(shè)施項目，其環(huán)境影響評價不能通過；僅有方案設(shè)計而沒有同步建設(shè)、投運的污泥處理處置設(shè)施，其污水治理工程也不能通過竣工驗收。

3 非工程措施在污泥處理處置中的應(yīng)用

3.1 投融資機制創(chuàng)新

長期以來，我國對市政公用工程的建設(shè)一直采取的是政府出資、政府建設(shè)、政府運營的模式。但由于各級政府的財力有限，致使許多污泥處理工程建設(shè)進度緩慢，成為“半拉子工程”，環(huán)保投資的效益難以實現(xiàn)，污泥不能得到有效收運及處理處置，環(huán)境污染難以得到有效控制。要改變這種狀況，必須引入市場機制，拓展投融資渠道，實現(xiàn)污泥處理投資多元化。目前，項目投融資多元化機制在東莞市污泥處理工程中逐步得到采用，并取得了良好的效果。

近年來，為全面深化水環(huán)境治理工作，東莞市先后投入40億元資金建設(shè)污水處理廠。東莞市按照“污染者付費，治污者受益”的原則，對城市污水處理廠污泥的處理處置工程建設(shè)的投融資機制及成本支付機制進行了大膽創(chuàng)新。

首先，東莞市政府通過政府招標(biāo)方式向社會公開競選污泥處理工程投資商，按照中標(biāo)投資商提供的工藝技術(shù)方案核定污泥處理價格。東莞市現(xiàn)階段核定的污泥綜合處理費最高限價為280元/噸，其中包括運輸費用60元/噸和污泥處置費220元/噸。由污水處理廠運營商支付100元作為BOT投資商的污泥綜合處理費，另外180元則從生活污水處理費中收取。

其次，東莞市政府規(guī)定污泥處理廠建設(shè)用地由政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，征地費由投資商負(fù)責(zé)支付；污泥處理廠供水供電、道路建設(shè)等由政府負(fù)責(zé)配套；污泥收集運輸由投資商負(fù)責(zé)，運輸專用車由投資商負(fù)責(zé)購置；污泥處理廠服務(wù)年限為20年。

通過對上述機制的創(chuàng)新，目前東莞市建設(shè)的對分布在全市2400km2范圍內(nèi)30多個鎮(zhèn)的36家污水處理廠產(chǎn)生污泥進行處理的污泥集中處理廠，全部依靠民間投資，并通過BOT模式建設(shè)。采用這種投資機制帶來的益處顯而易見。首先，緩解了政府直接投資污泥處置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的資金壓力，有效吸納了社會資本投入公用工程設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化了社會資源配置；其次，采用該機制后，促使污泥處置設(shè)施的運營商和負(fù)責(zé)污水處理廠經(jīng)營的項目公司之間形成了互相約束、互相監(jiān)督的良性互動。污水處理廠為減少支付的污泥處置費，積極對廠內(nèi)的污泥脫水設(shè)備進行升級改造，盡可能減少污泥產(chǎn)出量。污泥處理廠投資商為了獲取更好的經(jīng)濟效益，會盡最大努力多收取污泥，對污泥的收集運輸盡量做到?jīng)]有遺漏，客觀上減少了污水處理廠污泥對環(huán)境的二次污染。此外，污泥處理成本支付機制還鼓勵了污水處理廠污泥脫水技術(shù)的革新與產(chǎn)業(yè)升級，確保污泥少產(chǎn)出、多處理，有效地防止了對環(huán)境的污染。

3.2 污泥處理成本分擔(dān)支付機制創(chuàng)新

建立合理的成本形成機制是實現(xiàn)污泥處理市場化的根本標(biāo)志，因此，應(yīng)該按照補償合理成本和微利原則確定污泥處理收費的標(biāo)準(zhǔn)，并按照“成本 + 合理企業(yè)利潤+ 國家稅收”的定價原則，逐步將污泥處理收費調(diào)整到合理水平。制定的收費標(biāo)準(zhǔn)要確保投資者和經(jīng)營者的合理利潤，并且不應(yīng)超過公眾的承受能力。在污泥處理成本確定方面，東莞市同樣遵循合理的定價原則并依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況進行了創(chuàng)新。

為減少東莞市污泥的產(chǎn)生量，防止污水處理廠將產(chǎn)生的污泥外運隨意拋棄，東莞市的污泥管理制定了處理成本分擔(dān)支付機制，并以此為杠桿推動污泥收運、處理處置工作。制度中明確規(guī)定污水處理廠每產(chǎn)生1噸污泥，污水處理廠運營商必須支付100元污泥處理費。按日處理10萬噸的污水處理廠計算，每天至少可產(chǎn)生50噸濕泥餅，那么運營商每天需支付5000元污泥收運費，則每年需支付165萬元的污泥收運費。因此，基于降低成本的原則，污水處理廠運營商將會盡可能地通過各種途徑來減少污泥排放量，如嚴(yán)格控制污水處理工藝過程、加強對污泥脫水過程的管理、進行污泥深度脫水提高污泥含固量等等，以此有效推動污泥的減量化。此外，為進一步減少污泥產(chǎn)量，部分廠家選擇了更為先進的壓濾機，這間接推動了污泥減量化技術(shù)的進步。

東莞市利用征收污水處理廠運營商100元/噸污泥處理費作為杠桿，在污水處理廠與污泥處理廠投資商之間建立了一種相互制約、相互監(jiān)督的類似“蹺蹺板”的制衡機制，有效促進了污泥生產(chǎn)的減量化、污泥收集的最大化、經(jīng)濟效益的最優(yōu)化、環(huán)境效益的有效化。

4 結(jié)語

隨著國家節(jié)能減排政策的逐步推進，目前我國的污泥處理處置政策已與之不相適應(yīng)，這將直接影響到污泥處理的投資建設(shè)和運營費用等問題的有效解決。污泥處理處置是一種公共服務(wù)，該產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展不僅需要工程技術(shù)的突破，同時還需要政府部門采取各種科學(xué)、有效的非工程措施，加以引導(dǎo)和管理。

基于以上分析和案例介紹，建議優(yōu)先制定以下措施：

（1）以污泥處理處置價格體系為核心的處理成本保障體系；

（2）以財政補貼、減免稅和服務(wù)采購機制為核心的財政優(yōu)惠措施；

（3）以建立多元化融資渠道為核心的投資運營措施；

（4）以市場化準(zhǔn)入機制、全過程管理制度為核心的行業(yè)監(jiān)管措施。

同時，在污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策制定時，應(yīng)充分考慮到各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和自然條件，做到統(tǒng)籌兼顧、合理指導(dǎo)。

姜珊珊，王佳琪.我國污泥處理的現(xiàn)狀及相關(guān)技術(shù)比較[J].科學(xué)之友，2011，3：35-39.

Application of Nun-engineering Measures in Sludge Treatment Project

ZHANG Yue1, JING Peng2, SONG Qian-wu1, HUANG Hai-ming1, WANG Zhi-hui1
(1. Chinese Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012;2. China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037, China)

Aimed at the insufficient problems of management mechanism in the sludge management process at the present time in China and in accordance with the analysis of the sludge management status in urban sewage treatment plant, the paper opens out the disadvantage of the management manner discovered in the sludge management and disposal process.By taking the sludge managing practice in Dong Guan Sewage Treatment Plant of Guangdong Province as an example, the paper brings forward the investment and financing mechanism for the sludge treatment project and share of cost and payment mechanism of sludge treatment which could realize the most environmental benefits in the sludge concentrated management and disposal process of urban sewage treatment plant.

sludge treatment; nun-engineering measures; environmental management; policy mechanism; Dong Guan city

X703

A

1006-5377（2011）11-0029-04