資源型城市統(tǒng)籌規(guī)劃的思考與建議

李莉，王巖，趙立江，劉彪

（1.盤(pán)錦市再生資源綜合利用管理辦公室，遼寧 盤(pán)錦 124010；

2.盤(pán)錦遼油晨宇集團(tuán)有限公司，遼寧 盤(pán)錦 124012；

3.盤(pán)錦市再生物資回收公司，遼寧 盤(pán)錦 124010）

資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，是一個(gè)世界性的難題。盡管?chē)?guó)內(nèi)外不乏成功轉(zhuǎn)型的案例，但總體而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、現(xiàn)成的模式。如何在區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局中選擇正確的替代產(chǎn)業(yè)，并在產(chǎn)業(yè)分工中找準(zhǔn)自己的位置，繼而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)已成為各級(jí)政府尋求破解轉(zhuǎn)型城市難題的關(guān)鍵，同時(shí)也成為相關(guān)部門(mén)組織編制戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，比如資源循環(huán)利用體系和靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的重點(diǎn)研究課題。

1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向和總體趨勢(shì)

1.1 我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略

中國(guó)政府高度重視發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，將大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展?！笆晃濉蹦┢谂c“十五”相比，5年累計(jì)，我國(guó)的單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降了19.1％，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別下降了12.45％和14.29％，完成了“十一五”規(guī)劃的約束性指標(biāo)要求。但是應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到我國(guó)經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步發(fā)展，將會(huì)受到更為嚴(yán)峻的資源能源約束。

2011年3月，十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），其中明確提出要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加快構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系。在推行循環(huán)型生產(chǎn)方式、健全資源循環(huán)利用回收體系、推廣綠色消費(fèi)模式和強(qiáng)化政策技術(shù)支撐等4個(gè)方面指出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向和總體趨勢(shì)。

“十二五”時(shí)期是我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期?！毒V要》在強(qiáng)調(diào)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面有4個(gè)突出的特點(diǎn)，其中明確了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由試點(diǎn)向示范推進(jìn)，加快構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系等?！毒V要》提出，深入推進(jìn)國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范，組織實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)十百千示范行動(dòng)，實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)10大工程，創(chuàng)建100個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，培育1 000家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范企業(yè)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成較大的規(guī)模。

1.2 資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初見(jiàn)成效

目前，我國(guó)118座資源型城市中，約有50座出現(xiàn)了資源枯竭，并且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。為解決這些問(wèn)題，國(guó)務(wù)院分兩批將全國(guó)44個(gè)資源枯竭型城市列為試點(diǎn)，通過(guò)多種政策推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型。盤(pán)錦是我國(guó)第三大油田——遼河油田的所在地。2007年，盤(pán)錦被列為全國(guó)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市。

為此，盤(pán)錦市委、市政府組織編制了《盤(pán)錦市接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《盤(pán)錦市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展實(shí)施方案》，將“發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)”確定為“十一五”時(shí)期的首要任務(wù)，明確提出重點(diǎn)發(fā)展石油化工、裝備制造、新型塑料建材、綠色有機(jī)食品、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等5大接續(xù)產(chǎn)業(yè)。2010年的非采油產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重提高到70％以上，基本形成了多元產(chǎn)業(yè)共同支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局。

遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，盤(pán)錦遼濱沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)突顯了其在遼寧沿海開(kāi)放戰(zhàn)略格局中的重要作用。即將成為國(guó)內(nèi)體系最完整、技術(shù)最先進(jìn)、配套最齊全的海洋石油工程裝備制造與服務(wù)基地之一；成為國(guó)內(nèi)外知名一流的新材料產(chǎn)業(yè)基地和大型石化產(chǎn)業(yè)基地；成為遼寧乃至東北地區(qū)重要的物流產(chǎn)業(yè)基地。

實(shí)踐證明，盤(pán)錦市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須走一條先接續(xù)后替代的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，即從石油資源的勘探開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向石油技術(shù)開(kāi)發(fā)與服務(wù)，逐步向新產(chǎn)業(yè)過(guò)渡，最終形成真正的替代產(chǎn)業(yè)。從另一視角看，雖然我國(guó)能源結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化，但一次能源生產(chǎn)量的2/3仍然是煤炭，即“高碳”能源，煤多油少氣不足的資源條件，決定了我國(guó)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不具備廉價(jià)利用國(guó)際石油、天然氣等“低碳”能源的條件。

2 循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑和目標(biāo)任務(wù)

2.1 探索資源型城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑

加快構(gòu)建資源循環(huán)利用體系。隨著我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)任務(wù)的逐步實(shí)現(xiàn)，再生資源蓄積量將不斷增加，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)（被譽(yù)為朝陽(yáng)靜脈產(chǎn)業(yè)）發(fā)展空間巨大。同時(shí)，健全資源循環(huán)利用回收體系有助于帶動(dòng)技術(shù)裝備制造、物流等相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展，增加社會(huì)就業(yè)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，既是推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式建立的具體措施，又是發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。

建設(shè)區(qū)域性再生資源回收利用基地。再生資源回收利用基地（靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)）是國(guó)家倡導(dǎo)建立的一種新型生態(tài)工業(yè)園區(qū)，通過(guò)園區(qū)內(nèi)外的廢舊物資的相互交換和無(wú)害化處理，實(shí)現(xiàn)可再生物資的循環(huán)利用（包括中間產(chǎn)品再制造）。通過(guò)能量、資源和信息系統(tǒng)的高度集成使用和基礎(chǔ)設(shè)施共享的方式構(gòu)建園區(qū)工業(yè)生態(tài)鏈，以此形成固體廢物資源化處理處置的特殊產(chǎn)業(yè)集群，從而使資源得到最佳配置并得到有效利用。是緩解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的尖銳沖突，實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有效手段之一[1]。

再制造將成為再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新亮點(diǎn)。再制造是廢舊機(jī)電產(chǎn)品循環(huán)利用最重要的措施，是再生資源利用的高級(jí)形式。再制造是通過(guò)運(yùn)用先進(jìn)的清洗技術(shù)、修復(fù)技術(shù)和表面處理技術(shù)，使廢舊機(jī)電產(chǎn)品達(dá)到與新產(chǎn)品相同性能的過(guò)程，不僅延長(zhǎng)了產(chǎn)品的使用壽命，還充分利用了廢舊產(chǎn)品中蘊(yùn)含的二次資源，節(jié)約制造新產(chǎn)品所需的能源和原材料。

為解決經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與資源環(huán)境約束的矛盾，我國(guó)政府力促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的建立。2010年4月和5月，循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源再生利用、再制造產(chǎn)業(yè)等相關(guān)政策密集出臺(tái)，力度空前，令人矚目。從近年來(lái)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)的相關(guān)政策法規(guī)中可以看出，報(bào)廢汽車(chē)“五大總成”等零部件將不再被銷(xiāo)毀或私賣(mài)，政府采取一系列對(duì)策措施引導(dǎo)報(bào)廢汽車(chē)再制造向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展[2]。

2.2 促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體措施

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。如果資源型城市選擇了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，就必須研究提出以提升綜合經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為導(dǎo)向，以區(qū)域性再生資源回收利用基地建設(shè)為載體，以編制區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為切入點(diǎn)的工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)該有所側(cè)重，具體措施應(yīng)該切實(shí)可行，不能照抄照搬。

中國(guó)是世界上第三個(gè)制定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的國(guó)家。第一個(gè)是德國(guó)，第二個(gè)是日本。與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)是從生產(chǎn)環(huán)節(jié)開(kāi)始，從節(jié)能減排開(kāi)始，完整地體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念和實(shí)踐。我國(guó)政府促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾條基本措施是：加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，包括一系列的文件規(guī)劃；制定法律法規(guī)，通過(guò)政策的引導(dǎo)，有選擇、有重點(diǎn)地開(kāi)展試點(diǎn)工作；加強(qiáng)國(guó)內(nèi)企業(yè)培訓(xùn)和國(guó)際合作。今后國(guó)家的政策將會(huì)更多地圍繞促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而制定，包括體制的改革、機(jī)制的建設(shè)，都將以循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為重點(diǎn)[3]。

開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基地集聚區(qū)建設(shè)，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。產(chǎn)業(yè)集群的基本含義是某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)相互關(guān)聯(lián)的企業(yè)與機(jī)構(gòu)在一定的地域內(nèi)集聚，形成結(jié)構(gòu)完整、聯(lián)系互動(dòng)、交互創(chuàng)新的有機(jī)體。依托地緣與產(chǎn)業(yè)關(guān)系，在區(qū)域內(nèi)共生互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)包括知識(shí)外溢、信息共享、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、成本降低、樹(shù)立品牌等多方面的優(yōu)勢(shì)。

3 統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局

3.1 以循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為指導(dǎo)的總體規(guī)劃

我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃體系根據(jù)行政層次和功能的不同，可以概括為“三級(jí)三類(lèi)”，即國(guó)家級(jí)、?。▍^(qū)、市）級(jí)、市縣級(jí)規(guī)劃；總體、專(zhuān)項(xiàng)、區(qū)域規(guī)劃。各級(jí)規(guī)劃的編制是自上而下進(jìn)行的，由于各類(lèi)規(guī)劃隸屬于不同的主管部門(mén)，沒(méi)有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的統(tǒng)籌規(guī)劃，這就嚴(yán)重地削弱了規(guī)劃體系的整體功能。我國(guó)現(xiàn)有合法規(guī)劃名稱不下數(shù)百種，相互交叉、重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，且不同層次或類(lèi)型的規(guī)劃之間缺乏聯(lián)系和協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致規(guī)劃體系內(nèi)部相互矛盾、難以協(xié)調(diào)[4]。

結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個(gè)緩慢過(guò)程，不是一個(gè)部門(mén)所能解決的，應(yīng)舉全國(guó)之力，通過(guò)制度安排和政策引導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)梳理并完善政策，重點(diǎn)應(yīng)放在政策和法規(guī)的協(xié)調(diào)上，清除不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的“壞”政策，如排斥生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策、歧視廢舊物資回收利用的政策、變相激勵(lì)過(guò)度開(kāi)采的出口退稅政策、最低價(jià)中標(biāo)政策等，切實(shí)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)[5]。

資源型城市的相關(guān)部門(mén)探索開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，制定和實(shí)施區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)按《綱要》提出的組織實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)十百千示范行動(dòng)的具體要求進(jìn)行全方位科學(xué)論證。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展必須依托一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源支撐。資源支撐也包括關(guān)鍵和實(shí)用技術(shù)以及信息服務(wù)等。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系建設(shè)和激勵(lì)機(jī)制的建立。

當(dāng)前，我國(guó)資源利用的統(tǒng)計(jì)核算暨評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚不健全，綜合反映循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源生產(chǎn)率指標(biāo)等評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還是空缺，廢棄物數(shù)據(jù)庫(kù)等基礎(chǔ)資料的管理信息系統(tǒng)有待建立。循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)既是國(guó)家建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度的基礎(chǔ)，又是政府、園區(qū)、企業(yè)制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和加強(qiáng)管理的依據(jù)。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立對(duì)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有極為重要的意義。

3.2 資源型城市統(tǒng)籌規(guī)劃的思考與建議

制定資源型城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)在加快完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，要不斷完善《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的配套法規(guī)建設(shè)。例如，抓緊設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)基金，研究制定資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)化的稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)新金融支持政策等。另外，要對(duì)在促進(jìn)區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予重獎(jiǎng)[6]。

參與制定資源型城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的部門(mén)工作人員至少應(yīng)該認(rèn)真思考幾點(diǎn)：一是通過(guò)開(kāi)展《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》執(zhí)法檢查，對(duì)資源產(chǎn)出率、廢物再利用和資源化率，以及資源消耗、資源綜合利用和降低廢物排放量等四大類(lèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況進(jìn)行調(diào)查摸底，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出改進(jìn)的對(duì)策；二是建議有關(guān)部門(mén)著手進(jìn)行法律實(shí)施的后評(píng)估工作，研究分析執(zhí)法中存在的問(wèn)題及其原因，總結(jié)企業(yè)層面、園區(qū)層面、城市層面實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)成績(jī)，糾正錯(cuò)誤；三是進(jìn)一步完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制，包括加快實(shí)用技術(shù)的推廣，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力的激勵(lì)措施等。

充分發(fā)揮政府規(guī)劃、投資、產(chǎn)業(yè)和價(jià)格政策的引導(dǎo)作用，加大對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資的支持力度，建立激勵(lì)機(jī)制還需要將“減量化、再利用、資源化”等循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目列為重點(diǎn)投資領(lǐng)域。建議資源型城市對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重大項(xiàng)目和技術(shù)示范產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，采用直接投資或資金補(bǔ)助、貸款貼息等方式加大支持力度，充分發(fā)揮政府投資對(duì)社會(huì)投資的引導(dǎo)作用。積極爭(zhēng)取參與國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)十百千示范行動(dòng)，制訂并細(xì)化有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策體系，引導(dǎo)社會(huì)資金投向資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，加大循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)、裝備和產(chǎn)品的示范、推廣力度，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

[1] 劉潤(rùn)本.再制造產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)[J].資源再生與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2010，3(3)：30-34.

[2] 王巖，楊洪芳.報(bào)廢汽車(chē)再制造產(chǎn)業(yè)化發(fā)展淺析[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì).2010，3(9)：32-35.

[3] 揚(yáng)春平.發(fā)展壯大循環(huán)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略思考[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì).2010，3(9)：4-7.

[4] 尤琦，張磊.規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效性探討[J].環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2010(2)：51-54.

[5] 周宏春.走中國(guó)特色的低碳綠色發(fā)展之路[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì).2011，4(6)：4-9.

[6] 毛如柏.開(kāi)創(chuàng)具有中國(guó)特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2011，4(6)：1-3.