構(gòu)建有中國特色的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式

梅 雷，姚金萍，龔新成，李從民

（1.河南省新蔡縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，新蔡 463500；2.河南省新蔡縣氣象局，新蔡 463500；3.河南省新蔡縣余店鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，新蔡 463533）

構(gòu)建有中國特色的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式

梅 雷1，姚金萍2，龔新成3，李從民3

（1.河南省新蔡縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，新蔡 463500；2.河南省新蔡縣氣象局，新蔡 463500；3.河南省新蔡縣余店鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，新蔡 463533）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村土地承包戶依法對(duì)其所承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)通過承包、租賃、入股等形式轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行使用和經(jīng)營，從而實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，提高土地的生產(chǎn)效率。在我國農(nóng)村改革發(fā)展歷程中，一直在探索適合我國國情的土地流轉(zhuǎn)有效途徑與模式。

1 現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 總體流轉(zhuǎn)程度偏低，但不同地區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)模有差異

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模要高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較高，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道相對(duì)較高，對(duì)土地的依賴程度要低于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。因此，其土地流轉(zhuǎn)的積極性和動(dòng)力較高，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也相對(duì)較高。

1.2 傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式單一，短期化特征明顯

土地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式為主，一些新型土地流轉(zhuǎn)方式如土地入股流轉(zhuǎn)程度不高，絕大多數(shù)地方流轉(zhuǎn)僅僅剛剛起步。

1.3 土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛持續(xù)不斷

前些年，由于農(nóng)民種田效益比較低等原因，農(nóng)民紛紛棄田撂荒外出務(wù)工。近年來隨著國家 “三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺(tái)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高，農(nóng)民紛紛回鄉(xiāng)種地，由于無土地流轉(zhuǎn)協(xié)議或協(xié)議不規(guī)范等原因，出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)糾紛。

1.4 承包人改變土地用途，破壞性流轉(zhuǎn)突出

一些舉家外出戶隨意把承包田轉(zhuǎn)讓出去讓別人種植，除部分為種植業(yè)用地外，還有部分用于非農(nóng)的用地，破壞性地取土、建魚塘和磚瓦廠，出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的非農(nóng)土地流轉(zhuǎn)。

2 現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制因素

2.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛位是限制土地流轉(zhuǎn)的根本因素

馬克思在 《資本論》中把土地分為 “土地本身”與“土地資本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際上是否認(rèn)農(nóng)民享有土地資本所有權(quán)，在一定程度上就是弱化削弱了土地的商品屬性，使農(nóng)民部分地喪失了資源配置、產(chǎn)權(quán)組合的權(quán)利，失去對(duì)土地進(jìn)行長期投資的長效激勵(lì)，降低了土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力。

2.2 農(nóng)村社會(huì)保障制度滯后是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因

目前我國農(nóng)村社會(huì)保障制度總體水平較低，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村社保制度還處于完全空白，農(nóng)村社保制度的嚴(yán)重滯后，極大地束縛了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，使農(nóng)民長期依賴土地，從而限制了土地的流轉(zhuǎn)。

2.3 農(nóng)民的 “戀地”情結(jié)不利于土地流轉(zhuǎn)

幾千年的自然經(jīng)濟(jì)積習(xí)影響，使農(nóng)民長期依附于土地?？陀^上土地不僅是農(nóng)民吃、穿的生活來源，而且也賦予農(nóng)民更多的生存保障功能，土地是農(nóng)民安身立命之本。農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位很不穩(wěn)定，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力常常是季節(jié)性的打短工，無法永久轉(zhuǎn)移，大多數(shù)農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)心存疑慮，這些都不利于土地的流轉(zhuǎn)。

2.4 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范影響土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展

流轉(zhuǎn)的主體不規(guī)范。由于農(nóng)戶在農(nóng)村權(quán)力架構(gòu)體系中處于弱勢(shì)地位，再加之部分農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位始終沒有得到體現(xiàn)。有的鄉(xiāng)村村組干部不尊重農(nóng)民意愿，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體，沒經(jīng)過農(nóng)戶的同意，將土地流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營。流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。有的隨意改變土地承包關(guān)系，進(jìn)行強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。有的不通過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過，便將集體的四荒地、機(jī)動(dòng)地轉(zhuǎn)出去。有的用行政命令的辦法侵占農(nóng)民的土地，致使失地的農(nóng)民成為種田無地、上班無崗、低保無份的 “三無”農(nóng)民，由此引起土地流轉(zhuǎn)矛盾和糾紛。

2.5 農(nóng)村土地市場不完善導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)混亂

主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)村土地市場的法律法規(guī)相對(duì)滯后，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的法律保障；二是我國現(xiàn)階段還沒有專門從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因缺乏土地市場信息以及無完善的市場操作而無序進(jìn)行。

3 適合我國國情的土地流轉(zhuǎn)有效途徑與模式

3.1 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的艱難選擇

目前，我國農(nóng)業(yè)仍然嚴(yán)重滯后，勞動(dòng)生產(chǎn)率低、商品率低、效益低、競爭力弱，根本原因是分散經(jīng)營，規(guī)模小，相比于美國、加拿大每個(gè)農(nóng)場的耕地經(jīng)營規(guī)模幾百、上千公頃是極其微小的。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是規(guī)?；?、專業(yè)化、商品化的農(nóng)業(yè)，關(guān)鍵要具有較強(qiáng)的競爭力，因此，要提高一國農(nóng)產(chǎn)品在市場上的競爭力，就必須推進(jìn)大批量、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，創(chuàng)產(chǎn)品品牌，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。要發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，首先必須適當(dāng)集中土地，如何解決這個(gè)問題？鑒于我國國情，不能搞土地私有化，通過土地買賣向大戶集中，發(fā)展私人農(nóng)場；也不能通過租賃向大戶集中，發(fā)展歐美流行的租賃經(jīng)營農(nóng)場；因農(nóng)戶只能得到微薄的租金，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的權(quán)益，也不能發(fā)展產(chǎn)、加、銷某一環(huán)節(jié)的合作性組織；因這種組織難以改制提升為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速發(fā)展。因此，只能立足我國國情，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保障農(nóng)民權(quán)益，確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，

3.2 建立新型集體農(nóng)莊，推進(jìn)中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

3.2.1 引導(dǎo)農(nóng)民聯(lián)合自主辦企業(yè)

農(nóng)戶以承包土地使用權(quán)租金入股，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)股份有限公司，長期集體租賃經(jīng)營，根據(jù)不同地理、環(huán)境和資源情況，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營，能徹底解放生產(chǎn)力，是土地流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新。

3.2.2 實(shí)行農(nóng)民辦企業(yè)，管企業(yè)，當(dāng)老板

維護(hù)農(nóng)民權(quán)益可以通過公開招標(biāo)等形式，吸引廣大工商業(yè)主、經(jīng)營大戶投資農(nóng)業(yè)，也可以通過聯(lián)合招商等形式吸引廣大企業(yè)集團(tuán)、科研院所 （校）以雄厚的資金、技術(shù)入股投資農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營。創(chuàng)建新型集體農(nóng)莊，建立有中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)制度，是農(nóng)民自主經(jīng)營管理的創(chuàng)新。

3.2.3 農(nóng)民入股后，農(nóng)戶勞動(dòng)力可以自行安排

既可以出外務(wù)工，也可以在自辦企業(yè)就業(yè)，既有務(wù)工工資收入，也有入股利潤收入，是增加農(nóng)民收入來源的創(chuàng)新。

3.3 企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式的選擇

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，首先必須企業(yè)化。組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)股份公司，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)制度是優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略需要，也是社會(huì)化大生產(chǎn)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。我國人多地少，幅員廣大，生產(chǎn)經(jīng)營模式選擇，必須根據(jù)各地區(qū)資源特征和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同有所區(qū)別。平原地區(qū)，企業(yè)規(guī)模可以大一點(diǎn)，以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率為主要目標(biāo)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，創(chuàng)產(chǎn)品品牌；山區(qū)丘陵適當(dāng)集中土地后，以提高土地產(chǎn)出率為主要目標(biāo)，通過提高生產(chǎn)中的科技含量，改良農(nóng)作物品種，發(fā)展各種專業(yè)場、園、大棚生產(chǎn)，提高綜合生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)效益。

4 促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

4.1 必須堅(jiān)持四項(xiàng)原則

4.1.1 堅(jiān)持土地承包 “長久不變”的原則

保持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán) “長久不變”是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的前提，只有把農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定下來，才能避免農(nóng)戶在承包經(jīng)營過程中的短期行為，實(shí)現(xiàn)土地的有序流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)才能有更多空間與機(jī)會(huì)來增加農(nóng)民對(duì)投資土地的積極性。十七屆三中全會(huì)提出：農(nóng)村土地承包關(guān)系，從 “長期不變”到 “長久不變”。這樣鞏固了農(nóng)戶的承包權(quán)，確保了農(nóng)戶在承包期內(nèi)對(duì)土地的使用權(quán)、收益權(quán)及轉(zhuǎn)讓權(quán)。

4.1.2 堅(jiān)持自愿有償?shù)脑瓌t

在堅(jiān)持 “依法有償、自愿協(xié)商、互惠互利”的原則下，自行選擇流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益，切實(shí)做到流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有。

4.1.3 堅(jiān)持 “因地制宜，形式多樣”原則

把勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移多、土地閑置較多的鄉(xiāng)村作為土地流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)。在形式上，可根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平和群眾意愿，采取反租倒包、轉(zhuǎn)包 （轉(zhuǎn)讓）、租賃、股份合作、互換等形式。在價(jià)格上，可以通過招標(biāo)經(jīng)營等形式，由市場確定。也可以在堅(jiān)持公平合理前提下，由雙方協(xié)商或市場評(píng)估而定。在期限上，既可以長期流轉(zhuǎn)，也可以季節(jié)流轉(zhuǎn)，但總體上不宜太短。

4.1.4 堅(jiān)持 “穩(wěn)制活田”和土地使用性質(zhì)不變?cè)瓌t

堅(jiān)持土地權(quán)屬不變和土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途不變。不得擅自將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。不得破壞性、掠奪性經(jīng)營。牢牢守住 “不得改變土地農(nóng)業(yè)用途”這條紅線。

4.2 健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

目前我國農(nóng)村社會(huì)保障的基本模式是以農(nóng)民家庭保障為主，以國家保障和集體保障為輔助。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況，建立起符合各地區(qū)實(shí)際的，層次不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的農(nóng)村社會(huì)保障體系。通過建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面，弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的徹底轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置。

4.3 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的配套措施

大力培育農(nóng)村勞動(dòng)力市場，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件；加大農(nóng)村戶籍制度改革力度，改變農(nóng)民的 “戀土”觀念，減少農(nóng)民對(duì)土地的直接依賴；依靠科技進(jìn)步，積極主動(dòng)地以國內(nèi)外市場需求為導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；加快農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

4.4 健全組織，強(qiáng)化服務(wù)

培育和發(fā)展為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的各類中介組織，開展土地流轉(zhuǎn)的供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、政策咨詢、信用擔(dān)保等服務(wù)工作。建立委托代理機(jī)構(gòu)，受農(nóng)戶的委托代為出租、轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)包。建立健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，制訂流轉(zhuǎn)規(guī)范合同，糾正土地流轉(zhuǎn)中的錯(cuò)誤做法，建立行之有效的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，為農(nóng)民提供信息、政策和法律服務(wù)。