促進(jìn)煤炭清潔化技術(shù)的政策研究

李世祥，張菲菲，王來峰

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)國土資源法律評價(jià)工程實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074； 2.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)政法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

1 概 述

作為世界上最大的煤炭生產(chǎn)國和消費(fèi)國，煤炭一直是我國的主體能源，其約占一次能源消費(fèi)總量的70%。然而，煤炭資源開發(fā)利用過程中，存在諸多問題與挑戰(zhàn)，如綜合利用效率低下、環(huán)境污染嚴(yán)重以及由此導(dǎo)致的酸雨和溫室效應(yīng)加劇等問題。這些問題，最終將對國家能源安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這可以說，是我國能源領(lǐng)域的一大難題。

要解決這一難題，根本上還是要靠煤炭清潔化利用技術(shù)(倪維斗，2010)。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，煤炭完全可以通過環(huán)境友好型和提高利用效率的方式實(shí)現(xiàn)低碳排放。煤炭污染是現(xiàn)實(shí)問題，而這并非煤炭自身的問題，只是由于人們對它的開采、加工和利用方式粗放，才引起人們所不愿看到的污染問題。實(shí)際上，煤炭在開采、轉(zhuǎn)化、發(fā)電與終端消費(fèi)等過程中，存在著巨大的清潔化空間，我們需要找到最清潔的方式來獲取并使用它。為了提升能源工業(yè)技術(shù)水平，我國將清潔煤技術(shù)列為優(yōu)先發(fā)展的先進(jìn)適用技術(shù)，其中包括煤炭加工、煤炭高效潔凈燃燒、煤炭轉(zhuǎn)化、污染排放控制與廢棄物處理等。

然而，由于煤炭清潔化利用技術(shù)推廣應(yīng)用的相關(guān)政策不到位，國內(nèi)煤炭的清潔化利用程度較低。例如，2009年，我國原煤入洗率為43%，動力煤入洗率為20%，分別比美國、南非、俄羅斯等煤炭行業(yè)發(fā)達(dá)的國家低12和20個百分點(diǎn)(劉炯天，2011)。在煤炭發(fā)電效率方面，目前國內(nèi)火力發(fā)電煤耗為每千瓦時(shí)380kg標(biāo)準(zhǔn)煤，比國際先進(jìn)水平312kg高出20%(楊拴昌，2010)。而且，煤炭低效利用所造成的負(fù)外部性和經(jīng)濟(jì)損失居高不下，并影響到我國的能源安全(張玉卓，2008；朱成章，2009；李世祥，2011)。因此，加快推進(jìn)我國煤炭資源清潔化利用十分緊迫，在全國范圍內(nèi)實(shí)施促進(jìn)煤炭清潔化利用技術(shù)推廣應(yīng)用的政策，是解決此問題的關(guān)鍵。

2 我國煤炭清潔化利用技術(shù)政策發(fā)展現(xiàn)狀

在我國，目前促進(jìn)煤炭資源清潔化利用的國家支持政策和引導(dǎo)措施還很不完善(李陽丹，2009)。雖早在20世紀(jì)90年代，政府就提出清潔煤技術(shù)的相關(guān)政策，但由于技術(shù)不成熟、財(cái)政支持不到位、企業(yè)面臨的成本和風(fēng)險(xiǎn)高等原因，清潔煤技術(shù)的推廣力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。直至現(xiàn)在，我國相關(guān)提升煤炭清潔化利用的指引和支持政策，仍舊處于一個探索階段。

自20世紀(jì)90年代起，我國已經(jīng)認(rèn)識到煤炭清潔化利用的重要性，對推進(jìn)煤炭清潔化利用的技術(shù)愈發(fā)重視，并逐步完善促進(jìn)煤炭清潔化利用的技術(shù)政策。尤其是近5年來，我國出臺煤炭清潔化利用技術(shù)政策的頻率逐漸提高。這表明，近些年來我國已將推進(jìn)煤炭清潔化利用作為發(fā)展重點(diǎn)，各項(xiàng)政策正逐步完善。

我國煤炭清潔化利用技術(shù)政策的發(fā)展可以分為兩大階段。一是1994～2005年，我國開始并逐步重視煤炭工業(yè)體系健康發(fā)展和煤炭資源清潔化利用技術(shù)提升，此階段所提出的政策都具有戰(zhàn)略性、原則性、宏觀引導(dǎo)性的特征。二是2006年至今，我國將推廣煤炭清潔化利用技術(shù)提上主要議程，密切關(guān)注煤炭清潔化利用技術(shù)的發(fā)展，重視新技術(shù)的應(yīng)用與推廣。例如，在這一時(shí)期，10大煤炭企業(yè)加入聯(lián)合國清潔煤技術(shù)示范和推廣項(xiàng)目，逐步建立起一大批示范工程等，國內(nèi)個別技術(shù)甚至已達(dá)到世界領(lǐng)先水平。但成就與困擾兼存。第二階段的技術(shù)政策，雖一定程度上彌補(bǔ)了第一階段相關(guān)政策非具體的特點(diǎn)，一定程度上提高了政策的可操作性，但其實(shí)際應(yīng)用仍舊存在諸多阻力。這表明，我國的煤炭清潔化利用技術(shù)已經(jīng)發(fā)展到瓶頸階段，亟待突破。

3 我國煤炭清潔化利用技術(shù)實(shí)際應(yīng)用的主要困擾

縱觀我國煤炭清潔化利用技術(shù)發(fā)展史，近幾年的發(fā)展十分迅速。但由于這些技術(shù)的快速發(fā)展與原有政策法規(guī)的不同步，再加上經(jīng)濟(jì)水平地域差異、文化地域差異等原因，造成了技術(shù)發(fā)展與實(shí)際應(yīng)用一定程度的脫節(jié)，也就造成了我國現(xiàn)階段煤炭清潔化利用技術(shù)發(fā)展的一些困擾。

歸納起來，現(xiàn)階段我國煤炭清潔化利用技術(shù)實(shí)際推廣存在的困擾，主要有三點(diǎn)：一是核心技術(shù)相對不成熟；二是成本與資金障礙；三是典型項(xiàng)目執(zhí)行范圍窄。當(dāng)然，除了這主要三點(diǎn)，還包括人們認(rèn)知水平的限制和缺乏長遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光等。

3.1 核心技術(shù)相對不成熟

煤炭清潔化利用技術(shù)，主要包括煤炭加工技術(shù)、煤炭高效潔凈燃燒技術(shù)和煤炭轉(zhuǎn)化技術(shù)等。相對于國外,我國煤炭清潔利用技術(shù)起步較晚，相關(guān)技術(shù)都是近年來才得到重視并迅速發(fā)展起來的。雖然部分新技術(shù)頗有成就，已與發(fā)達(dá)國家并列甚至有超前趨勢，但整體核心技術(shù)水平仍落后于國外。雖近幾年我國煤炭清潔化利用技術(shù)研發(fā)水平逐步提高，但實(shí)際應(yīng)用技術(shù)和適合我國能源的具體化、本土化技術(shù)還不成熟，從而限制了煤炭清潔化利用技術(shù)在我國的應(yīng)用速度。這種技術(shù)的相對不成熟，也使規(guī)模有限的企業(yè)從其風(fēng)險(xiǎn)意識考慮，不敢于嘗試新技術(shù)，阻礙了煤炭清潔化利用技術(shù)的推廣應(yīng)用。

3.2 成本與資金障礙

成本與資金障礙是限制我國煤炭清潔化利用技術(shù)實(shí)際推廣的核心問題。一般而言，企業(yè)追求的是利潤最大化，成本與收益是其是否使用某項(xiàng)技術(shù)的首要考慮因素。而研發(fā)和建設(shè)煤炭清潔化利用技術(shù)項(xiàng)目，需要投入大量資金，而且風(fēng)險(xiǎn)高昂，企業(yè)往往沒有內(nèi)在動力去執(zhí)行此類項(xiàng)目。這就需要公共財(cái)政政策予以支持，而現(xiàn)實(shí)中缺乏明確具體的財(cái)政扶持政策，從而導(dǎo)致了成本與資金障礙。

以IGCC發(fā)電技術(shù)為例，雖然IGCC的供電效率可達(dá)43%～45%，比常規(guī)燃煤電站效率高5%～7%，并隨著技術(shù)的發(fā)展，IGCC凈效率可達(dá)50%或更高，并具有材料適應(yīng)性廣、節(jié)水和調(diào)峰能力強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，并且污染物的排放量僅為常規(guī)燃煤電站的1/10。但由于IGCC造價(jià)和運(yùn)行費(fèi)用較高，其工程設(shè)計(jì)、開發(fā)成本加上設(shè)備成本是常規(guī)燃煤電站成本的好幾倍。因此，目前這種工程建設(shè)在國內(nèi)只是“雷聲大、雨點(diǎn)小”，其前景雖好，但企業(yè)對此欠缺積極性。而我國現(xiàn)有政策對此類項(xiàng)目的支持還很少，支持力度不夠。

3.3 技術(shù)應(yīng)用與推廣機(jī)制不健全

新技術(shù)歸根結(jié)底只有得到應(yīng)用才會產(chǎn)生效益。我國缺乏對煤炭清潔利用技術(shù)應(yīng)用與推廣的具體執(zhí)行措施和機(jī)制。雖早在1997年國務(wù)院就批準(zhǔn)了《中國潔凈煤技術(shù)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》，但其具體實(shí)施方向并不明確，也未納入各行業(yè)、各省市(區(qū))的發(fā)展計(jì)劃中?？傮w而言，煤炭清潔利用技術(shù)還缺乏一個具體的國家推廣過程，其執(zhí)行范圍窄，應(yīng)用輻射范圍小，現(xiàn)階段也只是應(yīng)用于發(fā)達(dá)地區(qū)的大型企業(yè)，全國絕大部分地區(qū)和企業(yè)，還是以老方法加工、燃燒煤炭，并不關(guān)注新技術(shù)的發(fā)展。

3.4 其他困擾

如人們認(rèn)知水平的限制，對環(huán)境質(zhì)量惡化的漠然；缺乏發(fā)展的長遠(yuǎn)眼光與領(lǐng)域合作，而只是閉門造車等。這些因素，也一定程度上阻礙了煤炭清潔化利用技術(shù)的發(fā)展。

4 促進(jìn)煤炭清潔化利用技術(shù)實(shí)際應(yīng)用的政策建議

目前，我國煤炭清潔化利用技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用到了瓶頸階段。這迫切需要政府發(fā)揮公共管理職能，利用各種政策工具，積極推進(jìn)煤炭清潔化利用技術(shù)的發(fā)展與廣泛運(yùn)用。

4.1 制定煤炭清潔化利用技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用的稅收優(yōu)惠政策

制定稅收優(yōu)惠政策，是指通過政策的傾斜，使各企業(yè)從傳統(tǒng)煤炭工業(yè)向新技術(shù)煤炭工業(yè)轉(zhuǎn)變。對于使用煤炭清潔化利用技術(shù)的企業(yè)，在稅收方面相應(yīng)享有激勵和優(yōu)惠措施，這才能提高企業(yè)應(yīng)用新技術(shù)的積極性。具體稅收優(yōu)惠政策，可以從企業(yè)所得稅的優(yōu)惠、營業(yè)稅的優(yōu)惠、房產(chǎn)稅的減免優(yōu)惠等方面來具體制定。例如，對于應(yīng)用煤炭清潔化利用技術(shù)的企業(yè)，可以免征兩至三年的企業(yè)所得稅，或者減少一定百分比的稅率；對于建設(shè)煤炭清潔化利用技術(shù)項(xiàng)目的房屋，免征一定期限的房產(chǎn)稅等。

4.2 提供煤炭清潔化利用技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用方面的財(cái)政補(bǔ)貼

提供財(cái)政補(bǔ)貼，可以使企業(yè)更有積極性的去完成煤炭清潔化利用技術(shù)的項(xiàng)目建設(shè)。煤炭清潔化利用技術(shù)中的財(cái)政補(bǔ)貼主要是指，在開發(fā)過程中政府給予財(cái)政補(bǔ)貼或承諾給予承擔(dān)示范項(xiàng)目的企業(yè)低息貸款等資金項(xiàng)目支持。除此之外，政府還可以給予技術(shù)支持，指政府對有意應(yīng)用清潔煤技術(shù)的企業(yè)可以無償提供技術(shù)支持，并安排相關(guān)技術(shù)人員在新技術(shù)安裝和使用過程中進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。

4.3 設(shè)立基金，吸引投資

為了解決成本與資金障礙，可以通過設(shè)立基金的方式解決。設(shè)立基金能夠吸引投資者的目光，它是一個使人們從不了解到了解煤炭清潔化利用技術(shù)，快速增加企業(yè)對煤炭清潔化利用技術(shù)的積極性的過程，是一個有效的推廣途徑?；鹬饕糜谫Y助那些旨在建設(shè)煤炭清潔化利用技術(shù)項(xiàng)目和促進(jìn)煤炭清潔化利用技術(shù)研發(fā)的投資計(jì)劃?；痦?xiàng)目可由中央和地方政府以及下文提及的區(qū)域煤炭清潔化利用技術(shù)發(fā)展部門進(jìn)行聯(lián)合管理。經(jīng)費(fèi)來源主要由煤炭稅費(fèi)、煤炭違法開采的罰金等組成。在設(shè)立基金過程中，要嚴(yán)格控制好制定基金資助的標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督，確?；鸬轿唬迷谧钚枰捻?xiàng)目上。

4.4 煤炭清潔化利用技術(shù)自主研發(fā)與擇優(yōu)引進(jìn)同步推進(jìn)

從根本上而言，煤炭資源的大規(guī)模清潔化利用，依賴于核心技術(shù)的進(jìn)步。這就需要制定我國煤炭清潔化利用技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，加大我國自主研發(fā)新技術(shù)的力度，研發(fā)具有我國自主知識產(chǎn)權(quán)的煤炭清潔化利用技術(shù)。尤其是要解決相對技術(shù)落后以及煤炭清潔化利用技術(shù)在市場應(yīng)用上的矛盾的問題，高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)要結(jié)合。在自主研發(fā)的同時(shí)，還要加強(qiáng)國際技術(shù)溝通交流，引進(jìn)國外先進(jìn)清潔煤技術(shù)。多舉辦、多參與煤炭技術(shù)論壇活動，與美國、英國等發(fā)達(dá)國家進(jìn)行新技術(shù)的溝通交流。對關(guān)鍵技術(shù)的引進(jìn)、消化與吸收，可以縮短我國與國際先進(jìn)水平的差距，迅速提升我國技術(shù)水平。

4.5 建立煤炭清潔化利用技術(shù)的應(yīng)用與推廣機(jī)制

建議成立區(qū)域煤炭清潔化利用技術(shù)發(fā)展部門。該部門能夠使清潔煤技術(shù)更直接的面對社會和企業(yè)，從而使這些技術(shù)可以迅速輻射到全國各個地區(qū)。它可以根據(jù)地區(qū)特征推廣煤炭清潔化利用技術(shù)，并可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)水平和產(chǎn)業(yè)布局等，因地制宜發(fā)展本地重點(diǎn)技術(shù)。區(qū)域煤炭清潔化利用技術(shù)發(fā)展部門的主要職能有三：一是建立區(qū)域內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)；二是在區(qū)域內(nèi)大力宣傳煤炭清潔化利用技術(shù)的作用、影響以及優(yōu)惠政策；三是提供具體技術(shù)、研發(fā)資金和相關(guān)咨詢。這三項(xiàng)職能就是一個逐步引導(dǎo)的過程，先是整頓區(qū)域煤炭產(chǎn)業(yè)，其次是使企業(yè)了解煤炭清潔化利用技術(shù)的重要性，最后是協(xié)助企業(yè)完成技術(shù)體系建設(shè)。

[1] 倪維斗.煤清潔利用是中國式低碳的關(guān)鍵[N].科學(xué)時(shí)報(bào), 2010-2-8.

[2] 劉炯天. 關(guān)于我國煤炭能源低碳發(fā)展的思考[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會科學(xué)版, 2011(1): 5-12.

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[6] 李陽丹.清潔煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)化尚缺政策護(hù)航[N].中國證券報(bào), 2009-11-26.