我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的法律思考

張維宸

(中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

改革開放以來，我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護工作取得了較大進展，但總體來看，礦山地質(zhì)環(huán)境惡化的趨勢仍沒有得到有效遏制。因此，保護礦山地質(zhì)環(huán)境、合理開發(fā)利用資源、促進社會和諧發(fā)展，將是一項長期而艱巨的任務(wù)。當(dāng)務(wù)之急是完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金及損毀補償賠付機制和加強礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價制度的研究工作。

1 我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度法律現(xiàn)狀

1.1 礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金內(nèi)涵

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金(以下簡稱保證金)，是指為了保證礦山企業(yè)在采礦過程中以及礦山停辦、關(guān)閉或閉坑時，切實履行礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理義務(wù)，由礦山企業(yè)按國土資源行政主管部門、財政部門確定的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)提并單獨存儲的專門用于本企業(yè)礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的資金[1-2]。保證金是一項既規(guī)定了礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)，又蘊含著礦山地質(zhì)環(huán)境治理責(zé)任的經(jīng)濟激勵措施。保證金屬于押金性質(zhì)，并非行政收費，其管理管理堅持“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專款專用”的原則。保證金可以通過市場化運作，吸引更多市場主體進入到礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)領(lǐng)域[3]，推進礦山地質(zhì)環(huán)境治理的產(chǎn)業(yè)化，改變礦山地質(zhì)環(huán)境管理手段中管理成本高、而違法成本低的局面。

1.2 我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度立法概況

我國礦山地質(zhì)環(huán)境補償機制，作為礦山生態(tài)建設(shè)和保護一種重要的資金籌措、使用和管理機制，已經(jīng)存在于我國諸多法律法規(guī)中，但目前，尚沒有針對礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的全國性立法。而《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，對于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所應(yīng)遵循的基本原則也僅做了籠統(tǒng)的規(guī)定。例如，我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度，開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費。礦產(chǎn)資源補償費納入國家預(yù)算，實行專項管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查[4]。從收費項目的名稱上看，礦產(chǎn)資源補償費應(yīng)當(dāng)包括礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，實際收費并沒有考慮礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金問題。我國《環(huán)境保護法》還確立了“污染者付費、利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復(fù)”的原則。這些規(guī)定沒有對礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金來源及其保障方式作出具體規(guī)定，也主要是針對維持耕地數(shù)量的平衡，生態(tài)補償?shù)暮x并不明顯。

隨著礦業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，礦山地質(zhì)環(huán)境問題越來越突出。為了貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀，加強礦山地質(zhì)環(huán)境保護，國務(wù)院各部委也先后頒布了大量礦山地質(zhì)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)方面的政策措施。其中最具有代表性的便是財政部、國土資源部、環(huán)?？偩钟?2006 年 2 月發(fā)布的《關(guān)于逐步建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》。該《指導(dǎo)意見》在為地方逐步建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制提供政策指引和保障的同時，還對礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的建立與實際運行模式，做了原則性的規(guī)定。2009年，國土資源部頒發(fā)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》規(guī)定“采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)和繳存辦法，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的繳存數(shù)額，不得低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費用”、“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金遵循企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、?？顚Ｓ玫脑瓌t”，仍沒有對保證金措施進行更詳盡的規(guī)定。到2010年，全國大部分省份都通過地方立法的方式，制定出適用于本地的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金制度。

2 礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的法律剖析

從法律分析的角度看，礦山地質(zhì)環(huán)境問題是一個法律問題。礦山地質(zhì)環(huán)境治理，需要大量的資金。20世紀(jì) 80 年代以來，我國先后頒布了一系列法律法規(guī)，其中許多條文對礦山地質(zhì)環(huán)境治理的責(zé)任人和出資單位作了規(guī)定。但是，這些法律法規(guī)中關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)人和出資人的規(guī)定，并沒有得到良好的執(zhí)行。之所以會出現(xiàn)這一局面，首先是因為這些立法只對礦山地質(zhì)環(huán)境治理的出資人作了原則性的規(guī)定，其實際操作性不強。其次，由于改革開放以來部分礦山企業(yè)唯利是圖，根本不進行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的投入，加上有些礦山開采行業(yè)長期處在盈虧平衡的邊緣，企業(yè)無心進行礦山地質(zhì)環(huán)境治理。在這一情勢下，我國的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度被逼而生，礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價制度也漸漸浮出水面。

保證金制度的法學(xué)基礎(chǔ)，在于經(jīng)濟法的“市場失靈”理論和環(huán)境法的環(huán)境權(quán)益理論。礦產(chǎn)資源具有稀缺性，一旦損耗又不能合理補償，就會耗竭，社會的發(fā)展就會受到威脅。而因為市場唯利性的存在，礦產(chǎn)資源開發(fā)者在開發(fā)礦產(chǎn)資源、破壞當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)環(huán)境的同時，并不愿意為地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和資源利用作出相應(yīng)補償。市場對此已經(jīng)無能為力，這就需要國家通過強制力強迫這些人投資，為他們的破壞行為買單，并要求他們對受損者進行補償。人類維護生活和自然環(huán)境的權(quán)益，應(yīng)包括要求減少污染物排放和不合理資源開發(fā)的權(quán)利，以及要求治理污染和進行生態(tài)恢復(fù)的權(quán)利等。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，就是一個通過補償受害者以維護相應(yīng)環(huán)境權(quán)益的過程，這是法律賦予公眾的一種權(quán)利，是公民享有平等發(fā)展權(quán)的一種體現(xiàn)。但實際運行過程中，發(fā)現(xiàn)保證金多與地質(zhì)環(huán)境賠償甚至補助等概念相混淆，或者與資源稅混為一談，其實這些概念在立法上并不相同[7]。

3 對完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的建議

3.1 加快礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的立法工作

保護和治理礦山地質(zhì)環(huán)境，恢復(fù)礦山地質(zhì)環(huán)境，不能僅靠人們思想認識的提高，要健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，加快礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金立法已成當(dāng)務(wù)之急。盡快出臺《礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法》，是緩解立法空位的最有效措施。通過對礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金作出系統(tǒng)規(guī)定，可以避免礦山企業(yè)破壞、政府埋單等不合理現(xiàn)象無限期地延續(xù)，落實礦山企業(yè)保護環(huán)境與治理礦山地質(zhì)環(huán)境的責(zé)任，進一步做好現(xiàn)有礦山地質(zhì)環(huán)境保護工作。投資收益最大化是礦山企業(yè)的基本目標(biāo)，但是，企業(yè)在決策礦產(chǎn)資源開發(fā)項目時，也應(yīng)當(dāng)充分評估項目實施的環(huán)境污染和修復(fù)費用，而且這些費用必須首先提取，給予優(yōu)先保障。實際上，礦產(chǎn)資源開發(fā)對地質(zhì)環(huán)境受損的修復(fù)也是一種公共利益，也與資源地居民及直接相關(guān)地區(qū)居民的生存發(fā)展有著直接的利益關(guān)系，這部分利益是先于礦產(chǎn)資源開發(fā)行為的發(fā)生而存在的，資源開發(fā)企業(yè)無權(quán)損害這種環(huán)境利益以獲取企業(yè)利益。所以誰污染，誰治理；誰破壞，誰恢復(fù)；誰受益、誰補償是基本的責(zé)任。要將礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作交由專業(yè)化的市場主體，建立一套基于ISO14000系列標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境評價管理體系。鼓勵多元利益主體的參與合作，加強礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的成本收益分析，健全收益分配機制，為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的市場化運行留出足夠的空間。

3.2 合理測算礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金數(shù)額的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

礦山地質(zhì)環(huán)境治理剛剛起步，各地的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)偏低，也不統(tǒng)一。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金數(shù)額的決定方式太簡單，保證金的數(shù)額計算太簡單化，與實際情況脫節(jié)太嚴(yán)重，許多不可預(yù)知的環(huán)節(jié)被漏失，無法有效保障礦山地質(zhì)環(huán)境利益。我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理的范圍，通常也僅限于采空區(qū)、排土場、矸石堆等主要受擾區(qū)域，簡單地把“礦山環(huán)境”等同于“礦山地質(zhì)環(huán)境”，這是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金收費太低的重要原因。這樣，界定的礦山開發(fā)過程中對礦山地質(zhì)環(huán)境的破壞范圍，遠遠小于實際破壞范圍和程度。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金和損毀補償賠付機制的建立，不能用礦山企業(yè)承受能力來衡量，要更多以礦山地質(zhì)環(huán)境受損狀況為依據(jù)，合理確定礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金和礦山生態(tài)補償基金的收取標(biāo)準(zhǔn)。對歷史遺留和區(qū)域性環(huán)境污染、生態(tài)破壞的補償問題，以及環(huán)境健康損害賠償問題，要堅持礦山企業(yè)與政府共同負擔(dān)的原則，由礦山生態(tài)補償基金負責(zé)解決。

3.3 創(chuàng)新礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金返還形式

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金返應(yīng)分階段進行，不能采用一次性返還辦法。因為礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)非朝夕之事，一般需要幾年甚至幾十年時間。分階段返還保證金也在一定程度上更能體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)的積極措施，這樣不僅能減輕礦山企業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)，也有利于達到“邊開采、邊治理”的效果，減少已破壞的環(huán)境的持續(xù)危害性。

3.4 建立健全礦山地質(zhì)環(huán)境環(huán)境損毀補償賠付機制

我國還沒有建立起有效的礦山地質(zhì)環(huán)境治理評估與審查機制，部分收費環(huán)節(jié)發(fā)生疊加和沖突，收取礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，仍難以走出行政收費的窠臼。礦山企業(yè)為追求利潤最大化，寧愿以犧牲環(huán)境為代價，絕不會主動增加礦山地質(zhì)環(huán)境保護和環(huán)境治理方面的投資，政府必須強制其為礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理“埋單”，建立健全損毀補償賠付機制。

3.5 嚴(yán)格礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境影響評價制度

我國對采礦的礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境影響評價要求不嚴(yán)，建議對采礦的不同階段，都要提交環(huán)境影響評價報告和地質(zhì)環(huán)境影響評價報告。對地方政府出于經(jīng)濟利益的驅(qū)動，忽視礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃執(zhí)行的做法，應(yīng)以立法形式加以限制，因為這種做法已經(jīng)影響到礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃等制度與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的融合效果。構(gòu)建明確的礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系，建立有效的礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價制度，已經(jīng)顯得非常重要。

加強礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價的約束力，收取的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，應(yīng)加大向地方傾斜的力度，以達到環(huán)境利益和區(qū)域經(jīng)濟均衡。對于西部地區(qū)，國家要在礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金全部返還地方的基礎(chǔ)上，給予更多的經(jīng)濟補償和制度補償，以保障其在發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟過程中對環(huán)境的保護和治理，進而達到保護全國環(huán)境不被破壞之目的。

3.6 實行更加嚴(yán)格的礦山地質(zhì)環(huán)境保護制度

實施更為嚴(yán)格的嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)許可制度，加大對由于礦山開采引發(fā)的地面沉降和塌陷、礦山開發(fā)造成的粉塵污染、原植被的破壞和對水源及地表水體污染治理保證金和損毀補償賠付比例，責(zé)任到人，不僅要追究污染企業(yè)的責(zé)任，還要追究企業(yè)法人代表的責(zé)任和直接的環(huán)保管理部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，實行環(huán)?！耙黄狈駴Q制”。對環(huán)保不達標(biāo)的企業(yè)，堅決不發(fā)采礦許可證和環(huán)境保護達標(biāo)證，對無證開采的礦山企業(yè)堅決取締，并建立企業(yè)環(huán)

保信用檔案，將環(huán)保信用等級低的企業(yè)和企業(yè)法人代表逐出礦山開發(fā)隊伍之列。

3.7 加強公眾監(jiān)督礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)力度

公眾的廣泛參與是維護自身生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)的重要表現(xiàn)形式。應(yīng)立法明確規(guī)定礦區(qū)環(huán)境保護中公眾參與權(quán)，并對參與范圍、參與程度和參與程序給予明示。建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的公眾參與制度，有利于對地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定，以及對地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)工作進行有效評估，從而更好地完成對受損民眾或地區(qū)的補償。

[1] 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度研究課題組.應(yīng)建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度[J].國土資源通訊,2005(18):40-41.

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