國外優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護策略對我國的啟示

蘭平和

(中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

優(yōu)勢礦產(chǎn)資源作為國民經(jīng)濟建設的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，其開發(fā)利用的程度與效率，直接影響著國家經(jīng)濟建設的速度、社會發(fā)展水平，甚至國防安全。自20世紀60年代以來，特別是可持續(xù)發(fā)展問題提出之后，資源合理利用與保護問題，尤其是有限而又不可再生的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用與保護問題，已為世界各國所普遍關(guān)注。

1 國外優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護政策梳理

經(jīng)濟發(fā)展水平和社會體制的不同，決定著世界各國對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護策略的差異。在發(fā)達的工業(yè)化國家和發(fā)展中國家之間，資源稀缺國家與資源豐富國家之間，對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的保護，從法律、政策、制度到實踐，情況大不相同。大致分以下三種情況：

1.1 以美國為代表的西方主要發(fā)達國家

這些國家礦業(yè)立法早，生產(chǎn)水平也相當高。在現(xiàn)階段，為了本國的經(jīng)濟利益和環(huán)境利益，或受到其資源條件的局限，已不限于國內(nèi)開發(fā)，而在全球?qū)ふ议_發(fā)條件最好的礦床，通過礦業(yè)資本的輸出開發(fā)它國礦產(chǎn)資源。這樣，一是達到資源保護的目的；二是為了解決本國資源短缺和經(jīng)濟發(fā)展的需要；三是為了取得高額的礦業(yè)利潤，暫不去開采國內(nèi)的礦產(chǎn)資源；四是轉(zhuǎn)嫁礦業(yè)開發(fā)對環(huán)境的影響，保護本國的環(huán)境。如美國、日本、英國、德國、法國等就是這類國家的典型代表，這里以美國為例加以說明。

為了適合不同時期的社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，合理開發(fā)與利用礦產(chǎn)資源，美國國會先后通過了許多與礦產(chǎn)開發(fā)有關(guān)的法規(guī)，其中最重要的有：1872年的《通用礦業(yè)法》、1920年的《礦地租借法》、1947年的《建材礦業(yè)法》、1953年的《外大陸架土地法》、1964年的《荒原法》、1977年的《露天采礦控制和復墾法》。

一百多年來，美國的礦業(yè)立法經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展的演變過程。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，美國由單純鼓勵開發(fā)的“自由進入”政策，轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭钯Y源保護、控制開發(fā)速度的租借政策；從單純考慮土地的礦產(chǎn)價值，轉(zhuǎn)變?yōu)槿婵紤]土地利用的綜合價值。美國雖然沒有專門的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護法規(guī)，但是這種政策無形之中起到了規(guī)范美國國內(nèi)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護的作用。

1.2 以加拿大為代表的礦產(chǎn)資源豐富國家

加拿大、澳大利亞、南非、印度等國礦產(chǎn)資源非常豐富，礦業(yè)已成為這些國家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，礦業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重較高。因此，這些國家不會像發(fā)達國家那樣通過制訂嚴格的環(huán)境保護法或其他法規(guī)來限制礦業(yè)開發(fā)。但是近年來，也意識到資源保護和環(huán)境保護的重要意義，制訂了相應的法律法規(guī)，以規(guī)范礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，保護本國資源和環(huán)境?，F(xiàn)以加拿大為例加以說明。

加拿大礦產(chǎn)資源和礦業(yè)由加拿大聯(lián)邦和各省自然資源部管理。聯(lián)邦政府擁有西北地區(qū)、育空地區(qū)和海域的礦產(chǎn)資源和全國的礦產(chǎn)資源的管理權(quán)，同時還通過稅收、評定補助金、進出口控制等政策手段，對全國礦產(chǎn)資源的勘查和開發(fā)進行管理和協(xié)調(diào)。省政府擁有本省礦產(chǎn)資源(鈾除外)的所有權(quán)和管理權(quán)，負責管理本省除鈾之外的礦產(chǎn)資源勘查、保護和開發(fā)工作。加拿大政府另一項重要的礦業(yè)政策，就是建立立足北美、面向全球的礦業(yè)開發(fā)和礦產(chǎn)品供應政策。

如上所述，加拿大這樣一些資源大國，礦業(yè)在國民經(jīng)濟中占有重要的地位，他們在促進礦業(yè)發(fā)展的同時，通過制訂法規(guī)和制度，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源和環(huán)境的雙重保護。

1.3 以俄羅斯為代表的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家

這些國家原來是中央集權(quán)，實行計劃經(jīng)濟，在資源開發(fā)方面有嚴格的法律、法規(guī)，以保護本國的社會經(jīng)濟利益。

自20世紀90年代以來，俄羅斯制定并實施了大量與礦產(chǎn)資源保護和利用有關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件。其中，比較重要的有：俄羅斯聯(lián)邦《地下資源法》、《石油天然氣法》、《貴金屬和寶石法》、《地下資源利用許可證發(fā)放程序條例》、《地下資源利用反壟斷規(guī)則》、《外國投資法》、《租讓合同法》等。此外，俄羅斯為了加強聯(lián)邦政府對國內(nèi)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的控制力度，明確地劃分了聯(lián)邦、聯(lián)邦主體和地方三級行政主體在優(yōu)勢礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域的各自權(quán)限和職責，以便避免越權(quán)行為，避免重復審批，減少糾紛。

正是由于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領(lǐng)域主體的多元性，決定了俄羅斯對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的保護和利用，既采取強制性方法，又采取選擇性方法。強制性方法規(guī)定了法律規(guī)范所調(diào)整的、國家對社會關(guān)系主體的權(quán)力作用，即代表國家這一公法主體的國家機關(guān)對其他法律主體的行政管理和制裁作用，適用于行政法和刑法的相關(guān)規(guī)范。選擇性方法是調(diào)整平等主體之間關(guān)系的手段，這些平等主體有權(quán)決定確定其法律關(guān)系的方式和方法，適用于民法的有關(guān)規(guī)范。

2 國外礦產(chǎn)資源保護政策對我們的啟示

2.1 完善優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護的法規(guī)

如上所述，加拿大、俄羅斯等許多國家，根據(jù)本國的礦產(chǎn)資源法或礦業(yè)法，針對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護和合理利用，都制定了具體的法規(guī)。這些法規(guī)針對性強，內(nèi)容全面，可操作性好，對礦產(chǎn)資源的保護和合理利用提供了法律依據(jù)。

我國雖然在1986年頒布了《礦產(chǎn)資源法》，1996年又做了修訂。該法對礦產(chǎn)資源保護和合理利用只做了一些原則性的規(guī)定。與之相配套的《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》是1987年公布實施的，已不適應當前形勢的需要。

為此，以《礦產(chǎn)資源法》的基本精神為指導，針對中國國情，從有效促進和保障國土資源行政管理部門依法行政角度出發(fā)，建立一套完善可行的礦產(chǎn)資源保護和合理利用的法規(guī)細則，應盡快地提上議事日程，以推動優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護的監(jiān)督管理，在更大范圍內(nèi)和更高層次上具體實施。建議由全國人大研究修訂《礦產(chǎn)資源法》的同時，研究制定專門的《優(yōu)勢礦產(chǎn)資源管理條例》。

2.2 加強針對小型礦山資源開發(fā)利用的立法

小礦對于我們這一發(fā)展中大國的整個礦業(yè)經(jīng)濟具有特殊的地位和作用。根據(jù)2010年全國非油氣礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計年報，2010年，我國共有各類非油氣礦山企業(yè)112638個，其中小型和小礦企業(yè)102453個，占到91%，比2008年下降3個百分點。我國小礦山產(chǎn)量在全國礦物原料總產(chǎn)量中占有相當?shù)谋壤?010年，25%的煤、56%的銻礦石、94%的稀土、45%的鎢礦石、42%的鐵礦石、33%的鋁土礦、50%的錳礦石和60%以上的建材原料均來自小型和小礦山。2010年，我國小礦山企業(yè)從業(yè)人員135萬，開采固體礦石量10億噸，占全國固體礦石總產(chǎn)量的12%；完成工業(yè)總產(chǎn)值871億元，占全國礦業(yè)總產(chǎn)值的5.6%；綜合利用產(chǎn)值86.7億元，占全國礦山企業(yè)綜合利用總產(chǎn)值的8%；礦產(chǎn)品銷售收入762億元，占礦產(chǎn)品總銷售收入的5.7%。

小礦開采引導得好，可以使一些不適合大規(guī)模開采的礦產(chǎn)資源得到充分合理利用，這是優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護和合理利用的一個重要方面。但是，當前小礦開采由于技術(shù)力量不足、設備短缺，采富棄貧、亂采濫挖、破壞資源等現(xiàn)象相對嚴重。為此，要實現(xiàn)資源保護，必須就我國國情，針對小礦山的實際情況予以立法。

國外有人在收集了18個國家小礦開采的法律和法規(guī)的基礎(chǔ)上，對小礦開采的立法進行了研究。研究明確指出：小礦開采十分重要，需要一個合適的規(guī)章，將其納入正規(guī)的采礦工業(yè)，增加小礦開采的社會經(jīng)濟效益，減少其對資源、環(huán)境和社會的負面影響。

2.3 加強優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護和開發(fā)利用的監(jiān)督

加強優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護和開發(fā)利用的監(jiān)督，是實現(xiàn)有效保護和合理利用優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的重要手段。各個國家都有相應的監(jiān)督管理部門和監(jiān)督管理要求。澳大利亞資源管理部門通過審查采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源的技術(shù)能力、采礦計劃，以及監(jiān)督采礦過程的環(huán)境保護和安全生產(chǎn)三個層次的監(jiān)督，說明監(jiān)督要貫穿了開發(fā)前、開發(fā)中和開發(fā)后的全過程。

目前，我國礦產(chǎn)資源保護工作的監(jiān)督管理，存在著法規(guī)不全、執(zhí)法不嚴的問題，未能做到開發(fā)前、開發(fā)中和開發(fā)后的全過程監(jiān)督。

在新時期，礦產(chǎn)資源保護的監(jiān)督管理要遵從“法治”的原則。目前所依據(jù)的《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》是1987 年公布實施的，是與1986年《礦產(chǎn)資源法》相配套的，已不能適應當前形勢的需要。修改后的《礦產(chǎn)資源法》雖對資源保護和合理利用做了一些原則性的規(guī)定，但操作中基層執(zhí)法、監(jiān)督存在眾多困難和問題。其他的法律、法規(guī)中雖有一些規(guī)定，但相對比較零散，缺乏系統(tǒng)性。因此，有待于通過加強立法，制定出有直接針對性的配套法規(guī)對其進行細化和補充，使之具體化，更易于操作。

在完善“法治”的同時，要對執(zhí)行人員進行培訓，提高他們的素質(zhì)，加強執(zhí)法力度，切實做到“禁止亂采濫挖，破壞礦產(chǎn)資源”。對于亂采濫挖，破壞礦產(chǎn)資源的礦山企業(yè)，應依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及其配套的有關(guān)規(guī)定，予以處罰。對于造成礦產(chǎn)資源嚴重破壞的，應依據(jù)《刑法》的有關(guān)規(guī)定，追究刑事責任。

更重要的是，要重視開發(fā)前對采礦方案的審查，因為開發(fā)前的審查是有效保護和合理利用的關(guān)鍵。在開發(fā)方案審查時，正如蔣承菘副部長所說的：“一是要審查開采的礦產(chǎn)資源是否有相應的地質(zhì)勘探工作依據(jù)；二是要審查礦產(chǎn)開發(fā)是否符合國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策；三是要審查礦產(chǎn)開發(fā)是否最大程度地保護和合理利用礦產(chǎn)資源；四是要審查是否有相應的礦山生產(chǎn)安全保障措施；五是要審查是否有相應的礦山環(huán)境保護措施”。所以，發(fā)證前的嚴格審查，是關(guān)系到礦產(chǎn)資源能否合理使用、資源保護能否實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。

2.4 加強政府作用和輿論宣傳，同時鼓勵社會公眾積極參與

要實現(xiàn)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護，我們除了使用行政管制和行政指導的手段來實現(xiàn)礦產(chǎn)資源保護和合理利用之外，還可以采用經(jīng)濟刺激的手段來進行調(diào)節(jié)。例如，可以通過控制發(fā)放采礦許可證來限制對某些礦產(chǎn)的開采，也可以像美國那樣，通過調(diào)整稅制和稅率來鼓勵對某類礦產(chǎn)的開采；可以通過發(fā)放出口許可證來控制某些礦產(chǎn)品的進出口，也可以通過像澳大利亞那樣，制訂最低出口價來限制競相低價出口，保護國家的經(jīng)濟利益；可以通過減免稅鼓勵礦產(chǎn)開發(fā)利用中采用新技術(shù)、新工藝提高回收率，通過減免稅和經(jīng)濟補貼手段鼓勵尾礦和固體廢料的再利用，以達到節(jié)省礦產(chǎn)資源的目的。

另外，從世界范圍來看，即使在目前變革環(huán)境與資源保護戰(zhàn)略、強化經(jīng)濟手段的新形勢下，歐美等國的政府依然普遍認為，“命令與控制”措施仍舊是管理的主要手段。因此，《優(yōu)勢礦產(chǎn)資源管理條例》(草案)中要中應注意制度本身與經(jīng)濟手段的結(jié)合運用。使用行之有效的經(jīng)濟手段，是作為直接行政管制的補充，相輔相成，而不是取而代之。采用的主要經(jīng)濟手段為：一是建立礦產(chǎn)資源保證金制度；二是給予開采特殊資源條件的礦業(yè)權(quán)必要的政策優(yōu)惠調(diào)節(jié)；三是對破壞浪費及非法開采的，加重經(jīng)濟處罰力度和措施；四是確立了一定的獎懲制度。此外，將建立儲量臺賬、礦山督察、年檢和國家征收礦產(chǎn)資源補償費結(jié)合起來。

此外，應結(jié)合我國的實際情況，加強宣傳，以提高全體公民的資源意識和環(huán)保意識，為全方位開展礦產(chǎn)資源保護和合理利用奠定良好的基礎(chǔ)。同時，鼓勵社會公眾積極參與優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護的各種公益活動。

2.5 資源和環(huán)境保護并重

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用是社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高的需要，但是礦產(chǎn)資源不合理開發(fā)利用，也對人類生存的環(huán)境造成了巨大的負面影響。因此，為了社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須實現(xiàn)資源和環(huán)境的雙重保護。

2010年，全國采掘非油氣礦石總量為82.92億t，比2001年增加37.27億t，這些礦山每年產(chǎn)生大量的固體廢物和尾礦。據(jù)《金屬尾礦綜合利用專項規(guī)劃》，截至2007年，金屬礦山堆存尾礦80.5億t。據(jù)估算，煤矸石的堆存量也高達35億t。每年礦山開采產(chǎn)生的固體廢物占全國工業(yè)固體廢物排放量的85%以上，每年因采礦產(chǎn)生的廢水約占全國工業(yè)廢水排放總量的10%以上，因采礦而占用和破壞的土地已達1.4萬～2.0萬km2，并以每年200km2的速度在增加。如此巨量的采礦廢物，對環(huán)境的影響是無法估算的。因此，我們在考慮優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護和合理利用立法的同時，必須考慮礦山環(huán)境保護的立法，將礦山開采的廢棄物作為二次資源再利用，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，以達到保護原生的礦產(chǎn)資源和減少對環(huán)境的危害。

2.6 依靠科學技術(shù)進步，提高優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護和合理利用水平

科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力，是促進經(jīng)濟和社會發(fā)展最活躍的因素，也是促進礦業(yè)發(fā)展的重要因素。目前，我國礦業(yè)發(fā)展水平與世界發(fā)達國家相比，無論是礦業(yè)管理還是在礦產(chǎn)資源探、采、選、冶和綜合利用水平方面都有較大的差距，具體表現(xiàn)在管理手段和方法上落后。國外礦業(yè)與其他先進行業(yè)一樣，早已進入信息化、數(shù)字化管理時代，而我國還停留在傳統(tǒng)的管理模式上。我國礦產(chǎn)資源的綜合回收率遠遠低于世界平均水平，礦產(chǎn)資源總體消耗強度較高，資源二次利用水平低，個體采礦浪費和破壞問題嚴重。

依靠科技進步，最大限度地提高我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的利用效率和降低經(jīng)濟發(fā)展對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的消耗水平，是實現(xiàn)有效保護和合理開發(fā)利用優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的重要途徑。要針對我國重要優(yōu)勢礦產(chǎn)資源地下開采比重大、貧礦多、難選礦多等特點，結(jié)合生產(chǎn)中的實際問題，重點加強低品位礦的礦石采選、冶煉技術(shù)工藝研究及其成果的推廣應用，以提高優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的回收率和利用率。要加大礦業(yè)技術(shù)改造和科研投入，重點加強我國綜合礦中有用組分的綜合回收利用研究，使綜合礦及共伴生礦中的有用組分充分回收利用，以提高綜合礦及共伴生礦產(chǎn)地的經(jīng)濟效益。依靠科技技術(shù)進步，提高我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護和合理利用水平，是一項重要任務。

3 結(jié)論

國外近百年來積累的各種資源保護策略，為我國制定優(yōu)勢礦產(chǎn)保護相關(guān)政策與措施提供了多項有益的借鑒。我們應該結(jié)合國情，針對各類礦山制定優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護的法規(guī)，加強優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的全過程監(jiān)督，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保護原生資源，并減少開發(fā)對環(huán)境的危害；依靠科技進步，動員全社會力量，提高優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護與合理利用水平，最大限度地提高我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的利用效率和降低經(jīng)濟發(fā)展對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的消耗水平。

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