我國礦產(chǎn)資源保護與合理利用面臨的現(xiàn)實困境與對策

張 興

(1. 中國地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；2.國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

礦產(chǎn)資源是我國經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。礦產(chǎn)資源的保護與合理利用，是我國乃至世界礦業(yè)永恒的主題。礦產(chǎn)資源的保護與合理利用，這是一個問題的兩個方面，“保護”和“利用”都是就發(fā)揮礦產(chǎn)資源的功用來說的?！笆濉睍r期乃至今后相當(dāng)長時間內(nèi)，從我國國情、礦情的實際出發(fā)，加強礦產(chǎn)資源的科學(xué)、合理的開發(fā)，提高礦產(chǎn)資源利用水平和效率，充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源功用，為當(dāng)代及子孫后代造福，既是實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會包容性發(fā)展的重要條件，又是國家安全的重要戰(zhàn)略保障。

1 我國礦產(chǎn)資源概況及特點

我國礦產(chǎn)資源種類齊全，目前已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)171種，探明資源儲量的礦產(chǎn)159種，發(fā)現(xiàn)礦床(點)20多萬處，經(jīng)勘查的礦床有2萬多個。我國礦產(chǎn)資源總量約占世界的12%，其中有20多種礦產(chǎn)資源的探明儲量位居世界前列，但人均占有的礦產(chǎn)資源儲量，在世界各國中排名第53位。我國礦產(chǎn)資源主要有以下幾個特點：

1)用量較少的礦產(chǎn)資源較豐富，而大宗支柱性礦產(chǎn)儲量遠(yuǎn)不能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。在我國石油、天然氣、鋁土礦、銅礦、鐵、鉀鹽等45種主要礦產(chǎn)中，目前已有10多種礦產(chǎn)探明儲量難以滿足持續(xù)利用的需求，如果沒有新的找礦突破，不能盡快提供新的后備接替資源，將很難滿足我國未來工業(yè)發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求。

2)貧礦多、富礦少，開發(fā)利用難度大。鐵、銅、錳、鋁、磷等國民經(jīng)濟緊缺礦產(chǎn)的貧礦比例，分別高達97.5%、64.1%、93.6%、98%、93%。其中鐵礦查明的資源總量95%以上是難以直接利用的貧礦，平均品位僅為33.5%。

3)共生礦多，單礦種礦少，難以利用且成本較高。我國開發(fā)利用的139個礦種中，有色金屬礦的85%以上是共伴生礦，有87種礦產(chǎn)部分或全部來源于共、伴生礦產(chǎn)。由于共伴生礦的復(fù)雜性，開發(fā)利用難度大，生產(chǎn)成本較高，導(dǎo)致很多共伴生礦目前還難以開發(fā)或共伴生元素?zé)o法實現(xiàn)回收。

4)中小礦多，大型、超大型礦床少，礦山規(guī)模偏小，增加了集約化大規(guī)模高效開發(fā)的難度。如我國迄今發(fā)現(xiàn)銅礦礦產(chǎn)地900個，其中大型礦床僅占2.7%。

5)人均占用的資源少。雖然我國資源總量大，但因人口眾多，人均礦產(chǎn)資源量遠(yuǎn)低于世界平均水平，人均占有有效資源相當(dāng)緊缺。

2 我國礦產(chǎn)資源保護與合理利用的必需性

礦產(chǎn)資源作為天然形成的自然資源，具有耗竭性，也就是在人類所經(jīng)歷的年代具有不可再生性。因此，對一個國家、一個地區(qū)來說，不管賦存有多少，總是用一點少一點，所以礦產(chǎn)資源保護與合理利用對我國經(jīng)濟和社會發(fā)展具有特殊重要意義。

1)從我國國情角度看，我國是一個人口眾多，勞動力資源十分充足的國家。我國的礦產(chǎn)資源無力應(yīng)對大量出口要求。面對勞動力和礦產(chǎn)資源兩種生產(chǎn)要素的不匹配、不對稱，在我國強調(diào)和實施礦產(chǎn)資源的保護，具有特殊的重要意義。

2)從時間角度看，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用必須從長計議，不僅要考慮當(dāng)代人的利用，也要考慮子孫后代的利用?，F(xiàn)階段我國正處在工業(yè)化的中期，需要消耗大量礦物原料，有關(guān)專家預(yù)測，這種消耗可能要延續(xù)到21世紀(jì)的30年代。因此，我們必須通過在保護中開發(fā)，才能在我國的可持續(xù)發(fā)展中，保證礦產(chǎn)資源供應(yīng)的可持續(xù)性。

3)從有效利用角度看，礦產(chǎn)資源利用應(yīng)當(dāng)合理配置，充分發(fā)揮其應(yīng)有效益。在礦產(chǎn)資源從純粹自然資源轉(zhuǎn)化為人類可以利用的礦物原料過程中，盡量保證其利用的得當(dāng)、合理，并使每一單位礦產(chǎn)資源發(fā)揮最大的功效，在開發(fā)中保護的越好，就能使我國有限的礦產(chǎn)資源發(fā)揮的作用越大。

4)從資源充分利用角度看，需要加快轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式。如果“十二五”期間我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式?jīng)]有重大轉(zhuǎn)變，那么今后我國主要礦產(chǎn)資源供需矛盾有可能會更加突出，短缺礦種范圍有進一步擴大的可能，用量大的資源更加不足。從根本上轉(zhuǎn)變粗放、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的資源利用方式，提高利用率，既是緩解當(dāng)前資源約束的迫切需要，也是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的根本所在。

5)從開發(fā)秩序長治久安角度看，亟待建立健全礦產(chǎn)資源保護與合理利用的相關(guān)規(guī)制。當(dāng)前由于法規(guī)、體制不完善，政策及管理不到位，相當(dāng)部分礦山缺乏可持續(xù)發(fā)展觀念，在保障發(fā)展、保護資源雙重壓力情景下，健全礦產(chǎn)資源保護與合理利用體制機制，是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序長治久安的治本之策。

3 我國礦產(chǎn)資源保護與合理利用現(xiàn)實困境與難點

我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，正面臨著保護資源、保障發(fā)展和保護環(huán)境的任務(wù)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，第一要務(wù)就是要保護利用好資源。盡管我國不斷創(chuàng)新管理機制，完善相關(guān)政策，充分利用國內(nèi)、國外兩種資源、兩個市場，但隨著我國工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模擴大和國外制造業(yè)向我國大量轉(zhuǎn)移，礦產(chǎn)資源需求總量日趨加大，再加上礦山“小、散、多”，專吃“菜心”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，粗放式增長模式并沒有根本改變，當(dāng)前和今后一定時期內(nèi)實現(xiàn)礦產(chǎn)資源保護與合理利用依然任重而道遠(yuǎn)。

3.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序混亂，市場競爭不規(guī)范

我國已經(jīng)進入能源、資源消費高增長時期，近年來在礦產(chǎn)品高價位、高利潤的誘導(dǎo)下，我國部分礦產(chǎn)資源存在著過度開發(fā)的情況，這種過度開發(fā)，在一些礦種和一些地區(qū)，表現(xiàn)的尤為突出。如稀土礦產(chǎn)，多年來我國占世界37%的稀土儲量，為全球提供90%以上的稀土供應(yīng)。在1996～2009年間，我國稀土儲量減少了37%，僅剩2700萬t。稀土礦產(chǎn)有效資源的接續(xù)基地受到嚴(yán)重破壞，資源經(jīng)濟價值大大縮水。再如煤炭資源，在省與省之間、地區(qū)與地區(qū)之間，甚至縣與縣之間，競相開發(fā)，互相爭奪市場，為眼前利益，很少考慮其有限性和耗竭性。有關(guān)資料顯示，各產(chǎn)煤省(區(qū)、市)“十二五”規(guī)劃2015年的原煤產(chǎn)能之和，將高達56億t，遠(yuǎn)超國家規(guī)劃原煤消耗45億t預(yù)期。

3.2 礦產(chǎn)資源保護與合理利用立法缺失，法制建設(shè)滯后

保護和合理利用礦產(chǎn)資源需要有必要的法律抓手，目前我國礦產(chǎn)資源保護與合理利用的法制建設(shè)不健全，與市場經(jīng)濟不相適應(yīng)，法規(guī)不具體，可操作性不強，導(dǎo)致現(xiàn)實中有法難依。況且不同的地區(qū)，在實施礦產(chǎn)資源保護與合理利用過程中，有時由于涉及到條塊利益，出臺的法規(guī)常常軟弱無力，缺乏針對性，地方特色性較強，強制性不足，彈性較大，加之資源合理利用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系和綜合利用的申報認(rèn)定制度尚未建立，很難保障礦產(chǎn)資源合理高效的開發(fā)利用，實現(xiàn)重要資源的保護性開發(fā)。礦產(chǎn)資源保護與合理利用法規(guī)體系建設(shè)滯后，缺乏統(tǒng)一的合理利用規(guī)劃、行之有效的管理體系和運行機制，直接制約礦產(chǎn)資源保護與合理利用的成效和起色。

3.3 礦產(chǎn)資源保護與合理利用技術(shù)落后，綜合利用水平低

適應(yīng)我國資源特點的綜合利用技術(shù)欠缺，探采技術(shù)落后，廢棄物資利用程度低，產(chǎn)品鏈短，浪費現(xiàn)象和環(huán)境污染仍較突出。長期以來，復(fù)雜、難選冶、共伴生礦的采選冶技術(shù)的發(fā)展嚴(yán)重滯后，形成了大量新的“呆滯”資源。目前，我國綜合利用搞得比較好的礦山只占31.1%，進行部分綜合利用的礦山占25.6%，完全沒進行綜合利用的礦山占43.3%，許多礦山對尾礦及固體排棄物的開發(fā)利用還處于起步階段，綜合利用開發(fā)水平低，深加工程度低是一個很突出的問題。

3.4 礦產(chǎn)資源保護與合理利用的政策模糊，操作性不強

資源綜合利用從技術(shù)開發(fā)、項目建設(shè)到市場開拓，成本較高，需要大量資金投入并伴隨較大的風(fēng)險。資源綜合利用專項資金缺乏，加上相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行乏力，缺乏對礦業(yè)權(quán)人相應(yīng)的保護與合理利用資源的經(jīng)濟約束和激勵機制，礦產(chǎn)資源保護與合理利用的經(jīng)濟政策支持和政府扶持力度不夠。政策支持內(nèi)容不夠詳盡，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)模糊，缺乏具體的操作準(zhǔn)則和落實舉措，可操作性不強，難以起到真正的指導(dǎo)作用。

3.5 礦業(yè)監(jiān)督管理體制不順，管理機制不健全

管理體制不順，管理機制不健全，部門職責(zé)劃分不清，政策執(zhí)行不到位，管理手段單一，管理方式落后，把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致一些礦山企業(yè)鉆體制與政策的空子，打擦邊球，“墻上掛掛”現(xiàn)象長期存在。礦山投資、生產(chǎn)、開發(fā)“單打一”，甚至人為地把自然資源割裂開來，采富棄貧，采優(yōu)棄劣，隨意破壞浪費礦產(chǎn)資源。采礦權(quán)人作為保護和合理利用礦產(chǎn)資源的直接行為人和責(zé)任者，缺乏保護和珍惜礦產(chǎn)資源的動力，致使本來具有優(yōu)勢的礦產(chǎn)資源，資源經(jīng)濟價值難以充分體現(xiàn)，造成國有資產(chǎn)大量流失。

4 加強礦產(chǎn)資源保護與合理利用的建議

4.1 落實礦產(chǎn)資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，強化礦產(chǎn)資源綜合利用意識

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，我國已成為資源消耗大國，礦產(chǎn)品需求大幅增加，國內(nèi)供應(yīng)緊張，對外依存度不斷攀升，受制于人的情況日趨嚴(yán)重，礦產(chǎn)資源保障程度已成為關(guān)系國家安全和制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸之一。礦產(chǎn)資源所涉及的是全體公民的利益，目前全社會對礦產(chǎn)資源緊缺狀況的認(rèn)識還不夠，節(jié)約還沒有成為人們的自覺行為，影響到資源節(jié)約、降耗減排措施的有效推行。落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，關(guān)鍵是政策，根本在認(rèn)識。普及資源節(jié)約和綜合利用人人有責(zé)的意識，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前宣傳教育和法制建設(shè)中的一項重要工作來抓，樹立資源節(jié)約觀，強化節(jié)約資源理念，充分認(rèn)識礦產(chǎn)資源的稀缺性，逐步形成與資源節(jié)約型社會相協(xié)調(diào)的資源利用模式。

4.2 完善礦產(chǎn)資源法規(guī)體系，加強標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)

我國礦產(chǎn)資源法規(guī)體系已經(jīng)初步形成，但是與經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，仍有許多不適應(yīng)，同時，礦產(chǎn)資源行政管理重權(quán)屬管理，輕利用和保護監(jiān)督管理。為了促進我國礦業(yè)發(fā)展，合理勘查開發(fā)利用和保護礦產(chǎn)資源，提高礦產(chǎn)資源保障能力和可持續(xù)利用效率，亟待加快資源綜合利用法規(guī)體系建設(shè)，研究制定《再生資源回收利用法》、《資源綜合利用法》、《金屬尾礦綜合利用管理辦法》等法律法規(guī)，使資源的綜合利用納入法制化軌道。而標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，是礦產(chǎn)資源保護與合理利用評價體系的關(guān)鍵，亟待盡快建立，并予以組織實施，以便按標(biāo)準(zhǔn)保護、按標(biāo)準(zhǔn)利用、按標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。打破傳統(tǒng)的行業(yè)、部門界限，盡快建立分礦種、分類型、分規(guī)模、分地區(qū)的礦產(chǎn)資源保護與合理利用標(biāo)準(zhǔn)體系，建立礦山資源開發(fā)利用的經(jīng)濟指標(biāo)和評估驗證體系，修改完善礦產(chǎn)資源保護與綜合利用的技術(shù)指標(biāo)體系和評價指標(biāo)體系。

4.3 加強礦產(chǎn)資源規(guī)劃指導(dǎo)，切實提高宏觀調(diào)控能力

礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為政府對礦產(chǎn)資源實施合理開發(fā)利用與保護，進行宏觀調(diào)控的主要依據(jù)，是促進礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，是改善和加強礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)。國土資源主管部門應(yīng)加強礦產(chǎn)資源綜合利用的宏觀管理，以促進礦產(chǎn)資源保護和合理利用為規(guī)劃根本目標(biāo)，組織制定礦產(chǎn)資源綜合利用的中、長期規(guī)劃和年度計劃。組織編制“十二五”綜合利用專項規(guī)劃，完善資源綜合利用工作機制，做好《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》與《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》的銜接，對已發(fā)布的規(guī)劃執(zhí)行情況進行評估，進行必要的調(diào)整，強化礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用，提高礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率。

4.4 依靠科技進步，提高礦產(chǎn)資源綜合利用水平

礦產(chǎn)資源的綜合利用有賴于現(xiàn)代科技的支撐，資源綜合利用率的提高，應(yīng)以科技進步為根本，科技進步是擴大國家原料基地的潛在力量。國家應(yīng)加大資金投入，組織科研骨干力量，進行聯(lián)合攻關(guān)，努力提高資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)的技術(shù)水平，推進技術(shù)進步和科研成果轉(zhuǎn)化。在采選礦過程中，針對我國礦產(chǎn)資源共伴生組分多，貧礦多等特點，加快提高資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)的技術(shù)水平。通過引進國外先進技術(shù)，經(jīng)過適用性改造或者通過自主開發(fā)適用技術(shù)，推進技術(shù)進步和科研成果轉(zhuǎn)化，實行采掘并舉，掘進先行和貧富合理的正規(guī)化作業(yè)，加強對低品位、難分難選的技術(shù)開發(fā)，努力降低貧化損失率，不斷提高礦產(chǎn)資源的綜合利用率。

4.5 強化開發(fā)利用監(jiān)督管理，依法規(guī)范礦業(yè)秩序

加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用監(jiān)督，依法規(guī)范礦業(yè)秩序，這是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源保護與合理利用目標(biāo)的不可或缺的基本前提和重要保障。一是礦政管理部門應(yīng)加強對探礦權(quán)、采礦權(quán)的管理，對于無證辦礦，肆意破壞資源的行為予以嚴(yán)厲而堅決的打擊。二是適應(yīng)礦業(yè)管理體制的變革、科學(xué)技術(shù)的進步和市場經(jīng)濟的要求，對已經(jīng)過時的原各行業(yè)礦山的開采技術(shù)規(guī)范規(guī)程和指標(biāo)進行審查修訂，使開發(fā)利用方案的審查及其開發(fā)利用監(jiān)管工作更具科學(xué)性、規(guī)范性和權(quán)威性。三是明確礦業(yè)權(quán)人、資源開發(fā)單位對礦產(chǎn)資源保護和合理利用的主體責(zé)任，并實行嚴(yán)格的考核、獎罰制度。四是構(gòu)建礦產(chǎn)資源保護和合理利用監(jiān)管共同責(zé)任機制，把礦產(chǎn)資源的保護與合理利用納入經(jīng)濟發(fā)展考核指標(biāo)體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要依據(jù)。

4.6 完善產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策，實施差別化管理

我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與資源富集程度呈現(xiàn)明顯的悖論。受礦產(chǎn)資源稟賦條件和區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的影響，不同尺度的區(qū)域的礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)布局等方面有著明顯的差異。首先，通過制定礦產(chǎn)資源保護的財稅政策，對于開發(fā)利用低品位礦產(chǎn)資源的、對于開采沒有計算儲量的薄礦層的、對于回收尾礦的、對于利用二次資源的，減免表外礦、超貧礦和尾礦利用的資源稅費；對由于技術(shù)進步、管理有方、開采利用現(xiàn)行工業(yè)指標(biāo)之外的資源，制定尾礦綜合利用的優(yōu)惠經(jīng)濟政策。其次，完善自然資源有償使用制度，明確不同地質(zhì)條件下的生產(chǎn)的礦井回采率標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管機制，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)特點、區(qū)域?qū)嶋H和利用績效制定差別化的資源供應(yīng)政策，加強與投資、財稅、信貸、環(huán)保等政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動，把礦山企業(yè)引導(dǎo)到保護與合理利用礦產(chǎn)資源的軌道上來，理順礦產(chǎn)資源保護產(chǎn)業(yè)和發(fā)展，培育礦產(chǎn)資源保護產(chǎn)業(yè)市場，促進資源節(jié)約和優(yōu)化配置。

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