完善礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的若干思考

羅志紅，朱 青

(東華理工大學(xué)地質(zhì)資源經(jīng)濟與管理研究中心, 江西 南昌 330013)

礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，旨在改變我國目前礦產(chǎn)資源開發(fā)“多、小、散、亂”的產(chǎn)業(yè)格局，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)有序化、規(guī)?；图s化，是礦山環(huán)境治理和安全生產(chǎn)根本好轉(zhuǎn)的重要舉措。然而，隨著整合工作的不斷深入，一些與設(shè)計初衷不相符的問題也逐漸暴露出來，值得我們進一步認真思考和解決。

1 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作進展情況

1.1 試點階段

該階段以局部整治整頓為主，尚未明確提出“礦產(chǎn)資源整合”的概念。2000～2005年初，一些省份基于自身發(fā)展的需要，提出了通過“政府引導(dǎo)、企業(yè)參與”的模式，將分散、有限、低效的礦產(chǎn)資源重新配置，整體發(fā)展的構(gòu)想。2005年8月，出臺了《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)〔2005〕28號)的文件，針對我國礦產(chǎn)資源開發(fā)“多、小、散、亂”的產(chǎn)業(yè)格局進行整頓和治理。部分省份選擇了以少量重要礦種、重點礦區(qū)為突破口，開展了邊整頓、邊整合的試點工作，提出了“一礦一證一主體”的整頓、整合目標，并取得了顯著成效和積累了一些成功經(jīng)驗。

1.2 推行階段

在前期試點的基礎(chǔ)上，2006年底《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部等部門對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合意見的通知》(國辦發(fā)〔2006〕108號)，對礦產(chǎn)資源整合的指導(dǎo)思想、目標任務(wù)、基本原則、整合范圍等作了全面部署。自此，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)整合作工作全面拉開。歷經(jīng)3年左右的時間，截至2009年10月底，全國共清理出14萬起無證勘查開采的礦點；查處越層越界11000多起，非法轉(zhuǎn)讓礦權(quán)2800多起，三類違法違規(guī)行為15.2萬多起；關(guān)閉的礦山總數(shù)接近6萬家，降幅近8%，全國列入計劃的整合礦區(qū)已有5046個完成整合任務(wù)，占計劃總數(shù)的86.5%。通過這次整合，基本實現(xiàn)了預(yù)期目標，使礦產(chǎn)資源開發(fā)呈現(xiàn)出趨于合理利用的新局面。但整合工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多方面利益關(guān)系的調(diào)整，工作量大，政策性強，難度大，有待進一步完善。

1.3 完善階段

為進一步推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作，促進礦業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，2009年9月，經(jīng)國務(wù)院同意，中央十二部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的通知》(國土資發(fā)〔2009〕141號)。與上一輪整合工作相比，此次整合工作進行了科學(xué)調(diào)整。明確強調(diào)要注重科學(xué)編制方案，實行分級審批；合理確定整合主體，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)參與；規(guī)范證照辦理程序，提高行政效率；實施適度優(yōu)惠政策，調(diào)動參與整合的積極性；創(chuàng)新整合模式；健全完善制度。并明確規(guī)定，可以為整合礦山頒發(fā)過渡期采礦許可證，并將探礦權(quán)納入整合范圍。同時，對稀土等礦產(chǎn)開發(fā)秩序進行專項整治行動，分兩批對全國 469 個重點礦區(qū)整合工作進行掛牌督辦。最關(guān)鍵是提出了初步建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利用長效機制，到2011年整合工作轉(zhuǎn)入常態(tài)化管理。這為我國礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的縱深發(fā)展指明了方向。

1.4 深入階段

經(jīng)過前幾輪礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的不斷深入，原定的整合任務(wù)和目標基本實現(xiàn)。按照國土資發(fā)〔2009〕141號文的要求，自2011年起，整合工作轉(zhuǎn)入常態(tài)化管理。就是強調(diào)在2010年底全面完成礦產(chǎn)資源開發(fā)整合專項行動的任務(wù)后，要通過進一步建立健全法律法規(guī)體系，健全管制標準，嚴格市場準入，完善相關(guān)制度，建立長效機制。把優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)布局和礦業(yè)開發(fā)結(jié)構(gòu)作為一項經(jīng)常性工作抓下去，進一步促進我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)健康、有序、高效和可持續(xù)發(fā)展。目前，各地都在前期整合成果的基礎(chǔ)上，進行積極探索和嘗試。

2 礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作中遇到的一些問題

由于理論研究和實踐經(jīng)驗的缺乏，礦產(chǎn)資源開發(fā)整合過程中，難免會遇到一些困難，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

2.1 資源開發(fā)由粗放向集約轉(zhuǎn)變不到位

實現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)?；?、集約化開發(fā)利用是此次整合工作的重點。但在實際工作中，一些地方只強調(diào)對資源的整合，追求資源集中率的提高，而沒有把改良開采工藝、礦山環(huán)境治理和礦山安全投入作為礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的重點內(nèi)容，導(dǎo)致部分礦山集約化利用不盡如人意。甚至有些企業(yè)將整合到自己名下的部份礦業(yè)權(quán)，采取參股、承包、委托、轉(zhuǎn)包給原礦業(yè)權(quán)人，對礦山只要礦產(chǎn)品，實行“零投入”。使得原來的粗放式、掠奪式開發(fā)利用模式并沒有得到根本改觀。 “采富棄貧、采厚棄薄，對共伴生礦產(chǎn)資源利用不足”的情況時有發(fā)生。

2.2 資源閑置浪費未得到根本解決

按照礦產(chǎn)資源自然賦存狀況、地質(zhì)條件和礦產(chǎn)資源規(guī)劃，確定開采規(guī)模是資源整合的固有涵義。但我國確實存在礦產(chǎn)資源分布不均，大型礦產(chǎn)地少，多為共伴生礦，富礦少，貧礦多的實際礦情。一些地方在整合過程中，還是出現(xiàn)了不顧資源賦存實際，一味追求整合而不惜浪費資源的傾向。其中最突出的是一些資源儲量較少、品位較低、開采附加值較低的小型資源儲量礦產(chǎn)地或大礦開采后邊角資源往往不符合大礦開采標準，大中型礦山企業(yè)也不愿意整合這類小型礦山。一些地方政府則以達不到最低生產(chǎn)規(guī)模為由，將其一律關(guān)閉。還有些地方政府“萬事當前，安全為先”，視小礦山、小煤窯為最大安全隱患，甚至把安全作為資源整合的唯一目標，簡單地對其關(guān)停，造成了對這類資源的閑置浪費。

2.3 未能有效平衡各方利益

礦產(chǎn)資源開發(fā)整合牽涉到各方利益格局的重組與再分配，處置不當很容易導(dǎo)致利益紛爭。一些地方在整合過程中，簡單地采取紅頭文件式、拉郎配式的整合方式，用先關(guān)閉后整合、礦山強制關(guān)閉或礦業(yè)權(quán)到期直接關(guān)閉的方式推進整合工作，侵害了礦業(yè)權(quán)人的合法利益。這不僅有悖物權(quán)法，也與之前的政策相沖突。容易在社會上形成一些“國進民退、與民爭利”的誤解。

此外，按照目前的礦產(chǎn)資源開發(fā)政策，大礦的利稅在中央，而中小型礦山的利稅在地方。對于地方政府來講，中小型礦的稅費更具有現(xiàn)實意義，在部分地方甚至是稅收的主要來源。而且，中小型礦山具有勞動密集型特點，增加了當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)和收入。中小型礦山的關(guān)閉或被整合，可能造成大量居民的失業(yè)。因此，將礦產(chǎn)資源開發(fā)整合限定在礦業(yè)權(quán)人之間進行，而忽視當?shù)卣?、居民的相關(guān)利益，容易激化居民與開發(fā)企業(yè)之間的矛盾，影響礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的和諧發(fā)展。

2.4 整合資源卻不整合責任

礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，尤其是對國有礦山的整合，牽涉到人員、資產(chǎn)等的劃轉(zhuǎn)，涉及到方方面面的權(quán)利與責任。首先，一些企業(yè)接管被整合礦山后，由于不能公平公正地對待對方，使得被整合企業(yè)認為“資源整合了，人心整散了，企業(yè)受損了，職工遭罪了”，進而在實際工作中充滿抵觸情緒。其次，由于整合后的開發(fā)模式、產(chǎn)能效率都比整合前的有所提高。有可能導(dǎo)致礦業(yè)企業(yè)直接從業(yè)人員數(shù)量下降，使得部分原從業(yè)人員暫時失業(yè)。加之接替產(chǎn)業(yè)尚未形成，如何妥善安置這些人員或使其重新就業(yè)，是整合企業(yè)必須承擔的社會責任。第三，被整合礦山所在地公益事業(yè)如何得以繼續(xù)保障，也是大家普遍關(guān)心的一個問題，這其中主要包括荒山綠化、修路、修建小學(xué)、新農(nóng)村建設(shè)等方面，這部分資金如何籌集、使用、監(jiān)督與評估是一個既復(fù)雜而又現(xiàn)實的問題。

2.5 整合管理常態(tài)化基礎(chǔ)尚不扎實

目前的礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作，嚴格意義上講是一項專項活動，一套完整的工作體系尚未完全建立起來。就宏觀層面而言，相關(guān)的法律法規(guī)體系，以及礦產(chǎn)資源管理制度，都有待進一步制定和修訂；就中觀層面而言，相關(guān)的運作機制尚在摸索當中，需要不斷充實完善；就微觀層面而言，如何調(diào)動企業(yè)整合的積極性、主動性，以及在整合過程中如何規(guī)范其行為，如何形成有效的激勵約束機制，都有待于進一步探索。因此，從長遠來看，礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作要形成長效機制、進入常態(tài)化管理，還有很長的一段路要走，還有很多基礎(chǔ)工作有待夯實。

3 完善我國礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的建議措施

3.1 完善整合模式，提高整治效率

礦產(chǎn)資源開發(fā)整合過程中，堅持以資源稟賦為基礎(chǔ)，以礦業(yè)權(quán)為紐帶，以治理整頓為抓手，綜合運用收購、兼并、關(guān)閉重組、股份制改造、聯(lián)合經(jīng)營、合作經(jīng)營等手段，不斷探索和完善以大并小、小小聯(lián)合、橫向一體化、縱向一體化等整合模式。進一步健全礦產(chǎn)資源開發(fā)整合激勵約束機制。對于積極采用先進開采設(shè)備和開采方法，建設(shè)獨立的礦山開發(fā)系統(tǒng)和完備的安全生產(chǎn)設(shè)施，整合后生產(chǎn)規(guī)模達到規(guī)定標準，開采回采率達到設(shè)計要求的企業(yè)，政府可以優(yōu)先給予配置邊角資源，優(yōu)先配套基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)先協(xié)調(diào)解決集中供水供電等支持。相反，對于那些在整合中圈而不探、占而不采、以采代探、采富棄貧等違法違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，堅決依法收回探礦權(quán)或采礦權(quán)。對于回采率、機械化水平、生產(chǎn)規(guī)模不達標的，規(guī)劃、設(shè)計、施工和竣工驗收不過關(guān)的，堅決予以關(guān)閉。同時，相關(guān)部門應(yīng)對整合后礦產(chǎn)資源企業(yè)加強日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的，堅決依法查處。

3.2 平衡各方利益，促進協(xié)調(diào)發(fā)展

礦產(chǎn)資源開發(fā)整合過程中，一定要堅持統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的基本理念。在整合過程中，對于滿足兼并條件的民營企業(yè)，可以讓他們自主談判，走向重組，而不是將民營資本排除在整合主體之外。對于已經(jīng)退出礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域的民間資本或仍具有礦業(yè)開發(fā)條件的礦業(yè)投資人，可以從政策上給予一定優(yōu)惠，引導(dǎo)鼓勵其向礦產(chǎn)資源開發(fā)技術(shù)服務(wù)、礦產(chǎn)資源加工利用或礦產(chǎn)品貿(mào)易方面投資發(fā)展。充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升核心競爭力。對于自愿放棄重組、退出產(chǎn)業(yè)的民營資本，應(yīng)進行科學(xué)評估，予以對價補償。

此外，根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)可能導(dǎo)致收益外溢和成本轉(zhuǎn)嫁的事實，國家可以考慮適當調(diào)整相關(guān)稅費的分配原則和比率，適當向地方政府傾斜一些，平衡中央與地方在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的利益分配格局?？梢試L試整合后，在被兼并企業(yè)注冊地設(shè)立子公司，要保持稅費等上繳渠道不變，地方政府收益不受損。

3.3 提高責任意識，注重內(nèi)涵發(fā)展

礦產(chǎn)資源企業(yè)做強做大的發(fā)展過程，除了要向外延擴張，更需注重內(nèi)涵發(fā)展。作為市場競爭的重要軟實力——企業(yè)的公民意識和社會責任，對于提煉企業(yè)的核心價值觀，提升企業(yè)凝聚力與創(chuàng)新能力具有重要作用，企業(yè)在整合過程中應(yīng)當予以高度重視。首先，應(yīng)當主動承擔相應(yīng)的員工安置責任，對于原礦山開采技術(shù)人員和工人，盡可能予以保留，通過培訓(xùn)使其成為整合后礦山開發(fā)的中堅力量。其次，是要積極參與解決礦區(qū)剩余勞動力就業(yè)問題。在爭取地方政府的大力支持下，為所有職工辦理“五險一金”。并引導(dǎo)和扶持失業(yè)職工和礦區(qū)群眾大力發(fā)展運輸業(yè)、施工業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。再次，建立健全礦業(yè)返補金和定額分紅機制。繼續(xù)按照“以礦補農(nóng)、和諧共建”的原則，支持當?shù)氐慕逃?、交通、醫(yī)療等社會公益事業(yè)建設(shè)和扶貧助困活動。

3.4 建立長效機制，推進整合工作常態(tài)化管理

首先，完善相關(guān)法制建設(shè)。各級立法部門應(yīng)進一步完善修訂《礦產(chǎn)資源法》，抓緊編制《礦業(yè)法》、《能源法》和修訂《煤炭法》，同時盡快頒發(fā)相關(guān)司法解釋和實施標準等技術(shù)性指導(dǎo)文件，使礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作有法可依。其次，完善相

關(guān)標準建設(shè)。針對礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及到資源安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境安全等問題，國家應(yīng)明確礦業(yè)權(quán)人該履行的義務(wù)及其應(yīng)達到的標準，并作出在操作上可量化、可考核的具體規(guī)定，強化監(jiān)管，規(guī)范礦業(yè)運行秩序。第三，嚴格市場準入制度。要以資源開發(fā)利用、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、“三率”(采礦回采率、采礦貧化率、選礦回收率)指標等標準，嚴格執(zhí)行市場準入標準，達不到要求的，一律不予審批。第四，完善激勵機制。政府應(yīng)對整合較好的地區(qū)，優(yōu)先考慮安排國家地質(zhì)勘查基金、礦山地質(zhì)環(huán)境治理等項目。引導(dǎo)企業(yè)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高礦產(chǎn)資源集約利用效率，不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈條，不斷增強企業(yè)按照市場經(jīng)濟規(guī)律自我整合發(fā)展的能力，推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作常態(tài)化管理。

[1] 付傳君,楊昌明. 礦產(chǎn)資源開發(fā)整合后礦政管理的對策[J].煤炭經(jīng)濟研究，2011(1):69-72.

[2] 羅小南. 關(guān)于礦產(chǎn)資源整合所面臨困局的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟，2010(11):30-32.

[3] 宋磊,汪雄武. 淺議我國礦產(chǎn)資源整合[J].中國國土資源經(jīng)濟，2010(7):31-33.

[4] 丁全利. 為了礦業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變——地方礦產(chǎn)資源整合模式探析[J].資源導(dǎo)刊，2010(9):7-9.

[5] 朱永全. 從資源整合到體制、機制和人心整合的轉(zhuǎn)變——中小煤礦實施資源整合的新突破[J].中國煤炭工業(yè)，2010(5):63-64.

[6] 文志岳,劉勇. 對礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的思考與建議[J]. 中國國土資源經(jīng)濟, 2008(7):23-25.