北京市山洪泥石流災害防御體系研究

臧 敏，鐘 莉

（1.北京市人民政府防汛抗旱指揮部，100038，北京；2.北京市水土保持工作總站，100038，北京）

一、北京市山區(qū)基本情況

北京市全市面積 16800 km2，山丘區(qū)面積10400 km2，占全市的62%。坡角在25°以上的面積占全市山區(qū)總面積的46%，其特點為山高坡陡，匯流時間快，極易發(fā)生山洪泥石流災害。

據(jù)北京市國土資源局2010年排查統(tǒng)計，北京市現(xiàn)有泥石流易發(fā)區(qū)面積 3964 km2，泥石流溝 593條，潛在泥石流溝299條，主要分布在房山、門頭溝、懷柔、平谷、昌平、密云、延慶、豐臺、海淀、石景山等10個區(qū)縣。北京市發(fā)生山洪泥石流災害的特點主要有：來勢猛，突發(fā)性強，容易發(fā)生人員傷亡；區(qū)域性明顯，山區(qū)遇暴雨時一般多點同時發(fā)生；破壞性強，損失嚴重，災后恢復困難。

二、有效防治措施

山洪泥石流是北京主要洪澇災害之一，由于其點多、面廣和災害發(fā)生的不確定性，加上治理投資量大等因素，目前僅在部分小流域水土流失治理及山區(qū)公路建設中，考慮了防御泥石流災害的需要，安排了一些護村壩、谷坊工程及泥石流排導工程、防護工程。根據(jù)山洪災害發(fā)生規(guī)律和特點，山洪災害的防御工作應側重于提高社會公眾的群防群測能力，力爭避免人員傷亡，達到有效防御山洪的目的，實現(xiàn)防災減災效益。

1.防治原則

山洪泥石流防御應主要貫徹“以防為主、防治結合”的原則，通過危險區(qū)劃、責任制組織體系、監(jiān)測預報、預警報警、宣傳培訓、避險演練等非工程措施的建設，建立基本完善的山區(qū)防災減災體系，實現(xiàn)山區(qū)防汛工作“不死人”目標。

2.危險區(qū)劃

通過普查，分析山洪災害發(fā)生的特點和山區(qū)暴雨的規(guī)律，確定隱患區(qū)域及風險點。根據(jù)北京市降雨區(qū)劃、山洪災害易發(fā)程度區(qū)劃及經(jīng)濟區(qū)劃，劃分北京市山洪災害重點防治區(qū)和一般防治區(qū)，確定危險區(qū)域等級。

根據(jù)北京市泥石流危險度劃分標準，全市可分為泥石流高危險度區(qū)、中危險度區(qū)、低危險度區(qū)和無泥石流活動區(qū)（無危險）四個區(qū)域。根據(jù)2007年已經(jīng)開展的調(diào)查區(qū)劃成果，有人居住的泥石流溝道分布在高危險度區(qū)的共196條，中危險度區(qū)有81條，低危險度區(qū)有20條。

3.搬遷避讓

永久搬遷是解決山洪泥石流威脅的最有效措施。北京市委、市政府高度重視山區(qū)險村險戶的搬遷工作，自2004年以來，已經(jīng)組織實施了兩個階段的搬遷工作。其中第一階段（2004—2007年），主要針對山區(qū)采空區(qū)和強破壞力泥石流易發(fā)區(qū)住戶，涉及采空區(qū)1263戶3874人，強破壞力泥石流易發(fā)區(qū)8653戶24576人；第二階段（2008—2012年），主要針對山區(qū)泥石流易發(fā)區(qū)和生存條件惡劣地區(qū)住戶，涉及8557戶20972人。搬遷后的群眾安居樂業(yè)，其生活環(huán)境、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等方面的條件都得到了很大改善，徹底避免了山洪泥石流災害的侵擾。

4.判定臨界雨量

分析北京歷史上發(fā)生的山洪泥石流災害，可以總結出以下規(guī)律和特點：前期降雨量是泥石流發(fā)生的潛在因素，當日暴雨是泥石流發(fā)生的激發(fā)因素。一般來說，由于前期降雨量多,土壤接近飽和，再遇暴雨必然發(fā)生泥石流。當日暴雨越大，發(fā)生泥石流的可能性就越大。

從北京山洪泥石流發(fā)生的機理、松散物質(zhì)的受力分析、洪峰流量的計算等因素來分析,北京地質(zhì)部門推導出了松散物質(zhì)啟動與臨界雨量的關系公式，計算出發(fā)生山洪泥石流的降雨臨界值：前三日累計雨量100mm，當日臨界雨量是51.9mm。從歷史發(fā)生過的山洪泥石流事件來分析，北京山區(qū)一般前三日累計雨量100mm，當日再降強度為50mm/h左右的暴雨,往往產(chǎn)生泥石流。從兩者數(shù)值看，基本吻合。

50mm/h的降雨強度是北京山區(qū)轉移的基本特征值。北京市各區(qū)縣將預警轉移準備和實施轉移標準降雨量分別定為：昌平區(qū)50～70mm/h，房山區(qū) 30～50mm/h，懷柔區(qū) 30～50mm/h，門頭溝區(qū)25～50mm/h，密云縣20～50mm/h， 平谷區(qū) 25～50mm/h， 延慶縣50～70mm/h。

5.監(jiān)測預警

臨界雨量對于指導實際預警轉移工作具有十分重要的現(xiàn)實意義，雨量監(jiān)測成為山區(qū)防汛指揮決策的重要工作。降雨多少是決定轉移避險的判別指標，基層指揮決策人員依據(jù)雨量和雨勢，能夠及時作出部署和安排，在災害面前贏得時間。按照這一指導思想，北京市的泥石流險村全部配備了雨量筒。

依據(jù)雨量監(jiān)測數(shù)據(jù)，能夠?qū)崿F(xiàn)預判暴雨引發(fā)的可能風險。根據(jù)雨量發(fā)布報警信號和轉移命令是目前山區(qū)防汛的主要做法，報警手段多種多樣，超短波電臺、手搖報警器、無線廣播、口哨、銅鑼等都是適合北京山區(qū)實際的預警報警方式和方法，有效解決了預警信息“最后一公里”問題，確保預警信息能夠及時、快速傳送到險村各戶。

6.落實責任制

山區(qū)防汛工作的指導方針是“防、避、搶、救，以避為主”。 近年，山區(qū)防汛工作結合實際，總結了“四包七落實”的組織經(jīng)驗，即區(qū)縣領導包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村、村干部包隊、黨員包群眾，落實轉移地點、轉移路線、搶險隊伍、報警人員、報警信號、避險窩棚、老弱病殘等提前轉移。目前“四包七落實”已經(jīng)成為山區(qū)基層責任制的典范，其中針對景點和溝域等新情況，懷柔區(qū)還增加了單位包職工、老師包學生、景點包游客的“三包”內(nèi)容。全市基本建立起群測群防組織體系，其最終目的是讓這部分依山而建、隨溝而建的群眾在災害面前能夠有組織、有計劃地撤離。在氣候異常、極端天氣呈點狀分布的環(huán)境下，基層責任制是保障群眾安全的核心。

7.編制預案

預案中明確了災害防治的重點部位、責任人、雨量監(jiān)測、預警轉移、避險安置、宣傳自救等各方面工作。預案自上而下，區(qū)（縣）、鎮(zhèn)、村逐級編制。預案內(nèi)容力求簡單明了，在預警信號、轉移路線、組織人員等重要環(huán)節(jié)方面做到明確，確保在有山洪發(fā)生征兆和初發(fā)時就能快速、準確地通知可能受災群眾，按照預案確定的路線和方法及時轉移。一旦出現(xiàn)交通、通信中斷等特殊情況，鄉(xiāng)、村躲災避災的應急措施便是“村自為戰(zhàn)、戶自為戰(zhàn)、人自為戰(zhàn)”按照各自的行動路線、安全地點執(zhí)行。

8.加強宣傳開展演練

提高群眾的憂患意識和自救能力是山區(qū)防汛的日常工作。國土部門每年汛前換發(fā)轉移明白卡，一戶一卡，標注戶名、轉移聯(lián)系人、轉移路線等，做到所有人都清楚避險轉移的時機、路線、信號及安全地點。在危險區(qū)、轉移路線上設立標志牌和宣傳牌，在受威脅人口相對集中的地方設立宣傳欄，使山洪災害的基本知識和避災常識家喻戶曉。

避險演習能夠讓基層黨員干部更加熟知預案，加深自身崗位責任的認識，增強責任感。同時，能夠讓群眾切實感受暴雨洪水來臨的緊張程度，增加安全意識，熟悉轉移信號和避險路線，做到心中有數(shù)。

三、開展非工程措施建設

國家防總在2005年開始實施縣級山洪災害防御試點建設，北京市先后完成了密云縣、房山區(qū)、懷柔區(qū)共14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點建設。試點建設重點加強了雨量監(jiān)測、預警報警、避險轉移等關鍵措施落實，完善了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村責任制體系、預案體系、監(jiān)測預警系統(tǒng)，開展了宣傳培訓和預案演練。山洪災害試點的建設實現(xiàn)了鎮(zhèn)、村對降雨的實時監(jiān)測，提高了對山洪地質(zhì)災害的監(jiān)測預警能力。完善了群測群防體系，提高了山洪泥石流險情的預警報警時效性。

2010年舟曲特大山洪泥石流災害發(fā)生后，黨中央高度重視山洪災害的防治工作，開展了全國性的山洪災害防治非工程措施建設，以監(jiān)測預警設施、監(jiān)測預警平臺、防御轉移預案、組織責任體系、宣傳培訓演練等非工程措施為重點。北京市將開展門頭溝、延慶、昌平、平谷等4個區(qū)縣的山洪泥石流非工程措施建設，著力解決雨量監(jiān)測、預警報警、圖像監(jiān)控、雨量遙測、通信專網(wǎng)等環(huán)節(jié)，依托GIS、數(shù)據(jù)庫信息和大比例尺電子地圖，開發(fā)研制區(qū)縣山洪災害監(jiān)測預警平臺，實現(xiàn)雨水情等基礎信息的實時入庫、自動分析、動態(tài)監(jiān)測、在線查詢、在線監(jiān)視、在線預警發(fā)布、短信群發(fā)等功能，顯著提高基層山洪災害防御的現(xiàn)代化、規(guī)范化水平。通過非工程措施建設，北京市將基本建成防御山洪泥石流災害的監(jiān)測預警系統(tǒng)和群策群防體系，實現(xiàn)預警及時、反應迅速、轉移快捷、避險有效，全面提高山區(qū)群眾避險能力。

四、加強工程措施建設

北京山區(qū)面積較大，山洪泥石流易發(fā)地區(qū)分布也十分廣泛，由于人力、物力、財力的限制，結合小流域治理和公路建設，對部分泥石流易發(fā)區(qū)開展了治理。隨著北京經(jīng)濟發(fā)展、溝域經(jīng)濟新模式、生態(tài)環(huán)境恢復以及新農(nóng)村建設的推進，對重點地區(qū)和重點流域逐步開展綜合治理是完全必要的，也是可行的。工程措施主要對危害居民點、交通線、水源地等的泥石流、滑坡進行重點治理，采用土建工程與生物工程相結合的綜合措施，將泥石流災害所造成的損失降低到最小程度。按照規(guī)劃，24條潛在危險的山洪溝列入“十二五”期間治理計劃，涉及水土保持以及護岸堤防、溝道疏浚、排洪渠等工程。

[1]北京市水務局，北京市國土資源局，等.北京市山洪災害防治規(guī)劃[S].2007.