我國抗旱面臨的形勢和抗旱工作的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變

倪深海 ，顧穎

（1.水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室，210029，南京；2.南京水利科學(xué)研究院，210029，南京）

我國抗旱面臨的形勢和抗旱工作的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變

倪深海1，2，顧穎1，2

（1.水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室，210029，南京；2.南京水利科學(xué)研究院，210029，南京）

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求的增加，加之全球氣候變暖的影響，干旱災(zāi)害表現(xiàn)出頻次增高、范圍擴大、持續(xù)時間延長和災(zāi)害損失加重等特點。但我國現(xiàn)狀抗旱能力薄弱、供水能力和抗旱投入不足，及抗旱管理水平不能應(yīng)對我國旱情旱災(zāi)向嚴重化發(fā)展的趨勢。面對嚴重的抗旱形勢，抗旱工作必須實現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)主動抗旱、全面抗旱和積極抗旱，根據(jù)不同類型旱情旱災(zāi)發(fā)生的特點，旱災(zāi)影響的范圍和對象，有針對性地采取相應(yīng)的措施和對策，以全面提升我國綜合抗旱減災(zāi)能力。

干旱災(zāi)害；抗旱形勢；戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變；主動抗旱

新中國成立以來，黨和國家高度重視抗旱工作，為防治、抵御旱災(zāi)作出了巨大努力，建設(shè)了一大批水利工程，大大提高了我國的抗旱減災(zāi)能力。隨著我國國民經(jīng)濟發(fā)展對水資源需求的增加，加之全球氣候變暖的影響，我國干旱災(zāi)害發(fā)生頻次在增加，極端干旱事件時有發(fā)生，受旱區(qū)域范圍擴大，干旱持續(xù)時間延長，連季旱頻頻發(fā)生，旱災(zāi)嚴重程度呈現(xiàn)增加的趨勢。就我國現(xiàn)狀抗旱管理水平以及抗旱能力現(xiàn)狀來看，已遠不能應(yīng)對我國旱情旱災(zāi)向嚴重化發(fā)展的趨勢，抗旱面臨的形勢嚴峻。

一、我國旱情旱災(zāi)形勢嚴峻

干旱災(zāi)害是我國最主要的自然災(zāi)害之一，每年都給城鄉(xiāng)居民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不同程度的影響，嚴重制約我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。近年，我國發(fā)生重特大干旱的頻次從1979年前的25.8%提高到了1980后的48.4%。干旱發(fā)生的范圍在不斷擴大，過去旱災(zāi)高發(fā)區(qū)域主要是在干旱的北方地區(qū)，近年，我國南方和東部濕潤半濕潤地區(qū)的旱情也在擴展和加重，目前旱災(zāi)發(fā)生的范圍已經(jīng)遍及全國。同時，旱災(zāi)影響范圍已由農(nóng)業(yè)為主擴展到工業(yè)、城市、生態(tài)等領(lǐng)域，工農(nóng)業(yè)爭水、城鄉(xiāng)爭水和國民經(jīng)濟擠占生態(tài)用水現(xiàn)象越來越嚴重。干旱發(fā)生的季節(jié)從原來的單季旱發(fā)展到雙季旱和多季旱，出現(xiàn)了春夏連旱或夏秋連旱，甚至春夏秋三季連旱、全年干旱的趨勢，造成重大損失和影響。干旱災(zāi)害對我國國民經(jīng)濟的影響，一般干旱年旱災(zāi)經(jīng)濟損失約占GDP的1.1%，嚴重干旱年旱災(zāi)經(jīng)濟損失約占GDP的2.5%～3.5%。年均因旱糧食損失率8.2%。20世紀90年代以來，我國干旱災(zāi)害表現(xiàn)出頻次增高、范圍擴大、持續(xù)時間延長和災(zāi)害損失加重等特點。

近年特大干旱發(fā)生頻率增加。受全球性氣候變化的影響，我國發(fā)生極端干旱事件的頻率增加。我國2000年以來發(fā)生數(shù)次特大干旱，如2000年和2001年連續(xù)兩年發(fā)生全國性特大干旱，2003年南方地區(qū)發(fā)生嚴重夏伏旱，2006年四川、重慶發(fā)生百年一遇特大干旱，2009年夏末至2010年春西南地區(qū)五省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)生特大干旱，2010年10月—2011年春北方冬麥區(qū)發(fā)生嚴重的冬春連旱。2011年1—5月，長江中下游地區(qū)冬春連旱。20世紀90年代末期和21世紀初北方地區(qū)干旱范圍之廣、損失之大是半個世紀以來最嚴重的；南方地區(qū)近年發(fā)生重特大干旱的頻次明顯增加，范圍明顯擴大。特大干旱以其范圍之廣、程度之深、影響之大向人們敲響了警鐘。

二、我國抗旱工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)

1.我國抗旱能力薄弱，在大旱年不能為經(jīng)濟社會快速發(fā)展提供保障

抗旱能力是指人類克服干旱缺水、抵御和減輕干旱災(zāi)害的能力。我國目前抗旱能力還很薄弱，在遭遇特大干旱年時還不能為經(jīng)濟社會快速發(fā)展提供保障，2010年年初發(fā)生的西南五省（自治區(qū)、直轄市）特大干旱暴露出我國抗旱能力的薄弱點。在全國抗旱規(guī)劃中選擇了農(nóng)業(yè)成災(zāi)比、因旱飲水困難人口比例、單位供水能力、單位應(yīng)急備用供水能力、人均GDP等5項指標來分析全國六大區(qū)的抗旱能力，從初步分析結(jié)果來看，按抗旱能力由強至弱的順序，分別為長江中下游地區(qū)、華南地區(qū)、黃淮海地區(qū)、東北地區(qū)、西北地區(qū)和西南地區(qū)，其中長江中下游地區(qū)的抗旱能力較強，西南地區(qū)抗旱能力最弱。

2.我國現(xiàn)狀供水能力不足，不能完全保障干旱年用水安全

由于天然來水不均勻，水資源時空分布不均，我國現(xiàn)狀各類供水工程供水能力嚴重不足，正常情形下我國國民經(jīng)濟缺水量超過400億m3，而中等干旱年缺水量近600億m3，區(qū)域供水能力不足，水資源承載能力偏低；另一方面，我國抗旱應(yīng)急備用水源工程及配套設(shè)施嚴重缺乏，特別是大部分城市應(yīng)急備用水源工程也不能保障特旱年城市用水的最低需求。我國因旱農(nóng)村飲水困難問題嚴重，特別是遭遇特大旱年時，因旱飲水困難的人口和牲畜大都分布在我國西北、黃淮海等缺水地區(qū)以及西南地區(qū)的山區(qū)和丘陵區(qū)，居住地分散，解決難度大。農(nóng)業(yè)供水能力不足，嚴重威脅我國的糧食生產(chǎn)安全，因旱糧食損失加重趨勢明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到很大影響。牧區(qū)供水能力不足，嚴重影響牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)，一方面使牧區(qū)牲畜飲水發(fā)生困難，另一方面使牧草返青、生長受到嚴重影響，甚至破壞草場生態(tài)安全。城市應(yīng)急供水能力不足，威脅干旱年城市供水安全，21世紀以來，我國城市發(fā)生過嚴重缺水事件的頻率和影響遠高于20世紀 70、80年代。旱災(zāi)影響范圍已由農(nóng)業(yè)為主擴展到工業(yè)、城市、生態(tài)等領(lǐng)域，工農(nóng)業(yè)爭水、城鄉(xiāng)爭水和國民經(jīng)濟擠占生態(tài)用水現(xiàn)象越來越嚴重，生態(tài)安全受到嚴重威脅。

3.我國抗旱管理體系尚不健全，無法為抗旱減災(zāi)提供全面支持

主要表現(xiàn)在對旱情監(jiān)測預(yù)警預(yù)報體系、抗旱調(diào)度決策系統(tǒng)不完善，抗旱管理政策規(guī)章等方面不健全等薄弱環(huán)節(jié)。目前我國旱情監(jiān)測系統(tǒng)的旱情監(jiān)測站少，監(jiān)測項目不全，監(jiān)測手段落后；旱情預(yù)警系統(tǒng)還不完善，缺乏旱情綜合分析與預(yù)警功能，旱情信息管理分散，不利于旱情信息的管理與使用；缺乏完善的抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)，抗旱應(yīng)急用水的調(diào)配和抗旱指揮決策主要依靠行政手段；抗旱保障體系還不健全，體現(xiàn)在抗旱法規(guī)不夠健全，缺少約束性規(guī)定，抗旱執(zhí)法力度不夠，侵占、破壞抗旱設(shè)施的現(xiàn)象依然存在?？购等鄙僬咧С郑瑳]有形成良性的運行機制；抗旱服務(wù)組織體系尚不健全；現(xiàn)有抗旱預(yù)案制度尚需進一步完善。目前全國有31個省區(qū)2119縣 （市）編制完成了抗旱預(yù)案，通過政府批準執(zhí)行的有1461份，但普遍存在適用性差、可操作性不強等問題，需進一步對各級抗旱預(yù)案進行修訂和完善；抗旱物資儲備制度不夠完善，還沒有形成長效機制等。

4.我國的抗旱投入力度不夠，無法完全滿足應(yīng)急抗旱需求

各級政府對抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不足，目前現(xiàn)有的抗旱資金大多用于油電補助，形成抗旱固定資產(chǎn)的不多。抗旱應(yīng)急備用水源工程，特別是我國城市的應(yīng)急備用水源工程建設(shè)投入嚴重不足，應(yīng)急能力建設(shè)滯后，應(yīng)急供水和水資源戰(zhàn)略儲備建設(shè)落后，不能適應(yīng)飲水安全、糧食安全、能源安全、生態(tài)安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展對抗旱工作的要求。

三、我國抗旱工作的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變

面對嚴重的抗旱形勢，抗旱工作必須實現(xiàn)戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)主動抗旱、全面抗旱和積極抗旱，根據(jù)不同類型旱情旱災(zāi)發(fā)生的特點、旱災(zāi)影響的范圍和對象，有針對性地采取相應(yīng)的措施和對策，建立長效抗旱機制，建立并完善抗旱應(yīng)急水源工程體系、旱情監(jiān)測預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)、抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)、抗旱服務(wù)體系和抗旱管理體系，以全面提升我國綜合抗旱減災(zāi)能力。

當(dāng)前防旱抗旱工作重點是應(yīng)對頻發(fā)的嚴重干旱、涉及面廣的持續(xù)性干旱以及損失嚴重的特大干旱，針對不同干旱年型和發(fā)生頻率，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)飲水安全、糧食生產(chǎn)安全、城市供水安全和生態(tài)安全。改變以往抗旱投入嚴重不足、抗旱減災(zāi)體系不健全的局面，因地制宜，逐步建立與抗旱應(yīng)急能力建設(shè)、應(yīng)急水資源戰(zhàn)略儲備相適應(yīng)的抗旱投入機制，形成一批抗旱固定資產(chǎn)。

①建設(shè)城市備用水源工程，解決特大干旱年城市居民生活飲用水和重點工業(yè)生產(chǎn)用水問題；加大現(xiàn)有抗旱水源工程的除險、配套力度，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱應(yīng)急水源工程，解決干旱年農(nóng)村飲水和農(nóng)作物關(guān)鍵期需水量問題；建設(shè)小微型水利工程，解決山區(qū)、半山區(qū)的農(nóng)村因旱飲水困難問題；加強生態(tài)抗旱應(yīng)急補水工程建設(shè)，滿足國家級自然生態(tài)保護區(qū)核心區(qū)的最基本生態(tài)用水需求。

②建立水利工程聯(lián)網(wǎng)調(diào)度系統(tǒng)，對干旱期的水資源進行應(yīng)急調(diào)配；建立并完善旱情監(jiān)測預(yù)測預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)，對干旱的發(fā)生、發(fā)展實行全面的跟蹤觀測并發(fā)布預(yù)警信息，為實現(xiàn)主動抗旱、有效抗旱、及時抗旱提供決策支持；建立和完善各級抗旱調(diào)度指揮系統(tǒng)，為應(yīng)對各類旱情旱災(zāi)，合理及時提供干旱期的人員、水量、物資的統(tǒng)一調(diào)配提供調(diào)度平臺，使干旱危機期抗旱工作更加有效、有序。

③進一步完善抗旱服務(wù)和管理保障體系，從法律、法規(guī)，人員配置，抗旱預(yù)案，物資準備和資金儲備等方面健全抗旱管理系統(tǒng)建設(shè)，開展干旱風(fēng)險管理的研究和試點，以提高我國抗旱管理的科學(xué)水平。

通過采取上述的措施和對策，使我國抗旱能力得到大幅度提升，實現(xiàn)從容應(yīng)對各類旱情旱災(zāi)，減少因旱造成的損失，促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，保護生態(tài)環(huán)境，為全面建設(shè)小康社會提供保障。

[1]水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院.中國抗旱戰(zhàn)略研究[M].北京：中國水利水電出版社，2008.

[2]張世法.中國歷史干旱[M].南京：河海大學(xué)出版社，2008.

[3]陳家琦，錢正英.關(guān)于水資源評價和人均水資源量指標的一些問題[J].中國水利,2003（21）.

[4]張海侖.中國水旱災(zāi)害[M].北京：中國水利水電出版社，1997.

[5]顧穎.近60年來我國干旱災(zāi)害特點和情勢分析 [J].水利水電技術(shù)，2010，41（1）.

責(zé)任編輯 韋鳳年

China′s drought situation and strategic change of drought resistance work

Ni Shenhai，Gu Ying

As China′s economic and social development of the increase in water demand,coupled with the impact of global warming,drought showed increased frequency,scope,duration and characteristics of disaster losses increase.However,weak capacity of China's drought status,inadequate investment in water supply capacity and drought and drought management have not deal with China′s drought to the severe drought in the development trend.Facing severe drought situation,drought must be to achieve strategic change,drought proactive,comprehensive and positive drought resistance according to the different types of characteristics,scope and object of drought,targeted to take appropriate measures and measures to enhance the ability of China′s comprehensive drought mitigation.

drought;drought situation;strategic change;active drought resistance

倪深海，博士，教授級高級工程師，從事水資源配置管理和抗旱減災(zāi)的科學(xué)研究。

P429

A

1000-1123（2011）13-0025-02

2011-06-20