礦業(yè)權出讓合同法律屬性探析

武鈞琦,王麗艷

(中國地質(zhì)大學 (北京)人文經(jīng)管學院,北京100083)

礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟特別是工業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎,具有有限性、不可再生性、分布不均衡性等特征。在我國現(xiàn)行的法律框架下,形成了以招拍掛出讓為主,協(xié)議出讓和申請在先出讓為輔的礦業(yè)權有償出讓制度。在招拍掛和協(xié)議出讓的情況下,出讓方和受讓方均需簽署礦業(yè)權出讓合同,以約定雙方的權利義務。礦業(yè)權出讓合同屬于民事合同還是行政合同,抑或兼有民事合同和行政合同的雙重屬性,在實踐中存在很大爭議。因此,對礦業(yè)權出讓合同的法律性質(zhì)進行探討,具有現(xiàn)實而重要的司法實踐意義。

1 礦業(yè)權

1.1 礦業(yè)權

所謂礦業(yè)權,是指國家依某種形式使一定資格的社會民事主體依法獲得的,行使勘查或開采礦產(chǎn)資源及其相關活動,并排除他人非法干涉的權利。具體包括探礦權與采礦權。

1.2 礦業(yè)權的法律屬性

長期以來,關于礦業(yè)權的法律屬性問題,學術界存在諸多爭議。在 《物權法》頒布以前,針對礦業(yè)權存的法律屬性存在著債權說、用益物權說、準物權說、占有權說、自物權說等觀點。自2007年 《物權法》頒布實施以來,以王利明教授和李顯冬教授為代表的 “準用益物權”成為礦業(yè)權法律屬性定位的主流觀點[1]。

準物權說認為,礦業(yè)權是從國家礦產(chǎn)資源所有權中派生出來的他物權,符合物權的基本屬性,具有排他性和優(yōu)先效力。但同時,礦業(yè)權具有不同于普通物權的特性,其客體缺乏特定性 (礦產(chǎn)資源具有稀缺性、耗竭性和不可再生性),權利構成具有復合性,且該權利的取得和行使均具有強烈的公法色彩。

另外,礦業(yè)權作為準用益物權是一項具有強烈公法色彩的私法財產(chǎn)權。礦業(yè)權本身無疑是一項民事財產(chǎn)權,與其他民事財產(chǎn)權一樣可以通過轉讓、出租、抵押等民事法律行為來給礦業(yè)權人帶來利益。在這一層面上其自然屬于民商事法律關系,應由私法所調(diào)整,其遵循的當然是一系列的市場交易規(guī)則和程序;但同時,既有的民法物權理論并不能完全涵蓋礦業(yè)權的設立及其設立后的一系列法律關系。例如,礦業(yè)權的取得首先離不開行政許可,表現(xiàn)在,礦業(yè)權的設定不需要通過設定用益物權合同的方式來完成,而是通過行政許可,才能取得準用益物權;隨后,礦業(yè)權的行使離不開政府的監(jiān)管;礦業(yè)權的流轉離不開政府對受讓人開發(fā)資質(zhì)的制約等等。這一層面屬于行政法律關系,應由公法所調(diào)整。所以,完整地了解和規(guī)制礦業(yè)權必須同時把握好公法、私法兩層法律關系,通過公法來保證社會公共利益的實現(xiàn);而通過私法來最大程度地維護礦業(yè)權人的自身利益[2]。

2 理論界關于礦業(yè)權出讓合同性質(zhì)的幾種主要觀點

2.1 民事合同說

2.1.1 民事合同說的含義及特征

此說認為,礦業(yè)權出讓合同是國家以礦產(chǎn)資源的所有權人的民事主體與礦業(yè)權受讓人訂立的民事合同。在礦業(yè)權的出讓中,礦業(yè)主管部門是參與市場活動的民事法律關系的主體,并基于平等自愿的原則將礦業(yè)權出讓給受讓人[3]。

所謂民事合同是指平等主體的自然人、法人和其他組織所實施的一種以設立、變更或終止民事權利義務關系為目的和宗旨的民事法律行為,是當事人協(xié)商一致的產(chǎn)物或意思表示一致的協(xié)議。民事合同具有以下特征：①締約雙方主體地位平等;②締約雙方遵循自愿、平等、等價有償、誠實信用的原則;③民事合同的目的是為了設立、變更或終止民事權利義務關系[4]。

2.1.2 主張礦業(yè)權出讓合同是民事合同的主要原因

主張礦業(yè)權出讓合同是民事合同的主要原因有：

1)礦業(yè)權出讓合同的目的在于實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的商品價值。國家簽訂出讓合同的目的是使礦產(chǎn)資源進入商品市場,并逐步形成礦業(yè)權流轉市場,使其作為一項特殊的商品進行流通,實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的商品價值。

2)礦業(yè)權出讓合同雙方當事人法律地位平等。國家作為出讓方由于具有雙重身份而與礦業(yè)權受讓人形成的法律關系并非始終一致。國家因具有雙重身份而與受讓人之間可能形成行政法律關系和民事法律關系兩種。在礦業(yè)權出讓合同中,當國家作為監(jiān)管主體時,與礦業(yè)權受讓人形成行政法律關系;而當國家作為出讓方時,則與礦業(yè)權受讓人形成平等的民事法律關系。

3)礦業(yè)權出讓合同的內(nèi)容由雙方當事人協(xié)商確定。在礦業(yè)權出讓合同中,雙方當事人無論通過招標、拍賣或協(xié)議中的哪種出讓方式,其對出讓合同內(nèi)容的約定都是平等、自由的,只有雙方意思表示一致后,方可形成出讓合同。

民事合同說不能完全涵蓋礦業(yè)權的設立及其設立后的一系列法律關系。如：礦業(yè)權的取得是通過行政許可,才能取得準用益物權;礦業(yè)權的行使離不開政府的監(jiān)管;礦業(yè)權的流轉離不開政府對受讓人開發(fā)資質(zhì)的制約等等。這些屬于行政法律關系,應由行政法律進行調(diào)整。

2.2 行政合同說

2.2.1 行政合同說的含義及特征

此說認為,礦業(yè)權出讓合同是國家行政機關行使其國家行政權力,與礦業(yè)權受讓人達成的行政合同,這種合同的本質(zhì)是國家許可礦業(yè)權人在特定區(qū)塊進行勘查和開采的行政許可行為[5]。

所謂行政合同是指行政主體以實施行政管理為目的,而與行政相對人就有關事項協(xié)商一致而達成的協(xié)議。行政合同具有以下特征：①締約雙方主體地位不平等,締約雙方存在管理和被管理的關系;②行政合同的目的是為了實施行政管理;③在行政合同關系中,行政主體享有行政優(yōu)益權[6]。

2.2.2 主張礦業(yè)權出讓合同是行政合同的主要原因

主張礦業(yè)權出讓合同是行政合同的主要原因有：

1)礦業(yè)權出讓合同主體的特殊性。礦業(yè)權出讓合同的雙方當事人,有一方必是行政機關,根據(jù)我國礦業(yè)權有償出讓的立法和實踐,礦業(yè)權出讓合同由市、縣人民政府的礦產(chǎn)資源機關代表國家與礦業(yè)權受讓人簽訂。而礦產(chǎn)資源機關是代表國家行使礦產(chǎn)資源管理職能的專門機關,既作為平等礦業(yè)權出讓主體,又代表國家行使礦產(chǎn)資源管理職能,實行管理、監(jiān)督和指導。

2)從礦業(yè)權出讓合同的目的來看,主要是為了公益目的,具有公益性。礦業(yè)權出讓合同是由礦產(chǎn)資源管理部門與礦業(yè)權受讓人簽訂的,為了貫徹國家和有關礦產(chǎn)資源管理的法規(guī)政策,按照市場方式配置礦產(chǎn)資源,取得最佳礦產(chǎn)資源利用效益,實現(xiàn)礦產(chǎn)資源行政管理目標。

3)在行政合同的實現(xiàn)中,行使國家行政權的一方當事人有權指揮和監(jiān)督另一方履行合同,在合同執(zhí)行過程中,具有單方面變更或解除合同的權利;在相對一方違反合同的情況下,可以行使制裁權。在礦業(yè)權出讓合同中,礦產(chǎn)資源管理部門作為一方當事人,有權依法對礦業(yè)權人履行合同的情況進行監(jiān)督檢查,發(fā)現(xiàn)后者未按合同履行勘探、開發(fā)等相關義務的,有權依法予以糾正,并可以根據(jù)情節(jié)給予其警告、罰款直至無償收回礦業(yè)權的處罰。

盡管行政合同是行政機關為實現(xiàn)行政管理目標、行使政治職權,與行政相對人經(jīng)協(xié)商一致而達成的協(xié)議,采用了合同的形式,貫徹意識自治、契約自由等民事契約精神。但不可否認的是,至今我國在法律上都沒有明確的行政合同的概念,更沒有相關行政合同制度的相關規(guī)定,僅僅是在2004年1月14日最高人民法院出臺的 《最高人民法院關于規(guī)范行政案件案由的通知》中的行政行為種類中列入行政合同?？梢?行政合同說在我國司法實務中尚停留在理論階段。以行政合同說來對礦業(yè)權出讓合同進行定性似乎略有不妥。

2.3 雙重屬性說

此說認為,礦業(yè)權的出讓,是政府主管部門與礦業(yè)權受讓人在礦業(yè)權一級市場上進行的礦業(yè)權交易。在一級市場上,政府的身份具有市場主體和社會經(jīng)濟管理者的雙重性,其行為具有民事行為和行政行為的雙重性。礦業(yè)主管部門作為國有自然資源所有者的代理人,在市場交易中屬于民事活動的平等一方,而作為社會經(jīng)濟活動的管理者,又必須負起維護市場秩序和社會公正的責任[7]。

3 公私法融合理論決定礦業(yè)權出讓合同的雙重屬性

3.1 “公法私法化”與 “私法公法化”的理論趨勢

依據(jù)法律的不同性質(zhì)、目的和功能以及法律所調(diào)整的社會關系的不同特征,法律被劃分為公法與私法。公法通常是指調(diào)整社會管理關系、規(guī)范政治國家生活領域的法律,公法關系需置于國家權力的約束之下。私法則是調(diào)整平等主體之間的民事關系、規(guī)范市民社會生活領域的法律,私法關系則實行主體的意思自治。

當代社會日益體現(xiàn)出公法與私法相互融合的趨勢。一方面,國家干預程度日愈深廣,完全不受國家干預的私法領域已不復存在,因而體現(xiàn)出私法公法化的趨勢;另一方面,私法精神不斷向公法滲透,私法的自由、平等精神更多地體現(xiàn)在公法領域之中,因而呈現(xiàn)出一種公法私法化的趨勢。這就是所謂的 “公法私法化”與 “私法公法化”趨勢。如行政合同在公共管理領域的運用,體現(xiàn)了行政因素與意思自治因素之間難分難解的理論定性難題[8]。

3.2 基于礦產(chǎn)資源的特殊屬性,公私法融合理論對礦業(yè)權的保護更為周全

如上文所述,礦產(chǎn)資源具有稀缺性、耗竭性和不可再生性等特征。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用,不僅僅是經(jīng)濟問題,也是國家戰(zhàn)略問題和社會問題,關乎國計民生、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。因此,礦產(chǎn)資源是國家整體利益和全民利益的客體,必須采取嚴格的管理措施[9]。

礦產(chǎn)資源的占有、收益及一定的處分權即礦業(yè)權是一項民事權利,具有私法屬性;而同時礦業(yè)權是從社會公共利益出發(fā),以保證礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)和持續(xù)利用為目的,兼具強烈的公法色彩。正是由于礦產(chǎn)資源的特殊屬性,在認識礦業(yè)權出讓合同法律屬性過程中,需將公法與私法相結合,平衡其中的民事法律關系以及行政法律關系[10]。

3.3 順應公私法融合思想,礦產(chǎn)資源機關的雙重職能決定礦業(yè)權出讓合同的雙重屬性

1)在礦業(yè)權的出讓過程中,礦產(chǎn)資源機關是作為礦產(chǎn)資源的所有者,出讓探礦權、采礦權與具備相應資質(zhì)的探礦權人、采礦權人。在此過程中,礦產(chǎn)資源機關作為普通民事主體實施礦業(yè)權出讓行為,體現(xiàn)的是平等主體之間的民事法律關系,應受私法領域民法、合同法所調(diào)整,此時礦業(yè)權出讓合同具有民事合同屬性。

2)同時,作為礦產(chǎn)資源業(yè)的公共管理機關,在礦業(yè)權出讓過程中行使行政許可授予礦業(yè)權人礦業(yè)權、對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用實施行政管理、對礦業(yè)權人浪費、閑置、破壞礦產(chǎn)資源的行為進行行政處罰。體現(xiàn)的是不平等主體之間的行政法律關系,應受公法領域行政法、礦產(chǎn)資源法所調(diào)整,此時礦業(yè)權出讓合同具有行政合同屬性。

4 結語

準確把握礦業(yè)權出讓合同的雙重屬性,在礦業(yè)權出讓過程中平衡礦產(chǎn)資源機關的公法行政管理職能與私法平等交易主體職能,方能準確把握和認識我國礦業(yè)權出讓合同的完整法律屬性。

[1] 王利明.物權法研究：下卷 [M].北京：中國人民大學出版社,2007.

[2] 李顯冬.中國礦業(yè)立法研究 [M].北京：中國人民公安大學出版社,2006.

[3] 蔣文軍.礦產(chǎn)物權疑難法律問題解析與實務操作[M].北京：中國法制出版社,2008.

[4] 王利明.民法 [M].北京：中國人民大學出版社,2000.

[5] 李曉峰.中國礦業(yè)法律制度與操作實務[M].北京：法律出版社,2007.

[6] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M]3版.北京：北京大學出版社;高等教育出版社,2007.

[7] 張文駒.礦權性質(zhì)及其市場制度[J].資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟,2003(10)：15-24.

[8] 李顯冬,高健.“公法私法化”和 “私法公法化”與礦業(yè)權有償取得制度之完善 [C].中國政法大學民商經(jīng)濟法學院2006秋季論壇論文集,2006(10)：25-28.

[9] 劉欣.物權法背景下的礦業(yè)權法律制度探析 [D].[博士學位論文]中國人民大學,2008.

[10] 李顯冬,劉志強.論礦業(yè)權的法律屬性 [J].當代法學,2009(3)：104-109.