國外礦山環(huán)境治理管理制度研究及對我國的啟示

胡 煒,魏本寧,趙江濤

(1.中國地質大學 (北京)人文經(jīng)濟管理學院,北京100083;2.中國投資協(xié)會,北京100081;3.防災科技學院經(jīng)濟管理系,燕郊101601)

由于礦產(chǎn)資源賦存的特殊性,礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不可避免地要占用和破壞一定面積的土地,造成礦山環(huán)境的破壞。隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展對礦產(chǎn)品需求的日益增加,采礦活動對環(huán)境的破壞已成為人類對環(huán)境危害最大的經(jīng)濟活動之一。眾多礦山企業(yè),不但缺乏資源的保護意識,而且缺乏環(huán)境保護意識,加上開采開發(fā)技術和裝備落后,特別是一些人為了片面追求利潤,在開采過程中幾乎不采取任何防治措施,對環(huán)境造成的破壞與污染極為嚴重。隨著公眾環(huán)境意識的不斷增強與我國人口的增長,消除礦業(yè)活動帶來的環(huán)境破壞,

合理利用有限的土地資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,已成為擺在我們面前的迫切問題。

1 國外經(jīng)驗

1.1 澳大利亞礦山環(huán)境管理體制與制度

1.1.1 礦山環(huán)境管理體制

澳大利亞礦產(chǎn)資源極為豐富,礦山環(huán)境管理實行聯(lián)邦政府與各州共管的體制,聯(lián)邦政府確定立法框架并制定各種管理制度,各州根據(jù)各自不同的情況設立專業(yè)的管理部門,獨立制定執(zhí)法條例。澳大利亞礦業(yè)部門與環(huán)保部門制定了相關的法律條例,并將有關生態(tài)系統(tǒng)保護問題列入到其他法律條例中。

1.1.2 管理制度

1.1.2.1 對礦業(yè)公司申請采礦活動在環(huán)境方面提出要求

礦業(yè)公司申請采礦活動,管理部門要對其生產(chǎn)能力、資金、生產(chǎn)規(guī)模、礦產(chǎn)品的銷售、職業(yè)衛(wèi)生及采礦活動對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的影響進行嚴格的審查。在與土地所有者達成土地經(jīng)濟損失補償與開采后土地的復墾協(xié)議,并且經(jīng)當?shù)卣鷾屎蟛趴梢源_定礦區(qū)范圍。1.1.2.2 抵押金制度

為了促進被礦山開采破壞地區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復,礦業(yè)公司進行采礦必須交納礦區(qū)復墾抵押金。抵押金的數(shù)量必須足以保證礦山復墾。如礦業(yè)公司對開采的礦區(qū)不治理,則政府可動用抵押金請其他工程部門來實施復墾工作。如礦業(yè)公司不交復墾抵押金,也不實施礦區(qū)的復墾工作,則政府礦業(yè)主管部門將終止礦業(yè)公司的開采。

1.1.2.3 年度環(huán)境執(zhí)行報告書

依據(jù)《澳大利亞礦山環(huán)境管理規(guī)范》,礦業(yè)公司必須在每年規(guī)定的時間向礦業(yè)主管部門提交《年度環(huán)境執(zhí)行報告書》,進行年度工作的回顧。礦業(yè)公司所做的復墾工作必須以文件的形式記載、計算機管理,到時由計算機系統(tǒng)通知提交報告。如不提交“年度環(huán)境執(zhí)行報告書”,礦業(yè)主管部門會再次通知。倘若再不提交,礦業(yè)主管部門就將考慮告知礦業(yè)權授權部門收回采礦權[1]。

1.1.2.4 礦山監(jiān)察員巡回檢查制度

政府的礦業(yè)主管部門對“年度環(huán)境執(zhí)行報告書”審查后就由分管監(jiān)察員去礦業(yè)公司進行現(xiàn)場抽查。發(fā)現(xiàn)礦山環(huán)境未治理好,當?shù)鼐用癫粷M的,影響較小則口頭或者信件通知整改;如拒絕接受且環(huán)境影響嚴重的,可書面指導,監(jiān)察員現(xiàn)場直接書面通知,不用請示上級;如問題嚴重可向上級反映,勒令礦業(yè)公司停止工作,并可罰款并收回礦權。

1.2 美國礦山環(huán)境管理體制與制度

1.2.1 美國礦山環(huán)境治理的管理機構及職能

美國礦山環(huán)境治理主要由露天采礦復墾執(zhí)法辦公室負責執(zhí)行,而土地管理局、礦業(yè)管理局和環(huán)境保護局在各自的業(yè)務范圍內涉及到礦山地質環(huán)境治理問題時協(xié)助管理[2]。

1.2.2 美國礦山環(huán)境保護的制度

1.2.2.1 礦山環(huán)境影響評價制度

礦山環(huán)境的影響評價是礦產(chǎn)資源開發(fā)的前提條件,對礦山環(huán)境的客觀評價資料,是政府審批礦山申請的基本依據(jù)。礦山環(huán)境評價包括兩個方面:一方面是對礦山開發(fā)前的環(huán)境狀況進行評價;另一方面是對采礦可能造成的環(huán)境影響進行預測,并制定防治的方法、措施,列出進行防治的技術方法。

1.2.2.2 礦山環(huán)境恢復許可證制度

環(huán)境許可證是礦山開采前必經(jīng)的法律程序,如果沒有內政部或州政府管理機構頒發(fā)的許可證,任何礦山都不得進行開發(fā)活動。環(huán)境許可證主要是明確礦業(yè)主在礦山環(huán)境保護中的主要職責,并對其在礦山開發(fā)中的相關活動提出明確的要求,例如,對廢棄物的排放、堆放,建筑物的布局,土地復墾等都提出了具體要求。

1.2.2.3 礦山環(huán)境恢復保證金制度

保證金制度是確保礦業(yè)主對被破壞的礦山環(huán)境進行恢復治理的基本制度。礦業(yè)主必須按規(guī)定的時間和數(shù)量向政府交納一定的保證金,以確保礦山環(huán)境的恢復治理。交納金額采用全成本計算法,可因各采礦區(qū)的具體情況而不同,最終數(shù)額由管理機構決定。

1.2.2.4 礦山環(huán)境監(jiān)督制度

礦山環(huán)境監(jiān)督檢查工作具體由露天采礦辦公室和各州自然資源局礦產(chǎn)地質處實施,這兩個機構設有專門的監(jiān)督檢查員,每隔4個月進行一次全面的突擊檢查,檢查礦山企業(yè)遵循環(huán)境保護及執(zhí)行環(huán)境恢復情況,檢查結束后將檢查報告的復印件交給被檢查者,在必要時可對違規(guī)的礦山企業(yè)采取強制措施直至刑事處罰。

1.2.2.5 礦山環(huán)境保護的激勵制度

美國礦業(yè)管理局從1986年開始設立礦山環(huán)境恢復模范煤礦獎,1992年設立杰出成就礦業(yè)公司獎。這兩個獎項的設立,是為了鼓勵礦業(yè)公司進行積極的礦山環(huán)境保護及成功復墾技術的交流與轉讓。

1.2.2.6 公眾全面參與機制

美國的礦山環(huán)境保護積極地吸引公眾參與。公眾不但對環(huán)境政策的制定、環(huán)境影響評價的審批,而且對礦山環(huán)境治理的監(jiān)督及促進礦業(yè)公司保持文明形象,促使礦業(yè)公司不斷進行自我行為約束都起到了積極的作用。

1.3 加拿大礦山環(huán)境管理體制與制度

1.3.1 加拿大礦山環(huán)境管理體制

加拿大礦業(yè)管理部門分聯(lián)邦和省兩級,聯(lián)邦和省級間是分工、協(xié)作關系,除環(huán)境和礦山復墾等涉及社會公眾利益或省間協(xié)調的問題外,分別按各自的立法管理權限履行職責。

1.3.2 加拿大礦山環(huán)境的制度

1.3.2.1 立法保護制度

聯(lián)邦政府通過《有毒物質管理政策》,加強了礦業(yè)生產(chǎn)中有毒有害物質的管理;通過礦山酸性排水規(guī)劃,減輕礦山酸性廢水對環(huán)境的危害;在國有土地上開發(fā)的礦區(qū),要求必須對動用的土地有一個全面的復墾規(guī)劃,其中包括提供足夠的資金擔保作為復墾及必要的長期管理之所用。

1.3.2.2 環(huán)境評估制度

根據(jù)加拿大環(huán)境評估條例,礦業(yè)的環(huán)境評估大致有如下幾個途徑:①調解:由環(huán)境部指定公正的調解人,幫助當事人解決與項目相關的問題。這種辦法適用于項目涉及的當事人不多且有可能達成一致意見的。②綜合審查:適用于須經(jīng)聯(lián)邦審查的較大的項目,審查程序中應包括公眾對所有文件的審查內容。③特別小組審查:適用于根據(jù)政府機構和公眾的意見、要求,對某一具體的內容成立獨立小組進行公眾審查的項目。

1.4 巴西礦山環(huán)境管理體制與制度

1.4.1 巴西礦業(yè)管理體制

按巴西憲法規(guī)定,礦產(chǎn)資源屬于聯(lián)邦政府所有,進行礦業(yè)活動必須經(jīng)政府的授權批準,并實行土地所有權與礦產(chǎn)資源所有權分離的原則。礦業(yè)權由政府的國家礦產(chǎn)管理局負責管理,國家礦產(chǎn)管理局和由其派駐各州的辦事機構負責勘探許可證和采礦許可證的受理申請、登記、收費、發(fā)證等工作。

1.4.2 巴西礦山環(huán)境管理制度

1.4.2.1 勘探許可報告制度

在巴西,勘探礦產(chǎn)資源必須要持有國家礦產(chǎn)管理局頒發(fā)的勘探許可證,開采礦產(chǎn)資源必須要有國家礦產(chǎn)管理局授予的特許證。如果假使勘探人未能及時提交該報告,國家礦產(chǎn)管理局對勘探人處以罰金。

1.4.2.2 巴西采礦許可制度

根據(jù)巴西《礦業(yè)法》的規(guī)定,礦產(chǎn)開采申請必須要有開采計劃和經(jīng)濟可行性研究報告。和礦產(chǎn)勘探許可權一樣,開采特許權也是首先由國家礦產(chǎn)管理局受理,并頒發(fā)開采特許證。采礦特許證是賦予相關的礦業(yè)公司按照國家礦產(chǎn)管理局批準的計劃,采掘、利用、加工蘊藏在礦床內礦產(chǎn)的權利。

1.4.2.3 巴西礦山復墾政策

對于資源枯竭礦山的關閉,巴西采取“誰辦礦誰關閉”的原則。國家環(huán)保部門會從環(huán)境保護的角度,開礦前要求采礦權申請人提供礦區(qū)的衛(wèi)星照片,制定詳細的分階段復墾計劃,并督促礦山企業(yè)實施,還定期對礦山企業(yè)的關閉礦區(qū)進行檢查,如發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理存在問題,會給企業(yè)下達整改通知書,如果整改后仍不符合要求,會對企業(yè)進行相應的罰款。

1.5 秘魯?shù)V山環(huán)境管理體制與制度

1.5.1 礦業(yè)權管理體制

秘魯實行的是國家統(tǒng)一管理礦產(chǎn)資源的制度,國家設置能源礦產(chǎn)部,下設一個環(huán)境委員會,無論是向礦山局提交的環(huán)境影響報告,還是向能源局提交的環(huán)境影響報告,均由該環(huán)境委員會進行審查。同時,還設有一個獨立的機構,對各礦山企業(yè)的環(huán)境保護工作進行監(jiān)督檢查。

1.5.2 能源礦產(chǎn)管理制度

1.5.2.1 礦業(yè)權的申請制度

礦業(yè)權申請人必須先向能礦部提出申請,并按規(guī)定提交相應的申請報告,經(jīng)過能礦部審批后,由該部授權下屬的礦山冶金研究院和石油公司兩個事業(yè)單位具體辦理探礦權采礦權。

1.5.2.2 采礦權報告取得制度。

進入開發(fā)程序申請采礦權,采礦權申請人要向能礦部提供礦山開發(fā)的總體可行性報告和環(huán)境影響報告,通過能礦部的相關機構審查后,取得采礦權。

2 對我國的啟示及建議

2.1 完善礦山環(huán)境保護法規(guī)體系

我國的礦山土地復墾雖然也取得了一定的成效,但是企業(yè)基于盈利性的考慮,保護生態(tài)環(huán)境的意識又比較薄弱,不愿意投入過多的資金和精力進行礦山環(huán)境的治理恢復。所以,礦山環(huán)境治理恢復的工作量比較大。對此,我國應該進一步完善這方面的法律法規(guī)體系,嚴格礦山開采準入,增加礦山土地復墾方面的相關內容,明確界定好中央和地方以及礦山企業(yè)的責任和義務。從法律的高度和嚴肅性上要求企業(yè)必須對礦山環(huán)境造成的影響負責,樹立起“開發(fā)必須恢復環(huán)境”的意識。此外,建立并完善礦山環(huán)境保護法律法規(guī)體系,也是保護我國的生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)我國礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

2.2 提高技術水平和方法

由于礦山大面積的開采,勢必對原始的生態(tài)環(huán)境帶來嚴重的破壞。為了恢復和治理礦山的生態(tài)環(huán)境,必須采用科學有效的技術和方法。我國在礦山土地生態(tài)復墾方面有了一定的進步,目前全國各地積極開展礦山環(huán)境恢復工作,取得了一定的成效。然而,從項目的規(guī)劃與工程技術的角度而言,目前開展這些恢復治理工作還很不規(guī)范,缺少專門的規(guī)劃與設計,治理技術水平還有待提高。所得到的技術方法只具有局部性特點,沒有很好地進行推廣。我們國家應該盡快研究制定一個全國的礦山環(huán)境治理操作規(guī)范用以指導全國的礦山治理恢復工作,同時加強技術攻關,研究推廣實用而先進的技術工藝。

2.3 實行礦山環(huán)境監(jiān)督監(jiān)管制度

監(jiān)督檢查是政府加強礦山環(huán)境管理的重要環(huán)節(jié),其目的在于查明礦山企業(yè)遵守各項環(huán)境保護規(guī)定的情況,并在必要時采取強制措施。每隔一段時間對礦業(yè)遵守許可證的所有方面進行一次突擊檢查。對違反的礦業(yè)企業(yè)采取強制執(zhí)行措施處罰等。

礦產(chǎn)資源開采活動關乎大眾的切身利益,國家應該不斷地鼓勵與促進公眾參與環(huán)保事業(yè),通過立法的形式,鼓勵公眾參與礦山環(huán)境項目、計劃、環(huán)境恢復等執(zhí)行情況。公眾可以通過包括聽證會、公民訴訟、建議委員會議等參與環(huán)境監(jiān)督工作。公眾有權對發(fā)現(xiàn)的問題和情況報告有關部門,還可以酌情給予獎勵。

2.4 建立礦山環(huán)境影響評價制度

解決礦山環(huán)境問題不能單純依賴治理,而應該防治結合。環(huán)境影響評價或報告書制度作為預防和減輕環(huán)境污染的基本手段得到了廣泛采用,并作為政府部門批準項目上馬的基本依據(jù)。許多國家或地區(qū)的立法規(guī)定,所有可能給環(huán)境帶來重要影響的項目,在獲得審批前均應開展環(huán)境背景研究,提交環(huán)境影響評價報告書,供有關政府部門審查批準,據(jù)此提出避免或最大限度減輕其不利影響的措施。

2.5 執(zhí)行礦山環(huán)境恢復治理計劃

國家應當將礦山環(huán)境恢復納入有關法規(guī)和計劃,要求各種新老礦業(yè)項目采取礦地恢復措施,礦業(yè)項目申請者提交礦地恢復計劃,報有關政府部門審批后執(zhí)行?；謴陀媱澲型ǔ０謴偷膬热?、目標、措施、時間表和詳細的成本估計。

對于新開礦,可將閉坑計劃、繳納復墾保證金與獲得采礦權掛鉤,并與環(huán)境影響評價報告結合起來。對于無業(yè)主的廢棄礦山,政府要發(fā)揮主導作用,帶動和鼓勵企業(yè)參與礦山土地復墾。礦山環(huán)境治理的驗收可由政府組織有關部門和專家分階段進行驗收。

2.6 實施礦山環(huán)境許可證制度

環(huán)境許可證是礦山開采前必經(jīng)的法律程序,可以明確礦業(yè)主在礦山環(huán)境保護和環(huán)境恢復方面的主要責任和特殊要求。申請環(huán)境許可證,要具備資源評價、環(huán)境影響評價、環(huán)境計劃、開采方式和復墾計劃登記等資料,在充分考慮各個方面的情況后,通過政府有關部門的審核,取得具有確定時限的環(huán)境許可證。

2.7 建立廢棄礦山信息數(shù)據(jù)庫

我國礦業(yè)開采的歷史悠久,但是礦山土地復墾的政策出臺較晚,留下了較多歷史欠賬。基于歷史原因產(chǎn)生的待恢復礦山環(huán)境需要各級政府和社會資源的支持,通過建立礦山信息數(shù)據(jù)庫,方便國家及有關部門及時知悉廢棄礦山的最新環(huán)境恢復情況,便于我國有計劃、有步驟的對廢棄礦山分期治理。也方便大眾及各相關企事業(yè)單位了解環(huán)境保護資金的投入及使用情況,增加環(huán)保投入的透明度,這在一定程度上也有利于吸引社會資本進入礦山環(huán)境恢復領域。

3 結論

2001～2008年,中央財政共投入資金50億元,下達礦山地質環(huán)境治理項目1418個,用于歷史遺留的礦山地質環(huán)境問題的治理,項目涉及31個省 (區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山,其中投入煤炭礦山最多。與此同時,各級地方財政治理礦山地質環(huán)境投入力度也呈現(xiàn)逐年增加趨勢,自2001年以來,全國用于礦山地質環(huán)境治理的地方財政資金累計達62億元,企業(yè)自籌資金累計達47億元[3]。這些項目的實施在很大程度上改善了礦山環(huán)境,增加了耕地,預防了礦山地質環(huán)境災害,保護了人民財產(chǎn)安全,取得了很好的經(jīng)濟、環(huán)境和社會成效。我們堅信,在引進國外先進方法并結合我國國情的基礎上,我們一定可以在礦山環(huán)境治理方面取得長足的發(fā)展和進步。

[1] 王永生,黃潔,李虹.澳大利亞礦山環(huán)境治理管理、規(guī)范與啟示 [J].中國國土資源經(jīng)濟,2006(11),36-42.

[2] 金丹,卞正富.國內外土地復墾政策法規(guī)比較與借鑒 [J].中國土地科學,2009(10),66-73.

[3] 中央投入50億治理礦山環(huán)境 [J].環(huán)境工程,2010(02),117.