礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理研究

張 興,王凌云

(1.中國地質(zhì)大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083；2.國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

1 研究背景

1.1 礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理面臨的形勢

礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟、社會發(fā)展和人民生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是衡量一個國家實力的標準之一。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會得以快速發(fā)展，工業(yè)增長加上人口增長，對礦產(chǎn)資源的需求與日劇增。旺盛的礦產(chǎn)品市場帶動了我國礦業(yè)飛速發(fā)展，尤其是在科學發(fā)展觀的指導下，經(jīng)濟社會的發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求保障能力要求更高，對能源和礦物原材料的需求將會更加強勁。但是，長期以來由于我國的礦山建設(shè)一直走的是農(nóng)業(yè)-礦業(yè)-荒蕪的模式，忽視礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境保護工作，一直存在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用與資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞共存的局面。已廢棄和閉坑的礦山遺留下來的環(huán)境問題幾乎遍及全國，造成了極大危害，礦山地質(zhì)環(huán)境欠下了沉重的歷史債務。盡管2009年5月1日起《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》開始施行，但對礦山地質(zhì)環(huán)境保護的約束力還顯得力度不夠，新建礦山和生產(chǎn)礦山的環(huán)境問題仍十分嚴重，這與建立環(huán)境友好型社會要求是極不協(xié)調(diào)的。當然，近年來我國通過礦山整頓、整合，礦山數(shù)量明顯減少，礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理取得一定成效，但礦山開采造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染具有點多、面廣、量大的特點，總體上來說整頓、整合工作進展不平衡，防治措施遲緩，礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理還沒有根本改變。

1.2 礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理分區(qū)分類分級管理的必要性

由于我國東、中、西部地域差異比較顯著，各地自然生態(tài)環(huán)境條件、地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平和面臨的生態(tài)環(huán)境問題各不相同。不同礦種的礦山或同類礦種礦山，在不同環(huán)境地區(qū)對生態(tài)及生態(tài)環(huán)境影響類型(污染、生態(tài)破壞、地質(zhì)災害等)強度和規(guī)模存在差別，礦山開發(fā)過程中形成的廢水、廢氣、廢渣、尾礦以及粉塵污染大氣環(huán)境、破壞含水層、地形地貌景觀、耕地、森林草原，誘發(fā)地質(zhì)災害，形成地表塌陷與裂縫、滑坡與泥石流，造成人員傷亡事故等重大問題，直接影響到經(jīng)濟發(fā)展，社會和諧和民生質(zhì)量，在很大程度上造成我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理難有起色，需要客觀分析，認真應對。

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展新的歷史階段，面對礦山地質(zhì)環(huán)境的新形勢、新問題和新要求，礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理工作任務更加繁重。當前急需在開展礦山地質(zhì)環(huán)境分類分區(qū)保護與治理研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的礦山地質(zhì)環(huán)境，制訂相應的技術(shù)規(guī)范和評價標準，對礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理工作進行系統(tǒng)總結(jié)，研究問題，完善政策，制訂技術(shù)規(guī)范，促使礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理全面推進。礦山生態(tài)環(huán)境分區(qū)分類分級保護與治理，有利于礦山開發(fā)的廢棄物申報登記、環(huán)境統(tǒng)計、污染物排放申報登記等統(tǒng)計工作，有利于明確管理部門的職責劃分，分區(qū)施策、分類施治、分級施控。這對在市場經(jīng)濟條件下，以科學發(fā)展觀為指導，科學合理資源配置，促進經(jīng)濟與社會、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展、保障社會和諧穩(wěn)定是十分必要和及時的，意義是深遠的。

2 我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理歷程簡要回顧

從20世紀70年代開始，我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理大體上經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

2.1 礦山地質(zhì)環(huán)境治理制度的初創(chuàng)時期(1972～1984年)

1972年，國際人類環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》指出，人類活動營力對地殼表層的改造與影響已接近自然營力，一些盲目的行為已形成新的地質(zhì)災害，標志著人類開始正視發(fā)展中的環(huán)境問題。隨著我國環(huán)境問題的日益突出和重大環(huán)境問題的爆發(fā)，開始糾正資源開發(fā)過程中對環(huán)境造成的危害行為，并對重大礦山地質(zhì)環(huán)境問題著手進行治理。1978年，我國《憲法》明確“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，標志著我國環(huán)境保護工作開始步入依法、有序的發(fā)展階段。與此同時，相應的環(huán)境保護管理機構(gòu)開始建立并初具規(guī)模，保證了各項環(huán)境保護和治理制度的有效實施。盡管如此，礦山地質(zhì)環(huán)境法制建設(shè)仍未引起全社會足夠重視，礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理依然處在一種無序狀態(tài)，一些礦山治理和復墾率極低，成效不明顯，金屬類礦山土地復墾率甚至還達不到12%。

2.2 礦山地質(zhì)環(huán)境治理低谷期(1985～1989年)

我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理始于1983年，當時把云南昆陽磷礦作為試點。1989年我國環(huán)保部門會同財政部門，在廣西、山西和新疆等地區(qū)試行生態(tài)環(huán)境補償費，環(huán)境治理取得一定成效。但因受“大礦大開，小礦放開，有水快流，國家、集體、個人一齊上”思想影響，放松了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個體采礦活動的監(jiān)控，形成一哄而上的混亂局面。一些地方亂采濫挖，根本不采取礦山地質(zhì)環(huán)境保護措施，加上開采技術(shù)手段落后，開發(fā)利用效益低下，致使我國礦山地質(zhì)環(huán)境的破壞程度達到歷史最高峰。據(jù)統(tǒng)計，20世紀80年代，我國礦山廢氣處理率僅12.24%，有色金屬礦山工業(yè)廢水復用率58%，礦山土地復墾停滯不前。

2.3 礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理有序開展(1990年至今)

20世紀90年代至今，我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理逐步進入法制軌道，呈有序發(fā)展態(tài)勢。原地質(zhì)礦產(chǎn)部及1998年組建的國土資源部都設(shè)立了地質(zhì)環(huán)境司，專門承擔礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的政府職能。各地方也相繼成立了地質(zhì)環(huán)境處及地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測中心，逐步完成礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的組織機構(gòu)建設(shè)。國家和有關(guān)政府部門還制定和出臺了《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》等一系列環(huán)境保護的法律、法規(guī)，對礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理起到了直接或間接的規(guī)范作用。2002～2005年，國土資源部組織完成全國礦山環(huán)境調(diào)查與評估工作，并相繼發(fā)布有關(guān)礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃文件，2009年頒布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，這些文件和規(guī)定出臺是加強礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理法規(guī)建設(shè)重大舉措，對礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理起到重要的保障作用，推進了礦山地質(zhì)環(huán)境管理工作有序深化。除此之外，國土資源部還會同國務院有關(guān)部委制定了一系列礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的制度、政策和措施，開展專項執(zhí)法檢查工作，加強對礦山“三廢”治理的監(jiān)管和查處力度，有力地糾正了礦山開采破壞資源、破壞環(huán)境的不正之風。同時，為了更好地落實礦山地質(zhì)環(huán)境的保護和治理項目，財政部會同國土資源部和環(huán)境保護部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立和完善生態(tài)補償機制的部分意見的通知》等文件，全面實施礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度，建立完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境補償。

3 礦山地質(zhì)環(huán)境分區(qū)分類分級保護與治理的原則

礦山地質(zhì)環(huán)境保護是圍繞礦產(chǎn)資源開發(fā)安全保障全過程的一項基礎(chǔ)性的管理制度，是一項基礎(chǔ)性和制度性的工作。為了有效推行礦山地質(zhì)環(huán)境分區(qū)分類分級保護與治理，要把握以下幾個原則。

3.1 分區(qū)域

根據(jù)我國目前各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，第一層次大體分為較發(fā)達地區(qū)、中等發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)(大體相當我國目前東、中、西部的劃分)；在第一層次之下，第二層次大體分南方、北方(主要強調(diào)氣候?qū)ΦV山地質(zhì)環(huán)境影響的主導因素)；在第二層次之下，第三層次劃分為不同功能區(qū)(主要強調(diào)不同地形單元、不同流域環(huán)境特征)。礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理分區(qū)域，結(jié)合地質(zhì)環(huán)境問題組合類別、發(fā)育強度、分布規(guī)律、地質(zhì)環(huán)境條件及人類社會經(jīng)濟特征，依據(jù)“區(qū)內(nèi)相似、區(qū)間相異”的原則進行分區(qū)，力求保持區(qū)內(nèi)環(huán)境問題的相似性，并準確反映區(qū)際間的差異性，解決同一礦種由于環(huán)境條件不同造成不同的礦山地質(zhì)環(huán)境問題。研究自然規(guī)律，著重研究解決不同的環(huán)境下，采用不同的礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理技術(shù)；研究經(jīng)濟規(guī)律，著重研究由于不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展程度不同，礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的活勞動與物化勞動的投入不同，成本不同，利益有關(guān)方礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的責、權(quán)、利不同，因而制定礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的區(qū)域差別化政策措施。

3.2 分類型

不同礦種采用不同的開發(fā)技術(shù)，造成不同的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，分類型的實施必要的治理政策，并相應地應采用不同的保護與治理技術(shù)方法。根據(jù)礦業(yè)開發(fā)觸及地質(zhì)環(huán)境程度，對不同的礦種進行分類，設(shè)想第一層次分為能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)及水氣礦產(chǎn)四大類礦；第一層次之下，再以礦產(chǎn)特征為主細劃第二個層次；在第二層次之下，再以礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理特征為主細劃第三個層次等。礦種分類主要解決不同礦種所采用的保護與治理的技術(shù)規(guī)范和評價標準，提出編制礦產(chǎn)資源開發(fā)保護與治理方案的框架和技術(shù)要求，建立開發(fā)與補償雙向機制，從研究礦山開發(fā)的物理過程、化學過程及生物過程的規(guī)律性，提出可行的保護與治理辦法。

3.3 分級別

對礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理須遵循經(jīng)濟規(guī)律，強行控制和科學管理同時并舉。管理要走向科學，就需要有相應的規(guī)章和標準。長期以來，全國礦山地質(zhì)環(huán)境標準規(guī)定基本上是統(tǒng)一的，沒有好壞之分、優(yōu)劣之異，恢復治理率較低。這種不考慮礦山地質(zhì)環(huán)境實際的“一刀切”政策，往往與自然地質(zhì)條件、技術(shù)管理水平不相符。因礦山開發(fā)對地質(zhì)環(huán)境的潛在影響受礦山規(guī)模、周圍環(huán)境地質(zhì)條件的復雜程度等因素制約，因此，需區(qū)分歷史上形成的礦山地質(zhì)環(huán)境問題、當今正在發(fā)生的問題和在以后開展礦產(chǎn)資源中將要發(fā)生的問題，確定治理方向，對癥下藥，提出區(qū)別對待的技術(shù)、方法和政策措施，可達事半功倍的效果。

4 礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理幾點建議

4.1 科學劃分礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理等級

礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理應遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，根據(jù)國家實行礦產(chǎn)資源整合、節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟形勢的需要，因地制宜，分區(qū)施策，分類管理。

首先，摸底搞清礦山地質(zhì)環(huán)境基本情況，然后根據(jù)礦山所處地質(zhì)環(huán)境、地貌特征、不同礦種、礦山規(guī)模、不同期限、不同開采方式、集中程度、礦山生態(tài)環(huán)境破壞程度等進行分類，按照“分類指導，分級治理，分區(qū)推進”的原則，對礦山地質(zhì)環(huán)境問題進行科學分類，因地制宜，區(qū)別對待，建立礦山生態(tài)環(huán)境保護與治理模式，對不同的礦種、不同的地區(qū)、不同時間階段、不同的規(guī)模礦山，應有不同的要求和恢復治理方式。

其次，堅持全面保護與突出重點相結(jié)合的原則，科學劃分礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的等級。同時，對礦山地質(zhì)環(huán)境進行系統(tǒng)評價定級管理，依據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境破壞程度或影響范圍劃定Ⅰ級(特別嚴重)、Ⅱ級(嚴重)、Ⅲ級(較重)和Ⅳ級(一般)4個等級，對全國31省除臺灣省外(區(qū)、市)的礦山地質(zhì)環(huán)境分別紅色、橙色、黃色、藍色“一張圖”表示出來，采用敏感因子指數(shù)模型方法，結(jié)合生態(tài)分區(qū)分類，積極開展綜合評價機制，根據(jù)評價結(jié)果對礦山地質(zhì)環(huán)境進行評價分區(qū)，明確礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復治理的總體格局，提出資源開發(fā)與分區(qū)管理策略。建議盡快制訂《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理定級指南》，指導生態(tài)保護工作分區(qū)、分類有序開展，有效促進礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、評估評價、保護與復墾治理等工作。

4.2 建立礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的規(guī)范規(guī)程和技術(shù)標準

由于我國礦山開發(fā)歷史悠久，過去長期忽視礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理工作，造成積累遺留下來需要治理的礦山數(shù)量多，情況復雜，恢復治理難度不一。礦山地質(zhì)環(huán)境問題不因整頓整合礦業(yè)權(quán)后有所減緩，而是日趨嚴重，出現(xiàn)許多新的礦山地質(zhì)環(huán)境問題。加上不同的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，對礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的要求不同，因此，當前急需在開展礦山地質(zhì)環(huán)境分類分區(qū)保護與治理研究的基礎(chǔ)上，針對不同地區(qū)、不同礦種實行差別化管理，制訂不同政策管理辦法、技術(shù)規(guī)范和評價標準操作，細化礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的技術(shù)規(guī)則和尺度，以利于更好地推進礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理工作，更好地保障發(fā)展、保護資源和保護環(huán)境。

4.3 合理設(shè)置礦業(yè)權(quán)，嚴格礦產(chǎn)資源開采管理

目前，一方面大力整合小采礦權(quán)，同時又存在大量小探礦權(quán)圈占礦地，將會產(chǎn)生許多新的小采礦權(quán)，直接影響整裝勘查和合理開發(fā)利用。當前要合理設(shè)置礦業(yè)權(quán)，嚴格礦產(chǎn)資源開采準入，適當提高準入門檻，把環(huán)保門檻放在優(yōu)先位置。加強對礦產(chǎn)資源開采全過程的管理，執(zhí)行礦產(chǎn)資源分類分區(qū)開采，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源合理、有序、有效開發(fā)。對環(huán)保資金、治理計劃、廢棄物綜合利用不落實和達不到統(tǒng)一標準的堅決拒之門外。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展對資源的多功能需求，充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源的供給和需求雙向調(diào)節(jié)手段作用，優(yōu)化資源開發(fā)和保護利用，統(tǒng)籌生態(tài)、生產(chǎn)、建設(shè)使用資源需求，分區(qū)明確資源利用方向和重點，合理配置重要礦產(chǎn)資源開采總量，科學劃定礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)利用規(guī)劃區(qū)，增強礦產(chǎn)資源規(guī)劃的空間指導和約束功能。

4.4 理順管理體制，注重環(huán)保指標

建議依照國民經(jīng)濟行業(yè)對礦山地質(zhì)環(huán)境進行分類，根據(jù)其屬性進行分級管理。把整個礦業(yè)分為金屬礦和非金屬礦兩大類，按照開采和洗選過程中產(chǎn)生的廢棄物進行逐一分類。在國務院相關(guān)部委的統(tǒng)一領(lǐng)導下，各地方按照分級管理、分級響應的原則，建立礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的工作機制，強化地方政府“屬地管理、就地消化”的能力。重點加強市(縣)級政府的礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理體制建設(shè)。同時，不論礦產(chǎn)資源開發(fā)投資主體、投資來源，都應統(tǒng)一環(huán)境保護和治理尺度的要求，在礦業(yè)GDP中扣除綠色GDP部分。

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