參與式方法在云南省水土保持世行貸款項(xiàng)目中的實(shí)踐與探索

王建文,姜曉寧

(云南省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測總站,云南昆明 650021)

參與式方法在云南省水土保持世行貸款項(xiàng)目中的實(shí)踐與探索

王建文,姜曉寧

(云南省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測總站,云南昆明 650021)

水土保持;參與式方法;世行貸款項(xiàng)目;實(shí)踐;云南省

為加快水土流失治理步伐,拓寬投資渠道,學(xué)習(xí)國際先進(jìn)的項(xiàng)目管理方法和理念,云南省 2006年啟動(dòng)實(shí)施了水土保持世行貸款項(xiàng)目。該項(xiàng)目推廣運(yùn)用參與式方法理念,從項(xiàng)目的規(guī)劃到項(xiàng)目的實(shí)施,將參與式方法理念貫穿于全過程,始終突出了社區(qū)主導(dǎo)的發(fā)展與管理模式的運(yùn)用。提出在參與式方法運(yùn)用實(shí)踐中,要實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變、注意四個(gè)注重。

云南是全國水土流失最嚴(yán)重的省份之一,長期以來,由于自然和人為原因,水土流失加劇,生態(tài)環(huán)境惡化,嚴(yán)重制約著全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。20世紀(jì) 80年代以來,國家加大了水土保持生態(tài)建設(shè)工作力度,1989年開始實(shí)施長江上游水土保持重點(diǎn)防治工程,1992年開始在珠江上游實(shí)施南北盤江水土流失綜合治理試點(diǎn)工程。隨后,天然林保護(hù)和退耕還林等生態(tài)建設(shè)工程也相繼實(shí)施。經(jīng)過多年的高強(qiáng)度治理,云南省嚴(yán)重的水土流失趨勢(shì)有所遏止,惡劣的生態(tài)環(huán)境有所改善,但是全省水土流失量大面廣的嚴(yán)峻局面并沒有得到根本性改變,尚有 13萬多 km2水土流失面積亟待治理,水土保持生態(tài)建設(shè)工作任重而道遠(yuǎn)。

1 利用外資開展水土保持的探索

為加快水土流失治理步伐,拓寬投資渠道,學(xué)習(xí)國際先進(jìn)的項(xiàng)目管理方法和理念,2001年,國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部在黃土高原世行項(xiàng)目一、二期取得成功的情況下,安排云南與貴州、湖北、重慶四省(市)利用世界銀行貸款進(jìn)行長江、珠江流域水土保持生態(tài)建設(shè)。項(xiàng)目于 2006年 7月獲得世行執(zhí)董會(huì)批準(zhǔn),9月正式啟動(dòng)實(shí)施,實(shí)施期 4年。

云南省項(xiàng)目區(qū)涉及楚雄州元謀、大姚、姚安、牟定及昭通市巧家、永善、鎮(zhèn)雄、威信共 8個(gè)縣,總投資 32 773萬元,其中:申請(qǐng)世行貸款 2 000萬美元(當(dāng)時(shí)折合人民幣 14 600萬元),中央安排水利建設(shè)投資 4 506.2萬元,歐盟贈(zèng)款 2 420萬元,省配套1 318.8萬元,州 (市)、縣配套 1 318.8萬元,農(nóng)民投勞折資5 981.2萬元,建設(shè)期利息 2 628萬元。

項(xiàng)目實(shí)施中引進(jìn)了國內(nèi)外大量先進(jìn)管理理念和經(jīng)驗(yàn),以全新的管理模式推動(dòng)了全省水土保持工作的開展。按照基建管理程序開展了認(rèn)真科學(xué)的項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作;建立了完備有力的項(xiàng)目組織領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施管理體系;在項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中引入了報(bào)賬制和審計(jì)制;開展了全面的水土保持項(xiàng)目監(jiān)測評(píng)價(jià)工作;在水土保持項(xiàng)目中開展了支持服務(wù)體系和能力建設(shè)。經(jīng)過 4年多的實(shí)踐和探索,取得了一些階段性的實(shí)施成果,特別是在參與式方法的運(yùn)用方面有了一些初步的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)。項(xiàng)目實(shí)施開創(chuàng)了云南省水土保持生態(tài)建設(shè)新局面,取得的巨大成效以及由此產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響對(duì)于云南省的水土保持事業(yè)具有重要意義。

2 參與式方法在項(xiàng)目中的實(shí)踐與探索

參與式理念是一種強(qiáng)調(diào)所有利益相關(guān)者主體地位和主觀能動(dòng)性的組織思想。以前國內(nèi)的水土保持工作都是在政府統(tǒng)一部署下完成的,政府是這項(xiàng)工作的決策主體。在新的形勢(shì)下,利益相關(guān)者的組成發(fā)生了變化,除了代表民眾公共利益的政府以外,代表社區(qū)利益和個(gè)人利益的社區(qū)和農(nóng)戶在水土保持項(xiàng)目中擔(dān)當(dāng)著更重要的角色。

廣泛推廣運(yùn)用參與式方法理念是云南省水土保持世行貸款項(xiàng)目實(shí)施的靈魂,社區(qū)主導(dǎo)、群眾參與是項(xiàng)目管理的核心。水土保持世行貸款項(xiàng)目不同于以往國內(nèi)實(shí)施的其他項(xiàng)目,從項(xiàng)目的規(guī)劃到項(xiàng)目的實(shí)施,將參與式方法理念貫穿于全過程,始終突出了社區(qū)主導(dǎo)的發(fā)展與管理模式的運(yùn)用。

2.1 社區(qū)主導(dǎo)的參與式小流域設(shè)計(jì),調(diào)動(dòng)了群眾參與項(xiàng)目規(guī)劃的積極性

社區(qū)主導(dǎo)參與式設(shè)計(jì)就是鼓勵(lì)群眾自覺地參與項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì),使社區(qū)群眾真正享有參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)。在項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施之前,中央項(xiàng)目辦便委托咨詢機(jī)構(gòu)編制了《參與式小流域規(guī)劃設(shè)計(jì)手冊(cè)》,開發(fā)了一套體現(xiàn)參與式理念的小流域規(guī)劃設(shè)計(jì)程序與方法。該手冊(cè)是專門為水土保持世行貸款縣級(jí)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)編制的。各縣項(xiàng)目辦工作人員在規(guī)劃和設(shè)計(jì)世行水土保持項(xiàng)目時(shí),按照手冊(cè)提供的參與式小流域設(shè)計(jì)步驟與方法,把傳統(tǒng)的技術(shù)設(shè)計(jì)流程和參與式方法結(jié)合起來,提高了目標(biāo)群體的參與性、設(shè)計(jì)的規(guī)范性和科學(xué)性,使設(shè)計(jì)的項(xiàng)目方案能夠?yàn)轫?xiàng)目的各方利益群體所接受。

參與式小流域設(shè)計(jì)要完成兩個(gè)階段的任務(wù)。一是參與式的問題診斷和需求分析。設(shè)計(jì)小組采用參與式方法,完成小流域的問題診斷和需求分析,主要內(nèi)容包括小流域內(nèi)主要的水土流失問題識(shí)別和排序、流域內(nèi)社區(qū)群眾生計(jì)狀況和發(fā)展需求分析兩個(gè)重要方面。在此基礎(chǔ)上,確定該小流域綜合治理和管理的目標(biāo)和任務(wù)。二是參與式項(xiàng)目規(guī)劃和技術(shù)設(shè)計(jì)。采用參與式的方法,以確立的流域綜合治理和管理的目標(biāo)任務(wù)為基礎(chǔ),完成具體項(xiàng)目的技術(shù)設(shè)計(jì)。這部分工作的基本方法和程序與傳統(tǒng)的小流域綜合治理規(guī)劃設(shè)計(jì)方法基本一致,但是在項(xiàng)目的選擇和決策過程中,是根據(jù)項(xiàng)目特性(公益性產(chǎn)品、私人產(chǎn)品或公益和私人產(chǎn)品結(jié)合等)確定其決策主體,并保證規(guī)劃設(shè)計(jì)過程的全程公開和透明。在規(guī)劃過程中要注意對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù),要讓他們獲得公正平等的發(fā)言機(jī)會(huì),并從項(xiàng)目成果中受益。在項(xiàng)目識(shí)別和設(shè)計(jì)完成后,應(yīng)按相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),完成項(xiàng)目投資估算和經(jīng)濟(jì)效益分析等設(shè)計(jì)內(nèi)容,并根據(jù)有關(guān)的國家農(nóng)村工作政策,遵照“一事一議”的原則,以村民大會(huì)等形式,討論通過設(shè)計(jì)方案。

在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中采取召開會(huì)議、入戶訪談、走訪交流等形式,組織發(fā)動(dòng)群眾積極參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)人員吃住在農(nóng)戶、工作在田間地頭和莊戶院落,與群眾交流討論,相互溝通,將每一個(gè)環(huán)節(jié)及時(shí)向群眾公布,接受群眾監(jiān)督,時(shí)時(shí)處處把群眾作為項(xiàng)目規(guī)劃的主人,堅(jiān)持事事與群眾商量,件件與群眾溝通,以群眾的需求為項(xiàng)目規(guī)劃的基礎(chǔ)。群眾既是參與者和受益者,又是知情人和決策人。社區(qū)主導(dǎo)的參與式規(guī)劃,使群眾觀念轉(zhuǎn)變了,主人翁意識(shí)增強(qiáng)了,自我發(fā)展能力提高了。許多群眾深有感觸地說:“社區(qū)主導(dǎo)參與式設(shè)計(jì),就是讓農(nóng)民當(dāng)家做主,干我們自己想干的事,干自己最急需的事,項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)由咱們自己說了算,由咱們定了干,這的確是以前沒有過的?！?/p>

2.2 社區(qū)主導(dǎo)的參與式實(shí)施、管理,促進(jìn)了社區(qū)發(fā)展及管理

和傳統(tǒng)水土保持政府主導(dǎo)、群眾參與投工的形式不同的是,我們堅(jiān)持將社區(qū)主導(dǎo)的參與式方法理念貫穿于項(xiàng)目實(shí)施管理的全過程。在項(xiàng)目實(shí)施、管理中,從招標(biāo)采購、實(shí)施管理辦法制定、農(nóng)戶協(xié)調(diào)組織、材料驗(yàn)收發(fā)放到施工組織管理,都是以社區(qū)為主導(dǎo),政府行業(yè)部門負(fù)責(zé)提供相應(yīng)的政策保障、技術(shù)支持和指導(dǎo)。

在云南省參與式小流域治理項(xiàng)目實(shí)施與管理中,各地以社區(qū)為主體,在農(nóng)戶自主選擇項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,由社區(qū)和農(nóng)戶民主討論,確定項(xiàng)目的具體實(shí)施方案,通過參與項(xiàng)目的全程實(shí)施,提高社區(qū)的自我管理能力。在項(xiàng)目實(shí)施前,每個(gè)社區(qū)成立項(xiàng)目實(shí)施小組,成員全部由熱心為群眾服務(wù)、群眾信得過且有一定管理能力的農(nóng)民組成。在項(xiàng)目實(shí)施中,實(shí)施小組根據(jù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要求,具體組織項(xiàng)目的實(shí)施,并針對(duì)不同項(xiàng)目措施采取不同的組織形式,制定相應(yīng)的實(shí)施辦法,對(duì)項(xiàng)目全過程、全方位實(shí)施有效管理,以充分利用有限的人力、財(cái)力和物力,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成果的最大化。

社區(qū)實(shí)施小組在項(xiàng)目實(shí)施的每個(gè)環(huán)節(jié)上嚴(yán)把質(zhì)量關(guān),依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),逐項(xiàng)目組織實(shí)施和驗(yàn)收。各村根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度,定期公布財(cái)務(wù)支付情況。在項(xiàng)目實(shí)施中各縣項(xiàng)目辦派技術(shù)人員到項(xiàng)目區(qū)指導(dǎo)和抽查,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)與社區(qū)分析研討并協(xié)商解決。各縣項(xiàng)目辦還通過舉辦實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)班,提高社區(qū)的自我發(fā)展能力。

2.3 社區(qū)主導(dǎo)的參與式監(jiān)測評(píng)估,為社區(qū)主導(dǎo)的發(fā)展和管理模式增添了活力

在項(xiàng)目實(shí)施中,各社區(qū)都成立了村監(jiān)評(píng)小組,各縣項(xiàng)目辦組織監(jiān)評(píng)小組成員認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握各項(xiàng)措施的設(shè)計(jì)要求和技術(shù)規(guī)范,明確監(jiān)評(píng)時(shí)間、步驟和要求,建立了以社區(qū)為主導(dǎo)的自我監(jiān)測評(píng)估機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò),村監(jiān)評(píng)小組按照不同措施的實(shí)際情況進(jìn)行質(zhì)量、進(jìn)度、結(jié)果監(jiān)評(píng)。村監(jiān)評(píng)人員在集中施工期間,每天早出晚歸,深入田間地頭看進(jìn)度、查質(zhì)量,及時(shí)將監(jiān)評(píng)驗(yàn)收結(jié)果向群眾公示,公開透明、公正合理,做到了分戶監(jiān)評(píng)與集中監(jiān)評(píng)結(jié)合,質(zhì)量監(jiān)評(píng)與效益監(jiān)評(píng)結(jié)合,工程進(jìn)度監(jiān)評(píng)與農(nóng)戶滿意度監(jiān)評(píng)結(jié)合,既重視實(shí)施過程監(jiān)評(píng),又重視結(jié)果監(jiān)評(píng)。通過運(yùn)用社區(qū)主導(dǎo)的參與式監(jiān)評(píng)方法,既提高了社區(qū)監(jiān)評(píng)人員的自我管理能力和監(jiān)測評(píng)估能力,又加強(qiáng)了與群眾的溝通聯(lián)系,為社區(qū)主導(dǎo)的發(fā)展和管理模式增添了活力。

3 參與式方法在項(xiàng)目管理中應(yīng)注意的問題

根據(jù)實(shí)踐,在水土保持世行貸款項(xiàng)目中運(yùn)用參與式方法,項(xiàng)目辦的工作人員要實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變、注意四個(gè)注重。

3.1 三個(gè)轉(zhuǎn)變

一是態(tài)度轉(zhuǎn)變。要相信社區(qū)農(nóng)戶能夠管理好自己的項(xiàng)目。項(xiàng)目是農(nóng)戶的項(xiàng)目,社區(qū)農(nóng)戶具有管好項(xiàng)目的良好愿望,缺少的只是管理能力和管理機(jī)制。要運(yùn)用參與式方法,幫助社區(qū)農(nóng)戶樹立主人翁意識(shí)、提高自主管理能力、建立管理機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)對(duì)各種建設(shè)工程的長期持續(xù)管理,保證社區(qū)長期受益。

二是角色轉(zhuǎn)變。角色轉(zhuǎn)變指項(xiàng)目辦工作人員要從過去的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)行的協(xié)助者。推動(dòng)社區(qū)參與項(xiàng)目建設(shè)和促進(jìn)社區(qū)自主管理,并不是放手不管,而是盡可能地把主角讓給社區(qū)農(nóng)戶,實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變。過去我們是工程的設(shè)計(jì)者、指揮者和決策者,今后我們要變成引導(dǎo)者、服務(wù)者和協(xié)助者。通過協(xié)助與服務(wù),建立和社區(qū)農(nóng)戶平等的伙伴關(guān)系,最終使社區(qū)在自信、自立、自主和自強(qiáng)的基礎(chǔ)上,建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

三是工作內(nèi)容轉(zhuǎn)變。過去項(xiàng)目辦更多地關(guān)注工程設(shè)施和硬件建設(shè),工作內(nèi)容局限于技術(shù)和項(xiàng)目管理層面。而今,作為參與式發(fā)展管理的協(xié)助者,工作內(nèi)容大為擴(kuò)展。比如,建立社區(qū)協(xié)商解決矛盾沖突的機(jī)制,關(guān)注弱勢(shì)群體,建立和諧公正的社區(qū)秩序,幫助社區(qū)自主管理當(dāng)?shù)刭Y源(如集體林),建立工程后續(xù)管理機(jī)制和制度等。工作內(nèi)容發(fā)生變化,所需要的工作技能更多,挑戰(zhàn)性也更強(qiáng)。

3.2 四個(gè)注重

一是要注重幫助引導(dǎo)社區(qū)和農(nóng)戶正確理解水土保持世行貸款項(xiàng)目的目標(biāo)和內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增加,必須以保證流域治理總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為前提,所選擇的項(xiàng)目內(nèi)容不能脫離項(xiàng)目總體目標(biāo)的要求。

二是要注重處理好各利益群體間的關(guān)系,保證農(nóng)民群眾在水土保持項(xiàng)目中的受益主體地位。要給予農(nóng)民更多的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、管理權(quán)和決策權(quán),必須改變自上而下的決策觀念,更多地實(shí)現(xiàn)自下而上的決策過程,以充分調(diào)動(dòng)社區(qū)、農(nóng)戶參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。

三是要注重對(duì)弱勢(shì)群體的幫助,促進(jìn)社會(huì)公平、和諧發(fā)展。云南省水土保持世行貸款項(xiàng)目區(qū)均在邊遠(yuǎn)地區(qū)或貧困人口和少數(shù)民族集中地區(qū),在水土保持項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中,應(yīng)該鼓勵(lì)貧困人員、婦女和少數(shù)民族群眾積極參與,確保貧困弱勢(shì)群體不被排除在項(xiàng)目之外。

四是要注重參與式方法的應(yīng)用,提高水土保持項(xiàng)目實(shí)施效率。應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目的需要,靈活使用群眾簡單易懂的方法,如訪談、群眾勾繪治理措施平面示意圖、群眾治理需求排序、確定貧困群體和召開農(nóng)戶大會(huì)等。參與式方法的核心是相關(guān)利益群體的共同參與,其方法要與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件和文化背景保持一致。

4 結(jié) 語

按照中央提出的“建設(shè)和諧社會(huì)”和“以人為本”的理念,引入?yún)⑴c式工作方法,改善農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展管理已經(jīng)勢(shì)在必行。為了使水土保持工作能夠適應(yīng)不斷發(fā)展的政策環(huán)境和社會(huì)環(huán)境,我們需要不斷探索總結(jié)新的與之適應(yīng)的工作方法,以提高工作效率,增強(qiáng)水土保持治理的效果。參與式方法在改進(jìn)傳統(tǒng)工作方法的不足和弊端,提高小流域綜合治理規(guī)劃的科學(xué)性和可行性,解決并應(yīng)對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)和體制改革后給水土保持工作帶來的挑戰(zhàn),適應(yīng)廣大農(nóng)民越來越強(qiáng)烈的自主管理、參與決策的要求等方面取得了明顯的效果。因此,轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),改變工作方法,告別傳統(tǒng)的工作方式,已成為必然的選擇。然而,引入并逐漸適應(yīng)參與式發(fā)展管理,提高農(nóng)戶和管理部門的參與式管理能力,向社區(qū)授權(quán)或下放權(quán)力,從過去對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、合作伙伴關(guān)系,將使工作難度增加,工作量大幅上升,這是當(dāng)前地方政府和業(yè)務(wù)部門面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

S157

C

1000-0941(2011)02-0025-03

王建文(1971—),男,云南宣威市人,學(xué)士,從事水土保持世行貸款項(xiàng)目管理工作。

2011-01-20

(責(zé)任編輯 張培虎)