加快創(chuàng)新促進云南水土保持工作科學發(fā)展

陳 堅

(云南省水利廳,云南 昆明 650021)

加快創(chuàng)新促進云南水土保持工作科學發(fā)展

陳 堅

(云南省水利廳,云南 昆明 650021)

水土保持;創(chuàng)新;科學發(fā)展;云南

傳統(tǒng)的管理手段和方式落后,管理機制不完善等,制約了云南省水土保持事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。在新形勢下,如何創(chuàng)新思路、創(chuàng)新方式和創(chuàng)新機制應對挑戰(zhàn),進一步搞好云南省水土保持管理工作,是當前迫切需要解決的問題。針對全省實際,提出了加快創(chuàng)新、促進水土保持工作科學發(fā)展的幾點建議。

云南省位于祖國西南邊疆,地處長江、珠江及 4條國際河流瀾滄江、怒江、紅河、伊洛瓦底江的上游和源頭地區(qū),總面積39.4萬 km2,是一個集山區(qū)、民族、邊疆、貧困為一體的欠發(fā)達省份,也是全國水土流失十分嚴重的省份之一。多年來,云南省水土保持工作緊緊圍繞預防監(jiān)督、綜合治理、生態(tài)修復、監(jiān)測評價四項任務,以提高水土資源利用效率和效益為核心,突出工作重點,加大投入力度,全省水土保持工作取得了顯著成效。在深入實踐科學發(fā)展觀和加快云南經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢下,云南省水土保持工作仍面臨嚴峻挑戰(zhàn):一方面,國家提出了建設生態(tài)文明的戰(zhàn)略,對水土保持生態(tài)建設的要求越來越高,而全省水土流失面積 13.417萬 km2,占土地面積的 35.04%,每年流失土壤 5億多 t,116個縣市不同程度存在土地石漠化現(xiàn)象,水土流失防治任務仍然十分艱巨。同時,大規(guī)模的資源開發(fā)和基礎設施建設引發(fā)的人為水土流失呈加劇之勢,水土保持監(jiān)督任務越來越重。另一方面,水土保持具體工作方面仍存在一些亟待解決的突出問題,如水土保持的經(jīng)費投入有限,目前全省每年水土流失治理投入不足 10億元(含社會其他部門治理水土流失總投資),特別是水土流失嚴重并且有加速趨勢的西南諸河流域尚沒有國家水土保持重點防治資金的投入,靠現(xiàn)行的治理方式和投資模式完成全省的治理任務遠遠不夠;水土保持監(jiān)督與監(jiān)測能力明顯不足,遠遠不能滿足實際工作的需要;傳統(tǒng)的管理手段和方式落后,管理機制不完善等,制約了云南省水土保持事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。在新形勢下,如何創(chuàng)新思路、創(chuàng)新方式和創(chuàng)新機制應對挑戰(zhàn),進一步搞好云南省水土保持管理工作,是當前迫切需要解決的問題。

1 創(chuàng)新思路,拓寬渠道,調(diào)動全社會治理水土流失的積極性

思維是行動的先導,思維決定思路,思路決定出路。當前云南省社會力量參與治理水土流失的程度仍然不高,生態(tài)補償機制尚未建立,“兩工”取消后群眾組織發(fā)動難度加大,面對國家投入有限、治理任務重的實際,我們必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念,在工作思路、投資思路和措施思路上大膽改革創(chuàng)新,建立符合自然規(guī)律和經(jīng)濟社會發(fā)展要求的水土保持運行機制,改變過去單純依靠國家投入進行小流域綜合治理的現(xiàn)狀。

一是充分發(fā)揮各級水土保持委員會的協(xié)調(diào)作用,整合各方面的力量,統(tǒng)一規(guī)劃,共同推進水土流失防治工作。目前省、州(市)、縣三級都成立了由政府分管領導任主任,水利、發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通等部門為成員單位的水土保持委員會,各級水保委要統(tǒng)一協(xié)調(diào),統(tǒng)一規(guī)劃,本著“渠道不變,用途不變,相對集中,各投其資,各記其功,各得其益”的原則,把水土保持工程建設與國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等部門實施的項目相結(jié)合,形成“政府掛帥,部門齊抓共管,群眾積極參與”的治理局面。如在云南召開的“長治”第十八次工作會議現(xiàn)場參觀點沾益縣響壩河小流域就是由水利部門規(guī)劃,水利、煙草、國土、中低產(chǎn)田改造等四部門共同投入治理的,這種治理模式起到了較好的示范作用,得到了廣泛的推廣。

二是調(diào)整完善水土保持工作思路。①充分發(fā)揮云南自然條件優(yōu)勢,堅持分區(qū)治理、分類指導。云南有特殊的自然條件和氣候條件,不同的區(qū)域水土保持思路、措施是不一樣的,堅持分區(qū)治理將是今后云南水土保持工作的實際要求。要因地制宜,科學施治,依靠自然力量和社會力量,保護原生態(tài)植被、地貌,加大生態(tài)修復的力度,加快水土流失防治步伐。②圍繞國家生態(tài)文明建設和“七彩云南”保護行動計劃、“森林云南”戰(zhàn)略,以保障和改善民生為著力點,以體制機制和法制建設為保障,以科技創(chuàng)新和科技進步為支撐,全面做好預防監(jiān)督、綜合治理、生態(tài)修復、監(jiān)測評價、保護水源和改善環(huán)境等六項重點工作,并確定了全省水土流失面積占土地總面積穩(wěn)步保持每 5年減少 2百分點以上,重點治理區(qū)流失強度大幅度下降,中度以上侵蝕面積減少 50%以上的工作目標。加強常規(guī)監(jiān)測、綜合治理監(jiān)測工作,加大技術和運行經(jīng)費方面的投入,實現(xiàn)對全省水土流失及綜合防治的動態(tài)監(jiān)測和定期公告,科學監(jiān)測評價治理成果。③抓好預防監(jiān)督,特別是加大對生產(chǎn)建設項目突出的重點領域和區(qū)域的監(jiān)督檢查。重點加大對礦山、化工、水電、公路等生產(chǎn)建設項目的監(jiān)督檢查力度,督促其認真落實水土保持方案確定的各項防治措施及其實施進度,保障水土保持方案的順利實施,確保水土流失防治效果。④著力抓好關系民生的飲用水源地、高原湖泊徑流區(qū)的水土流失治理。按照發(fā)展民生水利對水土保持提出的新要求,把減少水土流失、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、帶動農(nóng)民增收致富、保障群眾飲水安全、提供良好的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境作為重要內(nèi)容,使水土保持工作更好地促進民生水利,造福人民群眾。多渠道籌集資金,在爭取中央大力支持的同時,省級統(tǒng)籌水資源費、水土保持設施補償費等資金,加強高原湖泊水土流失綜合治理,并逐步爭取在重要城市水源區(qū)都建設 1條以上水土保持清潔小流域。

三是充分發(fā)揮市場的導向作用,千方百計通過政策調(diào)動企業(yè)和個人防治水土流失的積極性。堅持“誰治理,誰經(jīng)營,誰受益”的原則,制定優(yōu)惠政策,鼓勵支持大戶承包治理,培育發(fā)展股份合作治理。云南省早在“長治”工程五期實施時就積極發(fā)展大戶治理水土流失,如:元謀縣扶持發(fā)展購買“四荒”面積 3.3 hm2(50畝)以上的水土保持專業(yè)戶、重點戶 227戶,投資 5 730萬元(其中民營資本 5 127萬元,國家扶持資金 603萬元),累計投入勞動工日 206萬個,治理水土流失面積 6 640 hm2;永仁縣采用“機關 +企業(yè) +農(nóng)戶”的方式鼓勵企事業(yè)單位、個體老板治理開發(fā)“四荒”,種植葡萄、蠶桑、油橄欖,1.13萬 hm2(17萬多畝)荒山轉(zhuǎn)讓并得到治理,總產(chǎn)值達到 1 968萬元,實現(xiàn)人均0.113 hm2(1.7畝)經(jīng)果林;牟定縣通過“龍頭企業(yè) +基地 +農(nóng)戶”的形式,鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體業(yè)主投資開發(fā)荒山,興辦水土保持綠色企業(yè) 2 720個,治理開發(fā)荒山 8 507 hm2。據(jù)統(tǒng)計,目前全省已發(fā)展“四荒”治理戶 50萬戶,治理“四荒”60萬 hm2。通過調(diào)動社會各界參與治理開發(fā)的積極性,最大限度地發(fā)揮投資效果,加快水土流失防治進程,從而推動整個水土保持事業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

四是推動生態(tài)補償機制建立,多渠道增加水土保持投入。建立水土保持生態(tài)補償機制,是強化對生產(chǎn)建設活動的約束、協(xié)調(diào)不同群體利益、實現(xiàn)水土資源可持續(xù)利用的有效手段,有助于改變傳統(tǒng)的無償使用生態(tài)資源的習慣,促使區(qū)域在制定經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和項目建設時充分考慮對資源環(huán)境的損耗成本,從源頭上促進經(jīng)濟社會與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。2008年云南省委托清華大學公共管理學院開展水土保持生態(tài)補償政策研究工作,完成了“云南省水土保持生態(tài)補償機制政策研究”,成果于 2009年底通過了專家組論證。在此基礎上,起草了《云南省水電、煤炭資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》,爭取開展水土保持生態(tài)補償試點工作。希望能從試點入手,利用好現(xiàn)有的政策,聯(lián)合相關部門,爭取水土保持投入有一個較大幅度的增長。

2 創(chuàng)新方式,統(tǒng)籌兼顧,將治理水土流失與改善民生緊密結(jié)合

妥善處理促進經(jīng)濟發(fā)展與保護生態(tài)環(huán)境兩者的關系,堅持以人為本,以水土資源的合理配置、高效利用所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益來調(diào)動群眾保護水土資源、治理水土流失的積極性,這就要求切實把治理水土流失與解決民生問題緊密結(jié)合起來。

一是堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào),建立完備的水土流失綜合防治體系。要正確處理水土保持工作中各目標、各要素之間的辯證統(tǒng)一關系,始終堅持以小流域為單元,山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃,工程、生物、農(nóng)業(yè)措施優(yōu)化配置綜合治理的技術路線,真正構(gòu)建起有效的、可持續(xù)維護的水土流失綜合防護體系,實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。繼續(xù)抓好“長治”工程、“珠治”工程,加大坡耕地水土流失綜合整治和西南諸河、石漠化地區(qū)、易災地區(qū)等水土流失嚴重地區(qū)以及重要城市水源區(qū)、以滇池為主的九大高原湖泊徑流區(qū)的綜合治理力度,深入實施世行貸款/歐盟贈款水土保持項目,推進清潔小流域建設。

二是堅持分區(qū)治理、分類指導的治理模式,充分發(fā)揮水土保持工程效益。具體來講,滇中地區(qū)水土保持工作的重點是加大開發(fā)建設項目預防保護的力度,落實“三同時”制度,同時對嚴重水土流失區(qū)盡快開展治理,促進生態(tài)經(jīng)濟良性循環(huán);滇東北地區(qū)水土保持工作應繼續(xù)把改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、改善生態(tài)環(huán)境作為主要任務,特別要做好滑坡、泥石流和石漠化防治工作;滇西南和滇西北地區(qū)水土保持生態(tài)建設應把提供良好人居環(huán)境和保護水源作為重要目標,特別要做好生態(tài)修復、坡耕地水土流失綜合整治工作,提高水土資源利用效率,增強當?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展能力。如以沾益縣響壩河小流域為代表的高效農(nóng)業(yè)型水土流失治理開發(fā)模式、以威信縣楊家寨小流域為代表的石坎梯田治理模式、以西山區(qū)龍和小流域為代表的社會主義新農(nóng)村建設模式、以古城區(qū)團山小流域為代表的種養(yǎng)加相結(jié)合兼顧休閑度假的治理開發(fā)模式等,得到了各級政府和社會各界的認可。

三是堅持實施生態(tài)修復,加快水土流失防治步伐。要把人與自然和諧作為水土保持工作的核心理念,把生態(tài)修復擺在水土保持工作的重要位置,采取有力措施加以推動。在水土保持生態(tài)建設中,要充分考慮水土資源和生態(tài)環(huán)境的承載能力,因地制宜,科學施治,在不斷加強水土流失人工治理的同時,大力推進生態(tài)自我修復,實現(xiàn)“小治理、大封禁”。所有國家水土保持重點工程項目區(qū)都要全面實施封禁,同時要加強對生態(tài)修復基礎理論和應用技術的研究,有序推進生態(tài)修復工作。

四是創(chuàng)新坡耕地綜合治理工作方式。坡耕地是云南省水土流失最重要的源地,是云南省水土流失面積最大、流失最為嚴重的地類。云南省坡耕地水土流失綜合治理試點工程在項目選點時就突出不同區(qū)域特點,基本涵蓋了云南坡耕地分布廣泛區(qū)域的各種類型,具有較強的代表性。5個項目縣分屬云南省西南諸河紅河、瀾滄江、怒江流域,分布于滇西、滇西南、滇南、滇東南不同的 5個州市,包含了高原湖泊徑流區(qū)、喀斯特地區(qū)、高山寬谷、干熱河谷等不同的區(qū)域,氣候、降水、土壤、水源條件各有特點,建成后將具有較好的示范性。試點工程建設中堅持以人為本,服務民生,積極引導群眾參與建設,把治理水土流失與促進群眾脫貧致富相結(jié)合,與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設相結(jié)合。同時加強監(jiān)測工作,明確了由省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測總站統(tǒng)一協(xié)調(diào)領導,由省水文水資源局承擔監(jiān)測,確保試點項目建設任務保質(zhì)保量完成,探索出一套適應云南坡耕地水土流失綜合治理的技術路線和建設管理模式,為全面科學推進坡耕地水土流失綜合治理奠定基礎。

3 創(chuàng)新機制,夯實基礎,不斷開創(chuàng)水土保持工作新局面

機制體制創(chuàng)新是水土保持事業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展的原動力。做好新時期水土保持工作,必須不斷探索建立新機制新體制,只有這樣才能不斷開創(chuàng)云南水土保持工作的新局面。

一是加強完善水土保持項目建設管理體制。長期以來云南省高度重視水土保持重點防治工程的建設管理,在管理體制上,積極推行項目法人制、招投標制、公示制和工程建設監(jiān)理制、群眾投工承諾制,實行縣級報賬制度。云南省在 2001年“長治”第六期小流域治理工程中率先開展了群眾投工承諾制的試點,堅持了“一事一議”制度和落實群眾投工承諾程序,取得了較好成效,得到了水利部的充分肯定,并在全國重點工程建設中進行推廣。從 2004年起,云南省所有重點項目都要求實行群眾投工預先承諾制,各地進一步規(guī)范了群眾投工承諾的程序和內(nèi)容。下一步小型水土保持項目要借鑒水土保持重點防治工程建設管理經(jīng)驗,出臺包括項目公示制等一系列小型水土保持項目建設管理辦法,完善管理體制,確保工程效益發(fā)揮。

二是建立健全生產(chǎn)建設項目水土保持方案落實過程監(jiān)管體制。繼續(xù)深化多部門聯(lián)合執(zhí)法檢查機制,督促建設單位認真落實水土保持“三同時”制度。1998年以來,省人大 9次組織由主任或副主任帶隊的視察組,對重點建設項目貫徹實施水土保持法情況進行視察,并分別于 2000年和 2006年聽取了省政府關于水土保持工作情況的報告,作出了《云南省人民代表大會常務委員會關于我省建設工程中加強水土保持工作的決議》。今后要繼續(xù)加強人大督查和部門聯(lián)合執(zhí)法力度,通過高規(guī)格的視察、強大的輿論攻勢、有力的監(jiān)督措施,促使業(yè)主、建設單位認真落實水土保持方案各項措施,使建設中造成的水土流失降到最低。同時要探索生產(chǎn)建設項目方案實施過程監(jiān)管與評價體系建設,堅決糾正“重審批、輕落實,重收費、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象。要把水土保持督察列入水土保持工作的重要議事日程,建立水土保持督察工作責任制,并納入年度目標考核內(nèi)容,使督察工作經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化。要加強生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)理、監(jiān)測和技術評估工作,發(fā)揮其在項目建設過程中的監(jiān)管作用,為建設項目水土流失防治工作提供有效的技術指導,使建設單位少走彎路,真正達到技術上可行、經(jīng)濟上合理、實施后效益明顯。

三是加快監(jiān)測體系建設。云南省水土保持監(jiān)測工作與水利部 “兩個說清楚”的目標還有很大差距,常規(guī)監(jiān)測、綜合治理監(jiān)測在技術方面和運行經(jīng)費方面存在的問題已日益暴露出來,生產(chǎn)建設項目的水保監(jiān)測與規(guī)范化的要求尚有一定差距。今后要建立健全水土保持監(jiān)測機構(gòu),充實、培訓監(jiān)測預報人員;積極爭取財政加大對監(jiān)測工作的投入力度,落實監(jiān)測網(wǎng)絡的運行經(jīng)費;爭取盡快啟動省水土保持監(jiān)測與管理信息系統(tǒng)建設工程,建成覆蓋全省、聯(lián)系國家的以“3S”為核心技術的集信息采集、傳輸、入庫、處理和發(fā)布于一體的水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡和信息系統(tǒng),提高水土保持數(shù)字化、信息化、現(xiàn)代化水平;以監(jiān)測場點和綜合治理項目為依托,廣泛收集水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù),為政府防治水土流失決策提供科學依據(jù)。

S157

C

1000-0941(2011)02-0009-03

陳堅(1961—),男,云南昆明市人,高級工程師,碩士,副廳長。

2011-01-25

(責任編輯 徐素霞)