談?wù)勊帘３址ㄐ抻喌倪^(guò)程和重點(diǎn)內(nèi)容

劉 震

(水利部水土保持司,北京 100053)

談?wù)勊帘３址ㄐ抻喌倪^(guò)程和重點(diǎn)內(nèi)容

劉 震

(水利部水土保持司,北京 100053)

修訂;重點(diǎn)內(nèi)容;水土保持法

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和人們對(duì)生態(tài)環(huán)境要求的不斷提高,于 1991年頒布實(shí)施的水土保持法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求,突出表現(xiàn)在不適應(yīng)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展治水思路以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,影響了各級(jí)地方人民政府水土保持工作的開(kāi)展等方面。歷時(shí) 5年,修訂后的水土保持法于 2010年12月 25日由第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò),并定于 2011年 3月 1日起實(shí)施。新水土保持法的重點(diǎn)內(nèi)容是:強(qiáng)化了政府的水土保持責(zé)任;強(qiáng)化了水土保持規(guī)劃的法律地位;突出預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針,強(qiáng)化了特殊區(qū)域的禁止性和限制性規(guī)定;強(qiáng)化了水土保持方案制度;完善了水土保持投入保障機(jī)制;完善了水土保持的技術(shù)路線(xiàn);強(qiáng)化了水土保持監(jiān)督管理;強(qiáng)化了水土保持監(jiān)測(cè);強(qiáng)化了法律責(zé)任;明確了單設(shè)水土保持機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

2010年 12月 25日,第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的水土保持法,并定于 2011年 3月 1日起實(shí)施。這是我國(guó)水土保持事業(yè)發(fā)展史上的一件大事,是水土保持法制建設(shè)的又一個(gè)里程碑。結(jié)合參與修訂的一些體會(huì),將修訂的過(guò)程和新法的重點(diǎn)內(nèi)容做一簡(jiǎn)要介紹。

1 修訂背景和過(guò)程

1.1 修訂背景

1991年水土保持法的頒布施行,對(duì)于預(yù)防和治理水土流失,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和人們對(duì)生態(tài)環(huán)境要求的不斷提高,原法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求,突出表現(xiàn)在:一是原法的一些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展治水思路以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求;二是各級(jí)地方人民政府的水土保持責(zé)任不明確,水土保持公共服務(wù)和社會(huì)管理職責(zé)不完善,影響了水土保持工作的開(kāi)展;三是隨著各類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的大量增加,人為水土流失仍在加劇,而原法規(guī)定的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持制度對(duì)象范圍過(guò)窄、管理措施單一、管理機(jī)制不健全,與水土流失預(yù)防和治理任務(wù)要求不相適應(yīng);四是水土保持行政許可方面的規(guī)定不具體,行政許可法出臺(tái)以后,原法許多規(guī)定已不適應(yīng)依法行政的要求;五是原法水土保持預(yù)防、保護(hù)、治理的措施不夠健全,特別是近年來(lái),各地在預(yù)防和治理措施方面有許多創(chuàng)新、發(fā)展,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),需要以法律的形式固定下來(lái);六是原法法律責(zé)任的種類(lèi)和手段較為單一,處罰力度不夠,可操作性差,存在守法成本高、違法成本低的問(wèn)題。

因此,有必要在全面總結(jié)原法實(shí)施以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)并借鑒國(guó)內(nèi)外水土保持立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)其進(jìn)行修訂,以更好地貫徹水土保持基本國(guó)策,落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展治水思路。

1.2 修訂過(guò)程

2005年6月,水利部正式啟動(dòng)了水土保持法的修訂工作,成立了分管部領(lǐng)導(dǎo)掛帥的修訂工作領(lǐng)導(dǎo)小組,組建了專(zhuān)門(mén)的起草班子。5年來(lái),起草班子圍繞政府目標(biāo)責(zé)任制、規(guī)劃制度、方案制度、驗(yàn)收制度、補(bǔ)償費(fèi)制度等開(kāi)展了大量專(zhuān)題研究,多次深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,召開(kāi)了 200多個(gè)不同層次和規(guī)模的座談會(huì)、研討會(huì)、咨詢(xún)會(huì)和協(xié)調(diào)會(huì)等,完成了近 100萬(wàn)字的文字材料,在各階段廣泛征求了全國(guó)水利系統(tǒng)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、省級(jí)人民政府的意見(jiàn),易稿幾十次,形成了水土保持法修訂草案送審稿,經(jīng)部務(wù)會(huì)議審議后,于 2008年 10月上報(bào)國(guó)務(wù)院。2010年 7月 21日,溫家寶總理主持召開(kāi)了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,陳雷部長(zhǎng)作了關(guān)于水土保持法修訂的說(shuō)明,會(huì)議討論并原則通過(guò)了修訂草案,提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

2010年12月 25日,第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的水土保持法。一般來(lái)說(shuō),全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律案要經(jīng)過(guò) 3次審議,而新水土保持法只經(jīng)過(guò) 2次審議并獲高票通過(guò),說(shuō)明新法得到了第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員及社會(huì)各界的高度認(rèn)可。近年來(lái),社會(huì)各界對(duì)于保護(hù)水土資源、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)水土流失預(yù)防和治理的呼聲很高,在兩次審議期間,第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員一致肯定了水土保持法修訂的必要性和重要意義,特別是在舟曲特大泥石流災(zāi)害發(fā)生不久,常委會(huì)組成人員多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)行更加嚴(yán)格的水土保持監(jiān)督管理制度,有效控制人為水土流失。

開(kāi)展水土保持法修訂的 5年是一個(gè)異常艱辛的歷程,能取得這樣的成果非常不易。當(dāng)前國(guó)家高度重視立法工作,各級(jí)立法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)修訂草案進(jìn)行了層層嚴(yán)格審查,大家將這段經(jīng)歷比作“過(guò) 5關(guān)”,即要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、全國(guó)人大環(huán)資委、全國(guó)人大法律委和常委會(huì)法工委、第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的審議審查。為充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議,修訂期間先后 5次正式向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、省級(jí)人民政府及其他有關(guān)單位征求意見(jiàn),其中水利部 1次、國(guó)務(wù)院法制辦 2次、全國(guó)人大環(huán)資委 1次、全國(guó)人大法律委和常委會(huì)法工委各 1次,共收到修改意見(jiàn)和建議 1 000余條,同時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)全國(guó)人大網(wǎng)站征集社會(huì)公眾意見(jiàn) 8 000多條。為切實(shí)掌握第一手資料,國(guó)務(wù)院法制辦于 2009年 9月赴四川、廣東開(kāi)展修訂調(diào)研,重點(diǎn)解決了“三區(qū)”范圍外水土保持方案編報(bào)和水土保持設(shè)施驗(yàn)收等問(wèn)題;全國(guó)人大環(huán)資委于 2010年 5月赴廣東、陜西開(kāi)展修訂調(diào)研,重點(diǎn)解決了水土保持設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收等問(wèn)題;全國(guó)人大法律委和常委會(huì)法工委于 2010年 11月赴河南、山西等開(kāi)展修訂調(diào)研,重點(diǎn)解決了水土保持補(bǔ)償費(fèi)等問(wèn)題。

在向國(guó)務(wù)院法制辦兩次征求意見(jiàn)期間,國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、鐵道部等對(duì)水土保持方案制度、補(bǔ)償費(fèi)制度等提出了很多較大的修改意見(jiàn)。為爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院法制辦和有關(guān)部門(mén)對(duì)修訂工作的支持和配合,水利部領(lǐng)導(dǎo)多次親自出面協(xié)調(diào),陳雷部長(zhǎng)與國(guó)務(wù)院法制辦領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)解釋修訂法律的背景和重要性;周英副部長(zhǎng)參加專(zhuān)家論證會(huì),多次對(duì)修訂工作提出了具體要求;劉寧副部長(zhǎng)率水利部政策法規(guī)司、水土保持司的同志專(zhuān)門(mén)拜會(huì)了國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、鐵道部和國(guó)家林業(yè)局等六部委(局)的領(lǐng)導(dǎo),就水土保持法修訂有關(guān)問(wèn)題闡明情況,爭(zhēng)取支持。這些協(xié)調(diào)溝通工作取得了明顯效果,在國(guó)務(wù)院法制辦階段修改后期,不同意見(jiàn)明顯減少。

為了使全國(guó)人大常委會(huì)組成人員更好地審議這部法律草案,起草班子精心策劃,積極運(yùn)作,在 2010年 10月 28日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議閉幕后,全國(guó)人大常委會(huì)舉行了第十八講專(zhuān)題講座,題目是《我國(guó)水土流失問(wèn)題及防治對(duì)策》,主講人是中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員、中國(guó)科學(xué)院院士、中國(guó)科學(xué)院原副院長(zhǎng)孫鴻烈。他利用中國(guó)水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察成果,從我國(guó)水土流失基本狀況、當(dāng)前水土流失預(yù)防和治理中存在的主要問(wèn)題、對(duì)策措施和建議3個(gè)方面作了深入講解。這次講座的聽(tīng)講人員包括第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員、第十七次會(huì)議列席人員和各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)工作人員,總計(jì) 400多人,針對(duì)高層宣傳的效果非常好,增進(jìn)了委員們對(duì)水土保持的了解,統(tǒng)一了對(duì)水土保持法重要條款的認(rèn)識(shí),為修訂草案順利通過(guò)第二次審議奠定了重要基礎(chǔ)。

在水土保持法修訂期間,全國(guó)人大法律委、環(huán)資委,全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦,水利部政策法規(guī)司、修訂工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草工作小組的同志,高度負(fù)責(zé),對(duì)修訂草案進(jìn)行了認(rèn)真研究、修改、把關(guān);在修訂調(diào)研期間,地方人大、政府、水行政主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)的同志,提出了許多建設(shè)性意見(jiàn),使修訂草案日臻完善,都為新水土保持法的出臺(tái)作出了重要貢獻(xiàn)。

2 新法的重點(diǎn)內(nèi)容

新法在原法 6章 42條的基礎(chǔ)上,修改、補(bǔ)充和完善為 7章60條,增加了 1章 18條,內(nèi)容大大豐富。新法認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,注重以新的理念為指導(dǎo),充分體現(xiàn)人與自然和諧的理念,將近年來(lái)黨和國(guó)家關(guān)于生態(tài)建設(shè)的方針、政策以及各地的成功做法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以法律形式確定下來(lái),概括起來(lái)有 10個(gè)方面的重點(diǎn)內(nèi)容,需要認(rèn)真把握。

2.1 強(qiáng)化了政府的水土保持責(zé)任

水土保持是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策,是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分,不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,而且涉及子孫后代的利益,搞好水土保持是各級(jí)政府義不容辭的責(zé)任和重要職責(zé)。但是,水土保持又是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、公益性、群眾性、綜合性工作,見(jiàn)效周期長(zhǎng)、過(guò)程慢,與其他眼前容易出政績(jī)的工作相比往往容易被忽視。因此,有必要強(qiáng)化政府水土保持責(zé)任,激發(fā)地方政府開(kāi)展水土保持工作的主動(dòng)性和積極性,扭轉(zhuǎn)片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的做法。

一是要求政府加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。新法第四條明確規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”,由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)宏觀管理,組織和發(fā)動(dòng)各方面力量參與水土保持工作,有效貫徹落實(shí)法律確定的各項(xiàng)水土保持目標(biāo)和任務(wù)。

二是要將水土保持工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃,安排專(zhuān)項(xiàng)資金,組織實(shí)施。把水土保持工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,保證了水土保持資金投入和落實(shí),確保水土流失預(yù)防和治理任務(wù)真正得以完成。

三是在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。把水土流失預(yù)防和治理任務(wù)定量化、指標(biāo)化,督促各級(jí)政府、部門(mén)層層分解并落實(shí)水土保持責(zé)任,調(diào)動(dòng)政府各部門(mén)積極性,齊抓共管水土保持工作。落實(shí)這項(xiàng)制度,關(guān)鍵是建立水土保持監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系,做到工程成果可監(jiān)測(cè)、可評(píng)價(jià)、可考核,同時(shí)要建立地方各級(jí)人民政府向人大匯報(bào)水土保持工作的制度。

四是進(jìn)一步明確水行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)的水土保持職責(zé)。水土保持是一項(xiàng)綜合性工作,涉及多行業(yè)、多部門(mén),新法第五條明確了水行政主管部門(mén)主管全國(guó)的水土保持工作,同時(shí)要求林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作。要發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)在水土保持工作中的作用,新法首次明確了流域管理機(jī)構(gòu)的水土保持職責(zé),尤其明確流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。

2.2 強(qiáng)化了水土保持規(guī)劃的法律地位

水土保持規(guī)劃是對(duì)流域或區(qū)域在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi),預(yù)防和治理水土流失、保護(hù)和合理利用水土資源工作的整體部署,對(duì)水土保持事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展至關(guān)重要。原法中關(guān)于規(guī)劃的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng),操作性不強(qiáng),導(dǎo)致一些地方對(duì)水土保持規(guī)劃制定、實(shí)施和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重視不夠等,規(guī)劃的實(shí)施往往流于形式。新法確定了水土保持規(guī)劃的原則、重點(diǎn)、內(nèi)容、報(bào)批審核程序和組織實(shí)施主體,明確規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)就須嚴(yán)格執(zhí)行。

一是增加了“規(guī)劃”一章。就水土保持規(guī)劃的種類(lèi)、編制主體、原則、內(nèi)容、報(bào)批程序,以及相關(guān)規(guī)劃銜接、協(xié)調(diào)等作出了具體的規(guī)定,并明確規(guī)定水土保持規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。

二是要求在相關(guān)規(guī)劃中提出水土保持對(duì)策措施。要求在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃中,提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施,并征求水行政主管部門(mén)的意見(jiàn),這對(duì)于從項(xiàng)目源頭上把好水土保持關(guān)非常重要,相應(yīng)地也賦予了各級(jí)水行政主管部門(mén)一定的管理職責(zé)。

三是把水土保持規(guī)劃作為水土流失預(yù)防和治理、水土保持方案編制、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收的依據(jù)。要求預(yù)防保護(hù)措施布設(shè)、易造成水土流失區(qū)域的確定以及社會(huì)力量參與水土保持都必須依據(jù)水土保持規(guī)劃或在水土保持規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行。

四是要征求專(zhuān)家和公眾意見(jiàn)。要求編制水土保持規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)廣泛征求專(zhuān)家和社會(huì)公眾的意見(jiàn),確保規(guī)劃既符合科學(xué)規(guī)律,為水土保持工作實(shí)踐提供正確指導(dǎo),又充分尊重和體現(xiàn)民意,保證水土保持實(shí)現(xiàn)惠民生、謀福祉的目標(biāo)。

2.3 突出預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針,強(qiáng)化了特殊區(qū)域的禁止性和限制性規(guī)定

新法第十七條、第十八條、第二十條分別對(duì)崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū),水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)以及 25度以上陡坡地作出了禁止和限制一些容易導(dǎo)致或加劇水土流失活動(dòng)的規(guī)定,擴(kuò)大了保護(hù)范圍,強(qiáng)化了保護(hù)措施。

一是對(duì)崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的禁止性規(guī)定。在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū),從事取土、挖砂、采石等活動(dòng),極易誘發(fā)崩塌、滑坡和泥石流等災(zāi)害,因此在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)禁止取土、挖砂、采石是十分必要的。

二是對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)的禁止性或限制性規(guī)定。生態(tài)脆弱區(qū)植被生長(zhǎng)極為緩慢,自然形成的草甸、地表結(jié)皮甚至戈壁礫石,是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的自然選擇而保留下來(lái)的天然保護(hù)屏障,具有一定的水土保持功能。這些原地貌和植被一旦破壞,幾乎沒(méi)有恢復(fù)的可能,且在大風(fēng)等情況下,往往形成高強(qiáng)度的水土流失。因此,嚴(yán)格保護(hù)沙地、戈壁、高寒山區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)的植被和地表層是十分必要的。

三是對(duì)生態(tài)敏感區(qū)的限制性規(guī)定。生態(tài)敏感區(qū)主要包括侵蝕溝的溝坡和溝岸、河流的兩岸以及湖泊和水庫(kù)的周邊。侵蝕溝是指正在發(fā)育的較大溝道,容易產(chǎn)生新的切溝甚至發(fā)育成新的侵蝕溝,并伴有坍塌、瀉溜等重力侵蝕,水土流失較為嚴(yán)重。侵蝕溝產(chǎn)生嚴(yán)重水土流失的形式主要是溝頭前進(jìn)和溝岸擴(kuò)張。植物保護(hù)帶可穩(wěn)定溝岸,凈化水質(zhì),減小水流的沖刷能力,有效減少水土流失。同樣,在河流、湖泊、農(nóng)田和水庫(kù)周邊的一定范圍內(nèi)設(shè)置植物保護(hù)帶,利用植物的根系固土護(hù)坡,可減小水流的沖刷能力,減少跌水及造成崩岸的可能,對(duì)于穩(wěn)定庫(kù)岸、減少水土流失具有重要作用。同時(shí),還可減少水土流失面源污染,起到凈化水質(zhì)的作用。正是由于植物保護(hù)帶具有多方面的功能,所以應(yīng)嚴(yán)格保護(hù),禁止開(kāi)墾。

四是在 25度以上陡坡地禁止開(kāi)墾種植農(nóng)作物的規(guī)定。據(jù)20世紀(jì) 90年代初的調(diào)查,在陡坡地上種植農(nóng)作物,土壤流失量是林草地的 5～20倍,水的流失量是林草地的 2～8倍。研究結(jié)果表明,25度是土壤侵蝕的臨界坡度,25度以上陡坡耕地的土壤流失量比普通坡耕地高出 2～3倍。因此,新法保留了禁止在 25度以上陡坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物的規(guī)定。

2.4 強(qiáng)化了水土保持方案制度

新法進(jìn)一步完善了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度,強(qiáng)化了水土保持方案的法律地位。

一是明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案由水行政主管部門(mén)審批。此次修訂將原法規(guī)定的水行政主管部門(mén)“審查同意”水土保持方案修改為水行政主管部門(mén)“審批”水土保持方案,明確了水土保持方案審批是水行政主管部門(mén)的一項(xiàng)獨(dú)立行政許可事項(xiàng),切實(shí)提高了水土保持方案在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目前期工作中的前置地位和權(quán)威性。

二是合理界定了水土保持方案編報(bào)的范圍和對(duì)象。第一,新法將水土保持方案編報(bào)的范圍由原法規(guī)定的“三區(qū)”修改為“四區(qū)”。原法將水土保持方案編報(bào)范圍限定為“三區(qū)”(山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)),從執(zhí)法實(shí)踐看,這種劃分方式不夠科學(xué)、不夠全面。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目是否造成水土流失,不僅與項(xiàng)目所處的地貌類(lèi)型有關(guān),還與項(xiàng)目所在區(qū)域環(huán)境及項(xiàng)目特點(diǎn),如規(guī)模、性質(zhì)、挖填土石方量、施工周期等有關(guān),平原地區(qū)開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)同樣存在水土流失問(wèn)題。如江蘇省絕大部分是平原區(qū),但水土流失依然嚴(yán)重,據(jù)統(tǒng)計(jì),僅 2009年,全省水土流失造成河網(wǎng)淤積量約 4億 m3,清淤費(fèi)用高達(dá) 20億元。近年來(lái),城鎮(zhèn)化建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失問(wèn)題越來(lái)越突出。第二,新法將編報(bào)對(duì)象由“五類(lèi)工程”修改為“可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目”。主要是因?yàn)樵ú扇×信e的方式僅將五類(lèi)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、個(gè)體采礦作為水土保持方案和“三同時(shí)”制度管理對(duì)象,造成部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目處于法律約束范圍之外,弱化了對(duì)人為水土流失的管控。

三是加強(qiáng)對(duì)水土保持方案變更的管理。新法第二十五條規(guī)定:水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化的,應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案并報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。水土保持方案實(shí)施過(guò)程中,水土保持措施需要作出重大變更的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

四是強(qiáng)化了水土保持“三同時(shí)”制度。新法第二十六條規(guī)定:對(duì)應(yīng)編但未編水土保持方案或方案未經(jīng)水行政主管部門(mén)審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè);對(duì)應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施的,未驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的,不得投產(chǎn)使用。

五是明確了水土保持方案編制機(jī)構(gòu)應(yīng)具備相應(yīng)技術(shù)條件。

2.5 完善了水土保持投入保障機(jī)制

一是明確國(guó)家加強(qiáng)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點(diǎn)工程建設(shè),加大生態(tài)修復(fù)力度。國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程是國(guó)家在水土流失重點(diǎn)地區(qū)直接投入和組織實(shí)施的大型生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目,實(shí)行集中、連續(xù)和規(guī)模治理,對(duì)促進(jìn)重點(diǎn)治理區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善、解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題具有重要作用。

二是引導(dǎo)和鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外單位和個(gè)人以投資、捐資,以及承包治理“四荒”等方式參與水土流失治理。如我國(guó)許多地方通過(guò)制定優(yōu)惠政策,引導(dǎo)、鼓勵(lì)和推廣拍賣(mài)“四荒”使用權(quán)、大戶(hù)承包治理、企業(yè)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體投資治理等形式,拓寬了資金來(lái)源渠道,加快了治理步伐。

三是明確多渠道籌集資金,將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國(guó)家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。國(guó)家建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,有利于解決生態(tài)保護(hù)和建設(shè)資金短缺的問(wèn)題,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,促進(jìn)共同富裕,實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)雙贏。

四是確立水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度,明確水土保持補(bǔ)償費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理。水土保持補(bǔ)償費(fèi)是根據(jù)“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則,對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土保持功能損失的補(bǔ)償,當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)基本建立水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。從近20年的征收實(shí)踐來(lái)看,生產(chǎn)建設(shè)單位依法交納水土保持補(bǔ)償費(fèi),承擔(dān)因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)給全社會(huì)增加的生態(tài)成本,對(duì)生產(chǎn)建設(shè)期間降低或損失的水土保持功能進(jìn)行補(bǔ)償,可有效約束破壞水土資源和生態(tài)環(huán)境的行為。這項(xiàng)制度既是法律修訂的重點(diǎn),又是修訂的難點(diǎn),在向國(guó)務(wù)院法制辦征求意見(jiàn)期間,很多意見(jiàn)都集中在補(bǔ)償費(fèi)方面,以至于國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的修訂草案中對(duì)補(bǔ)償費(fèi)概念的表述不夠清晰準(zhǔn)確;在陪同全國(guó)人大法律委、全國(guó)人大常委會(huì)法工委赴河南、山西調(diào)研的基礎(chǔ)上,水利部又作了多次解釋、說(shuō)明和申辯,二次審議期間全國(guó)人大法律委終于同意修改和完善補(bǔ)償費(fèi)條款內(nèi)容。

2.6 完善了水土保持的技術(shù)路線(xiàn)

一是進(jìn)一步豐富了不同水土流失類(lèi)型預(yù)防和治理技術(shù)路線(xiàn)。在原法規(guī)定的基礎(chǔ)上,增加了重力侵蝕的預(yù)防和治理技術(shù)路線(xiàn),明確地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織單位和個(gè)人,采取監(jiān)測(cè)、徑流排導(dǎo)、削坡減載、支擋固坡、修建攔擋工程等措施,建立監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警體系。

二是針對(duì)水源保護(hù)和人居環(huán)境改善的新情況,提出清潔小流域建設(shè)的要求。新法第三十六條規(guī)定:在飲用水水源保護(hù)區(qū),采取預(yù)防保護(hù)、自然修復(fù)和綜合治理措施,配套建設(shè)植物過(guò)濾帶,積極推廣沼氣,開(kāi)展清潔小流域建設(shè),嚴(yán)格控制化肥和農(nóng)藥的使用,減少水土流失引起的面源污染,保護(hù)飲用水水源。

三是體現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的要求,完善人為水土流失預(yù)防和治理措施體系。新法第三十八條規(guī)定:對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)所占用土地的地表土應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分層剝離、保存和利用,做到土石方挖填平衡,減少地表擾動(dòng)范圍;對(duì)廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等存放地,應(yīng)當(dāng)采取攔擋、坡面防護(hù)、防洪排導(dǎo)等措施。生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)結(jié)束后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)在取土場(chǎng)、開(kāi)挖面和存放地的裸露土地上植樹(shù)種草、恢復(fù)植被,對(duì)閉庫(kù)的尾礦庫(kù)進(jìn)行復(fù)墾。同時(shí)要求,在干旱缺水地區(qū)從事生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng),應(yīng)當(dāng)采取防止風(fēng)力侵蝕措施,設(shè)置降水蓄滲設(shè)施,充分利用降水資源。

2.7 強(qiáng)化了水土保持監(jiān)督管理

一是明確各級(jí)水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查職責(zé)。規(guī)定縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)水土保持情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。新法中表述的水政監(jiān)督檢查人員是水行政主管部門(mén)監(jiān)督檢查人員的簡(jiǎn)稱(chēng),水土保持監(jiān)督檢查人員屬于水行政主管部門(mén)監(jiān)督檢查人員的范疇,當(dāng)然負(fù)責(zé)本法的監(jiān)督檢查職責(zé)。同時(shí),首次規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)可以行使國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)的監(jiān)督檢查職權(quán)。

二是要求各級(jí)水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu),要依法認(rèn)真履行好水土保持監(jiān)督管理的職責(zé)。既要加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理,又要加強(qiáng)對(duì)水土保持情況的監(jiān)督檢查。

三是規(guī)范了監(jiān)督檢查的程序、內(nèi)容以及相應(yīng)的處罰措施。對(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員監(jiān)督執(zhí)法能力提出了更高的要求,也增強(qiáng)了水土保持監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性。

2.8 強(qiáng)化了水土保持監(jiān)測(cè)

監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)是水土保持事業(yè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,新法全面予以加強(qiáng)。

一是要求建立和完善國(guó)家監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)完善國(guó)家水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),對(duì)全國(guó)水土流失進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

二是要求保障水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)?？h級(jí)以上人民政府要加強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)工作,保障水土保持監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi),發(fā)揮水土保持監(jiān)測(cè)工作在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公眾服務(wù)中的基礎(chǔ)支撐作用。

三是完善公告制度。省級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持監(jiān)測(cè)情況,定期公告水土流失狀況、變化趨勢(shì)及其造成的危害、水土流失預(yù)防和治理等情況。

四是建立生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)制度。對(duì)可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,要求生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu),對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測(cè),并將監(jiān)測(cè)情況定期上報(bào)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)。

2.9 強(qiáng)化了法律責(zé)任

一是增加了法律責(zé)任的種類(lèi)。新法增加了滯納金制度、行政代履行制度、查扣違法機(jī)械設(shè)備制度,強(qiáng)化了對(duì)單位(法人)、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的違法責(zé)任追究制度等。

二是增強(qiáng)了可操作性。新法規(guī)定罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)使用等處罰措施可由水行政主管部門(mén)直接進(jìn)行,不需報(bào)請(qǐng)政府批準(zhǔn),減少了環(huán)節(jié),提高了效率。

三是加大了處罰力度,提高了違法成本。新法顯著提高了罰款的標(biāo)準(zhǔn),最高罰款限額由原法的 1萬(wàn)元提高到了 50萬(wàn)元,對(duì)在水土保持方案確定的專(zhuān)門(mén)存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的,按照傾倒數(shù)量可處每立方米 10元以上 20元以下的罰款。

2.10 明確了單設(shè)水土保持機(jī)構(gòu)的職責(zé)

在一些水土流失嚴(yán)重地區(qū),地方人民政府從預(yù)防和治理水土流失的需要出發(fā),單設(shè)水土保持機(jī)構(gòu),同水行政主管部門(mén)一樣,作為政府的職能部門(mén)之一。對(duì)于這種情況,新法借鑒原法實(shí)施條例的規(guī)定,明確縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)立的水土保持機(jī)構(gòu),行使新法規(guī)定的水行政主管部門(mén)水土保持職責(zé)。

S157

C

1000-0941(2011)02-0001-04

劉震(1956—),男,山西山陰縣人,教授級(jí)高級(jí)工程師,司長(zhǎng)。

2011-02-09

(責(zé)任編輯 孫占鋒)