東盟國家礦產(chǎn)資源管理政策分析

方 敏,李洪嬪

(1.中國國土資源經(jīng)濟研究院,北京101149;中國礦業(yè)聯(lián)合會,北京100044)

東南亞國家聯(lián)盟成員國有印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、文萊、越南、老撾、緬甸、柬埔寨,位于我國東南面,靠近我國經(jīng)濟較發(fā)達的東南沿海地區(qū),交通便利。

1 東盟國家優(yōu)勢礦產(chǎn)資源概況

東盟各國礦產(chǎn)資源比較豐富,特別是銅、鎳、鋁、鈦、鉀鹽、石油、天然氣,與我國有較強的互補性。如印尼礦產(chǎn)資源豐富,包括石油、天然氣、煤、銅、黃金、鎳、錫、鋁礬土以及銀。其中,銅和鎳的產(chǎn)量位列世界前5;錫礦產(chǎn)量位列世界第2。馬來西亞礦產(chǎn)資源較豐富,礦業(yè)在國民經(jīng)濟中占有重要地位,沿海蘊藏著豐富的石油和天然氣,錫礦儲量居世界前10位,在世界上具有錫國的美稱。文萊礦產(chǎn)資源主要以石油和天然氣為主,以“東方石油小王國”著稱。菲律賓是世界重要的銅、金、鉻、鎳、鈷生產(chǎn)國和出口國,鐵、煤、油氣、硅砂等礦產(chǎn)資源也很豐富。越南生產(chǎn)大約占世界1%的重晶石、水泥、錫,以及排名亞洲和太平洋地區(qū)第7的原油,此外,越南還生產(chǎn)鉻礦石、煤、銅、天然氣、鉛、石灰、鹽、鋼鐵和鋯。柬埔寨的鐵、磷、金、寶石、硅砂、粘土、石灰?guī)r、煤具有一定規(guī)模。泰國礦產(chǎn)資源豐富,主要礦產(chǎn)有40余種,以石油、天然氣、煤、錫、鎢、銻、鈮、鉭、巖鹽、鉀鹽、螢石、重晶石等為主。老撾主要有巖鹽、鉀鹽、石膏、寶玉石、煤、石油及金、錫、鎢、鉛、鋅等,但開發(fā)程度低,礦業(yè)基礎(chǔ)薄弱。緬甸以盛產(chǎn)寶石、翡翠聞名于世,石油、天然氣資源也較豐富,鉛、鋅、銅、錫、鎢已有悠久的開采歷史。

2 東盟國家礦產(chǎn)資源管理政策

東盟大多數(shù)國家都制定了詳細的礦業(yè)法,如印度尼西亞2009年頒布的《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》、越南2005年頒布的《礦業(yè)法》等。由于各國的法律體系、政治體制和法律傳統(tǒng)等方面的差異,導致各國的礦業(yè)法律制度相去甚遠。但礦業(yè)行業(yè)的共性及其特殊性,加之近些年來礦業(yè)的立法理念趨于統(tǒng)一,使得差異甚多的礦業(yè)法律制度背后存在一些共性。

東盟各國礦業(yè)法規(guī)定:礦產(chǎn)資源屬于國家所有或全民所有,區(qū)分礦種、區(qū)塊面積或土地所有權(quán)等,分別由中央或地方政府管理。為了加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)及與外國礦業(yè)企業(yè)合作,東盟各國在礦業(yè)權(quán)管理、礦業(yè)稅費制度、礦業(yè)用地、礦山環(huán)境保護等方面都制定了相關(guān)的政策,為礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理提供了政策保障。

東盟各國礦業(yè)權(quán)的種類和名稱各不相同,一般根據(jù)不同的活動階段、不同的規(guī)模甚至不同的礦種,設(shè)有相應(yīng)的許可證或合同。就固體礦產(chǎn)來說,總的可以分為兩大類:探礦權(quán)和采礦權(quán)。有些國家對探礦權(quán)又做了進一步的細分,如越南把探礦權(quán)又分為普查許可證、勘探許可證。泰國探礦權(quán)包括普通勘查許可證、勘探許可證、特殊勘查許可證。通常情況下,礦業(yè)權(quán)均可以轉(zhuǎn)讓。但有些國家也有特殊的規(guī)定,如泰國規(guī)定勘查許可證不允許轉(zhuǎn)讓,印尼規(guī)定探礦權(quán)只能轉(zhuǎn)讓股份等。對礦業(yè)權(quán)的有效期限,各國根據(jù)不同礦種制定相應(yīng)的有效期限,同時也規(guī)定了延期年限。

東盟地區(qū)各國礦業(yè)稅費制度,基本上由兩大部分構(gòu)成:一部分是包括礦業(yè)在內(nèi)的所有工業(yè)企業(yè)都適用的普通稅制,如所得稅、增值稅和預扣稅等;另一部分是礦業(yè)特有稅費制度,如權(quán)利金、資源稅。各國普通稅制相差很大,稅目、稅基、稅率等也各不相同,但對于外資礦業(yè)企業(yè)都有相應(yīng)的減免優(yōu)惠。各國礦業(yè)特有稅費主要是權(quán)利金及資源稅,其權(quán)利金率 (稅率)根據(jù)礦種制定相應(yīng)的征收比例。如越南規(guī)定:金屬礦產(chǎn)稅率為2%～15%不等,非金屬礦產(chǎn)1%～15%不等;泰國權(quán)利金率大多數(shù)礦產(chǎn)為5%,金礦為2.5%。各國征收方式也不盡相同,如印尼礦法規(guī)定:金屬和煤炭開采企業(yè)在生產(chǎn)開始后,應(yīng)上繳4%的凈利潤給中央政府,6%的凈利潤給地方政府。

通常情況下,東盟國家地表所有權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)是分離的,礦業(yè)權(quán)人需要向土地所有人租賃礦業(yè)用地,并承擔損害賠償。無論是探礦權(quán)還是采礦權(quán),都有一個最大面積限制,并且各國根據(jù)自己的情況制定了不同的收費標準。隨著勘查和開采工作階段的不斷深入,其限制的面積逐步減小。如老撾的普查許可證、勘探許可證、采礦許可證的面積分別為 2000km2、100km2、10km2;勘探階段礦地租金為每公頃0.5～1.0美元,采礦階段礦地租金每公頃3～12美元。通常陸地面積較小,海上面積較大。印度尼西亞規(guī)定繳納礦區(qū)土地使用費,并從第一年以后依次累進,并還規(guī)定租約持有者在進行礦產(chǎn)開采前,必須進行礦山可行性研究,并且根據(jù)要求,制訂土地復墾計劃。

近年來,東盟各國越來越重視環(huán)境保護,有些國家在《礦業(yè)法》、《環(huán)境保護法》中規(guī)定了環(huán)境保護的相應(yīng)條款。并且個別國家如泰國規(guī)定:勘查和采礦許可證的持有者在開展工作前,必須得到有關(guān)環(huán)境部門的許可。在越南申請礦業(yè)權(quán)時,在環(huán)境影響評估報告、礦產(chǎn)開采、加工可行性研究報告或礦產(chǎn)勘查提案中,必須明確保護、恢復生態(tài)環(huán)境和土地復墾的費用。獲準從事礦產(chǎn)開采的組織、個人,必須在越南一個銀行或獲準在越南開辦的外國銀行存入一筆用于恢復生態(tài)環(huán)境和土地復墾的保證金。

隨著中國一東盟自由貿(mào)易區(qū)政策的不斷完善,東盟國家外資政策逐漸寬松,大多從稅收、簡化程序等方面,為外資提供一系列的優(yōu)惠政策。如公司的組織形式大多數(shù)允許獨資、合資或合作的方式進行,外資股權(quán)的限制也漸漸放寬,但個別國家還是有限制措施,如泰國規(guī)定外資在五年內(nèi)降為49%以下。為了促進本國公民就業(yè),大多數(shù)東盟國家都不允許自由雇傭外國勞工。

3 促進礦業(yè)合作的政策建議

我國礦業(yè)“走出去”實踐表明,我國積極參與國際礦業(yè)活動,開展海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與利用,不僅促進了我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,而且使得國際礦業(yè)經(jīng)濟更加繁榮和富有活力,有力推動了資源所在國的經(jīng)濟社會發(fā)展。展望未來,全球礦業(yè)發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存,總體來看機遇大于挑戰(zhàn),但風險不容忽視。政府和企業(yè)都應(yīng)認清形勢,堅定信心,科學籌劃,積極實施礦業(yè)“走出去”戰(zhàn)略,促進全球礦業(yè)繁榮發(fā)展。

3.1 宏觀層面政策建議

1)國際礦業(yè)貿(mào)易與投資政策的調(diào)整。堅持開放合作,維護自由開放的全球礦業(yè)體系。過去幾年中,資源民族主義在全球范圍內(nèi)有所抬頭。國際金融危機爆發(fā),使得礦業(yè)投資和礦產(chǎn)品貿(mào)易一定程度上受到貿(mào)易保護主義的影響。國際社會應(yīng)協(xié)同努力,共同抵制資源民族主義和貿(mào)易保護主義,在優(yōu)勢互補、互利共贏、共同發(fā)展的基礎(chǔ)上,進一步推動國際礦產(chǎn)品貿(mào)易,擴大礦產(chǎn)品生產(chǎn)、服務(wù)和投資市場的準入,切實維護自由開放的全球礦業(yè)貿(mào)易和投資體系。

2)國家扶持政策的創(chuàng)新與調(diào)整。制定總體戰(zhàn)略,提出具有可操作性的國別和地區(qū)資源開發(fā)合作戰(zhàn)略規(guī)劃,制定中長期目標,明確重點地區(qū)和重點礦種。建立東盟礦產(chǎn)資源開發(fā)利用專項基金,支持礦業(yè)企業(yè)和地勘單位“走出去”,對不同勘查階段采取不同支持方式。加強金融、保險支持,對礦產(chǎn)勘查開發(fā)投資項目提供政策性貸款,為“走出去”的礦業(yè)企業(yè)提供擔保。制定稅收支持政策,制定礦業(yè)對外投資的優(yōu)惠稅收政策,與東盟簽訂稅收協(xié)定。培育具有競爭力的礦業(yè)公司,深化地勘單位改革,整合隊伍、資金、項目,培育大型礦業(yè)企業(yè)。

3)政府管理政策的創(chuàng)新與調(diào)整。改善礦業(yè)境外投資審批制度,簡化審批程序與審批內(nèi)容,建立“一站式審批”管理體制,放寬“走出去”礦業(yè)企業(yè)相關(guān)權(quán)限。放寬外匯管理,允許自由購匯用于投資,取消境外投資外匯風險審查,簡化審批環(huán)節(jié)。建立工作協(xié)調(diào)機制,做好相關(guān)部門政策之間的協(xié)調(diào)工作,建立專門管理機構(gòu) (或建立聯(lián)席會議制度)。

4)社會服務(wù)政策的創(chuàng)新與調(diào)整。打造信息服務(wù)平臺,加強與使領(lǐng)館、科研單位合作,建立東盟國家礦產(chǎn)資源開發(fā)國別投資信息服務(wù)平臺。發(fā)揮政府部門主導作用,駐外機構(gòu)應(yīng)及時為礦業(yè)企業(yè)“走出去”提供幫助,充分利用經(jīng)濟援助、中國-東盟博覽會等平臺。培育行業(yè)中介服務(wù)組織,積極發(fā)展社會中介組織,為東盟礦產(chǎn)勘查提供法律咨詢、技術(shù)勞務(wù)、外語翻譯、項目監(jiān)理、礦權(quán)評估等服務(wù)。

3.2 微觀層面的措施建議

1)尊重利益訴求,構(gòu)建互利共贏的“走出去”模式。重視各利益相關(guān)者的訴求,妥善處理各種利益關(guān)系,確保境外礦業(yè)投資獲得成功。充分了解和尊重東道國關(guān)于資源準入的基本原則、政策和利益要求,爭取當?shù)卣闹С?。?yīng)加強與原住民團體的溝通協(xié)調(diào),正確處理與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)部門、服務(wù)部門、社區(qū)的關(guān)系,采取適當?shù)耐顿Y合作方式,爭取當?shù)仄髽I(yè)的支持。

2)加強能力建設(shè),增強境外礦業(yè)投資競爭力。礦業(yè)是技術(shù)和知識密集型產(chǎn)業(yè),創(chuàng)新已經(jīng)成為全球化企業(yè)之間競爭的一個制高點。礦業(yè)企業(yè)應(yīng)通過加強自主創(chuàng)新力度等手段,來增強自身核心能力建設(shè),走上一條注重自主知識產(chǎn)權(quán)、增強自身競爭力的跨國經(jīng)營之路。

3)重視社會責任,樹立負責任的全球化企業(yè)形象。履行企業(yè)社會責任已經(jīng)成為世界發(fā)展潮流和趨勢,企業(yè)社會責任越來越成為境外礦業(yè)準入的“硬約束”。礦業(yè)企業(yè)應(yīng)牢固樹立企業(yè)社會責任意識,將企業(yè)發(fā)展與社區(qū)發(fā)展結(jié)合起來,從礦業(yè)投資開發(fā)的經(jīng)濟效應(yīng)、社會效應(yīng)、環(huán)境保護等層面,切實提升履行企業(yè)社會責任的能力,在促進與資源所在國的共同發(fā)展的同時,為企業(yè)創(chuàng)造良好的境外礦業(yè)投資發(fā)展環(huán)境。

4)注重風險防范,提高礦業(yè)投資成功幾率。一是事前調(diào)研,全面評估投資目標國的礦業(yè)政策法律制度,了解投資項目的各方面情況;二是過程防范,簽署完備的礦業(yè)項目合同及配套文件,切實履行相關(guān)條款;三是事后救濟,對爭議的解決方式包括:外交 (政治)、仲裁或訴訟方式,注意適用法律的選擇。

[1] 王正立,等.東盟國家礦業(yè)投資環(huán)境分析 [M].北京:中國大地出版社,2008.

[2] 中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心.應(yīng)對全球化:全球礦產(chǎn)資源信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)之十三、十八 [R].內(nèi)部資料,2009,11.

[3] 黃錦華.中國與東盟礦產(chǎn)資源合作現(xiàn)狀研究 [J].廣西財政學院學報,2010(3).