醫(yī)療器械安全與性能基本要求與中國的醫(yī)療器械監(jiān)督管理

【作 者】常永亨

中國醫(yī)藥國際交流中心，北京市， 100082

醫(yī)療器械安全與性能基本要求與中國的醫(yī)療器械監(jiān)督管理

【作 者】常永亨

中國醫(yī)藥國際交流中心，北京市， 100082

醫(yī)療器械安全與性能基本要求（或稱基本原則），是發(fā)達國家對醫(yī)療器械實施監(jiān)督管理的核心內(nèi)容。美國、歐盟、醫(yī)療器械法規(guī)全球協(xié)調組織（GHTF）等都制定了醫(yī)療器械安全與性能基本要求。GHTF的醫(yī)療器械安全與性能基本要求總標題是“Essential Principles of Safety and Performance of Medical Devices”，即“醫(yī)療器械安全與性能基本原則”，但分為兩部分，標題分別為“General Requirements”（一般要求）和“Design and Manufacturing Requirements”（設計與制造要求），因此，很多人都把它統(tǒng)稱為“基本要求”。

醫(yī)療器械是關系到人體健康與安全的產(chǎn)品，在使用中如果發(fā)生問題，就會對人體造成不良影響或傷害，因此政府必須對其進行監(jiān)管。這類產(chǎn)品必須達到什么樣的要求，才能允許進入市場銷售和醫(yī)療服務使用，發(fā)達國家的政府對此都有明確的規(guī)定。這個規(guī)定就是醫(yī)療器械安全與性能的基本要求。

醫(yī)療器械安全與性能基本要求是以醫(yī)療器械作為客體，對其在整個生命周期內(nèi)必須達到的安全與性能要求所作的明確規(guī)定。有了這個對“客觀實物”的基本要求后，根據(jù)這個基本要求制定監(jiān)管辦法。因此，無論是醫(yī)療器械上市的審查、醫(yī)療器械質量體系審查、醫(yī)療器械臨床試驗、醫(yī)療器械上市后的不良事件監(jiān)督等，都是圍繞醫(yī)療器械安全與性能的基本要求進行的。醫(yī)療器械監(jiān)督管理法規(guī)的核心，是醫(yī)療器械安全與性能基本要求。

長期以來我國沒有針對醫(yī)療器械這一“客觀實物”制定安全與性能基本要求，只針對醫(yī)療器械的生產(chǎn)者和經(jīng)營者制定了一系列管理辦法。多年來的國際交流，使我們知道發(fā)達國家有安全與性能基本要求的概念，但我們使用“安全性、有效性”這一表述貫穿于直接針對管理相對人的一些法規(guī)中，要求他們保證其生產(chǎn)或經(jīng)營的醫(yī)療器械的“安全性和有效性”。審查時，生產(chǎn)企業(yè)符合了我們對生產(chǎn)企業(yè)的有關要求，經(jīng)營企業(yè)也符合了我們對經(jīng)營企業(yè)的有關要求，但產(chǎn)品卻還出問題，還不一定安全和有效。原因是我們根本沒有一個針對醫(yī)療器械這一客體的安全性、有效性基本要求，管理相對人不知道什么是安全性、有效性基本要求（連管理者自己都不知道），要求生產(chǎn)者保證做到醫(yī)療器械的安全性和有效性是一句空話。管理者把責任攬到了自己身上，出了問題依據(jù)生產(chǎn)企業(yè)管理辦法或經(jīng)營企業(yè)管理辦法等規(guī)章都無法解決。

要理解醫(yī)療器械安全與性能基本要求，根據(jù)我國目前的情況，我認為必須強調以下相互關聯(lián)的三個方面。

1 “醫(yī)療器械安全與性能基本要求”的針對客體

每一個法規(guī)文件，這里不強調它的法規(guī)層次（法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件），都有它制定的目的，或者說要調整哪一個方面，規(guī)范哪一件事情，解決哪一個問題等，邏輯概念一定要清楚。如果一個法規(guī)文件的制定者或執(zhí)法者，自己都不清楚這個規(guī)定是針對什么的，解釋或執(zhí)行中把各方面都關聯(lián)上，就會使原本清晰的概念或事物變得難以捉摸，把簡單的事情搞復雜了。我們這里所說的發(fā)達國家或者GHTF已經(jīng)制定的醫(yī)療器械安全與性能基本要求，作為一個單獨的法規(guī)文件，它的針對客體是作為客觀實物的醫(yī)療器械本身的，它規(guī)定醫(yī)療器械本身必須符合什么樣的基本要求，才允許進入市場，允許使用。而每一件醫(yī)療器械這一客觀實物的生成都是由它的設計和制造者完成的，因此安全與性能基本要求所直接規(guī)范的是醫(yī)療器械的設計與制造者的行為，要求他們在推出一種醫(yī)療器械時，這個器械的各個方面都要符合這些基本要求?！盎疽蟆币?guī)定中的用語始終以醫(yī)療器械作為主體，對它的設計和制造（以及包裝等）必須達到某種情形——即依據(jù)設計者對它的預設用途、在預設環(huán)境和條件下按照設計者的使用要求正確使用時，不會發(fā)生對使用者、患者或環(huán)境不利，或造成某種傷害或危害的情況這樣一種情形。規(guī)定的每一條都描述了器械（的某一方面）必須達到或符合的某種情形。

有人可能認為，醫(yī)療器械的整個壽命周期，包括設計、生產(chǎn)、運輸、儲存、銷售和使用等，要求對它全壽命周期所經(jīng)過的每個環(huán)節(jié)進行管理（包括生產(chǎn)商、銷售商、醫(yī)院等），因此安全性與有效性基本要求的規(guī)定不是專門針對醫(yī)療器械的設計與制造者的。這樣就把問題引向復雜了，把明確的責任歸屬和管理分段變得含混不清了。

2 全壽命周期的概念

一件醫(yī)療器械的整個壽命周期，從它的一步步形成開始到它的最終作用（預設使用目的）發(fā)揮完畢結束，包括了設計、制造、運輸、儲存、銷售和使用等等一系列過程，政府應當對它全壽命周期的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。一個設計、制造得再完美的醫(yī)療器械，如果不按照符合它本身要求的條件去儲存、運輸，或不按照預設使用方法及預設用途使用，都會使器械在其整個壽命周期中的某一階段或從某一階段開始表現(xiàn)異常，不能發(fā)揮其應有的作用，甚至造成傷害。因此，政府不僅對設計、制造環(huán)節(jié)提出要求，對流通、使用等環(huán)節(jié)也要進行監(jiān)管。正因為如此，監(jiān)管部門制定了針對不同環(huán)節(jié)、不同方面的監(jiān)管規(guī)章。

但是，當我們說醫(yī)療器械的“全壽命周期”這一概念時，我們的目的是要求醫(yī)療器械在其全壽命周期中都能實現(xiàn)其應有的表現(xiàn)。我們必須明白，一個器械能否在其全壽命周期中實現(xiàn)其應有的表現(xiàn)取決于兩個因素：一個是器械本身的內(nèi)在因素，一個是外在因素。

所謂器械本身的內(nèi)在因素，就是這個器械的設計制造者賦予這個器械的全部特性。從最初的創(chuàng)意萌芽、產(chǎn)品的預設用途，到為實現(xiàn)此創(chuàng)意、為實現(xiàn)產(chǎn)品的預設用途而采用的設計、制造方法，包括所采用材料的選擇、制造工藝、質量保證以及性能驗證等等，包含了設計者對產(chǎn)品在整個壽命周期中，對其在實現(xiàn)預設用途之前及之中所可能經(jīng)歷并允許經(jīng)歷的各種環(huán)境、條件、場合因素的考慮，并由此采取的保證產(chǎn)品在上述情形下，在整個壽命周期中能夠實現(xiàn)其應有的表現(xiàn)的措施，包括能夠采用的制造技術措施以及對產(chǎn)品出廠后在全壽命周期的余下階段中將會經(jīng)歷的其他主人的告誡措施，等等。所有這一切，成就了器械本身的內(nèi)在因素。沒有設計制造者對這一切的考慮與采取的措施，器械整個壽命周期中應有的表現(xiàn)就無從談起。

所謂外在因素，就是器械本身在具備了上述內(nèi)在特性之后，在其誕生后，其全壽命周期中余下部分的經(jīng)歷是否符合其內(nèi)在特性的要求，即出廠后，器械經(jīng)歷的其他主人怎樣對待這個器械。

可見，一個醫(yī)療器械首先必須具備一切應有的內(nèi)在因素，才能有全壽命周期的完美表現(xiàn)。外在因素固然也重要，但它的作用是在器械的內(nèi)在因素存在的前提下確保實現(xiàn)其應有的表現(xiàn)，即不妨礙其應有作用的實現(xiàn)。那么，作為監(jiān)管部門，首先必須提出對醫(yī)療器械的內(nèi)在因素的要求。這就是醫(yī)療器械安全與性能基本要求這一法規(guī)文件的制定目的，它是對醫(yī)療器械本身提出的全壽命周期的要求——醫(yī)療器械的設計與制造者從一開始就要保證其向世界推出的這一客觀實物是科學合理的，是符合安全與性能基本要求的。不能因為有全壽命周期一詞，就誤認為醫(yī)療器械安全與性能基本要求是對醫(yī)療器械全壽命周期各階段的管理相對人提出的泛泛要求，那就失去了這一法規(guī)文件的作用。就像前面提到的，有人說“安全性與有效性基本要求的規(guī)定不是專門針對醫(yī)療器械的設計與制造者的”，聽到這句話，醫(yī)療器械的設計制造者也許會太感謝說話者了：真替我開脫了，醫(yī)療器械的安全性與有效性是對大家提出的，不是對我提的基本要求，不是要我來保證的。

再回到前面說過的，每一個法規(guī)文件都有它制定的目的，有它調整的范圍。醫(yī)療器械安全與性能基本要求本身是對作為“客觀實物”的醫(yī)療器械提出的要求，是規(guī)范設計與制造者行為的，是監(jiān)管醫(yī)療器械的最根本的源頭文件。正因為有了針對醫(yī)療器械本身的基本要求，才能在其它法規(guī)文件中對其他環(huán)節(jié)的管理相對人提出相應的監(jiān)管要求。但其它環(huán)節(jié)的管理相對人都只是從外因上保證不要破壞一件醫(yī)療器械本身具有的內(nèi)因特性，而不能創(chuàng)造出醫(yī)療器械的特性，不能創(chuàng)造出它的安全性與有效性。這是醫(yī)療器械安全性與有效性的內(nèi)因與外因關系。從我國監(jiān)管部門提出的科學監(jiān)管理念的角度來說，首先必須要求被監(jiān)管的這件物品本身是科學的，符合全壽命周期安全與性能的基本要求。如果它本身從設計制造上就不科學，不可能通過政府的上市后監(jiān)管把它變成一個科學的、安全有效的東西。當然，已批準上市的“符合安全與性能基本要求”的器械，政府通過上市后的監(jiān)督、不良事件監(jiān)測和召回管理等措施，有時還會發(fā)現(xiàn)存在先前沒有發(fā)現(xiàn)的問題，采取其它措施。但那是另一回事，是政府監(jiān)管的第二段。不能因為后面還可能有問題，就不要求一開始的科學合理，因為有第二段就丟了第一段的根本要求，或者把第一段與第二段混為一談，模糊了不同法規(guī)的作用。

3 預設用途的概念

在醫(yī)療器械監(jiān)管法規(guī)中，預設用途（或預設目的）是一個非常重要的概念，所有從事醫(yī)療器械監(jiān)督管理的人員，從一開始就必須記住這個詞，在分析、評價一件醫(yī)療器械時，必須以此為前提。在“醫(yī)療器械安全與性能基本要求”規(guī)定中，也處處可見這一用語，幾乎每一條都以此為前提提出。

簡單地說，醫(yī)療器械的“預設用途”（或“預設目的”）就是一件醫(yī)療器械的設計制造者在推出這件器械時賦予它的使命，即在何種情況下為達到何目的而如何使用該器械。很多人一開始聽到這個概念時，都先最簡單地從第一層次理解，并因此回答：那還不簡單，醫(yī)療用的嘛！如果進一步，他會說，這個是診斷用的、那個是治療用的，等等。如果只這樣簡單地理解這個詞的用途就不大了，那就失去了在醫(yī)療器械監(jiān)管法規(guī)中設置這個概念的意義。就像說所有的五谷雜糧、瓜果蔬菜都是吃的，所有的長袍短裙、棉毛衣物都是穿的。這就只起一個大分類的作用了，失去了這個概念在醫(yī)療器械監(jiān)管中與風險管理和評價緊密相連的至關重要的作用與意義。正因為有這種簡單的理解，在我國，一些人長期沒有重視“預設用途”這個詞，甚至在《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》已發(fā)布執(zhí)行多年后，在2004年依據(jù)行政許可法修訂有關醫(yī)療器械注冊等行政規(guī)章時，還有人說“你老提這個詞干什么，它跟我們這個規(guī)定有什么關系？這個產(chǎn)品是什么就是什么，老說那個干什么啊”？

事實上，預設用途的概念不是這么簡單。能說這個產(chǎn)品是什么就是什么，與預設用途沒有關系嗎？一個同樣的物品，用于身體外表面與用于內(nèi)臟或用于血液循環(huán)系統(tǒng)給病人帶來的風險是完全不同的，因此依據(jù)風險等級對它做的分類就不同，適用的安全與性能基本要求內(nèi)容就不同。所以，除了那些名稱、結構、用途在醫(yī)學界已基本統(tǒng)一、有相同的既定指向的器械以外，在許多情況下，不能不問預設用途，就斷言一個器械實物是第幾類產(chǎn)品。

展開來講，預設用途或者說與預設用途相關的概念，有非常深的內(nèi)涵。我們把“預設”與“用途（目的）”分開來理解。先說“用途（目的）”：它是一層層剖析的，從最籠統(tǒng)的用于診斷、治療，到外科手術、具體部位、成人兒童或其它情況等，再到使用方法、何種情況下使用（首選器械還是出現(xiàn)某種情況時的備選器械）等，都是“用途（目的）”的設定內(nèi)容。再說“預設”，預設是最重要的一個詞，它體現(xiàn)的是一件醫(yī)療器械的設計制造者的本意——要讓這個器械做什么，怎樣做。它把一切責任與設計制造者綁在了一起。器械能不能發(fā)揮應有的作用，怎樣使用都不是隨意的，而是預先賦予、預先設定的。如果推出一個醫(yī)療器械的人自己都不清楚他推出的這個器械有什么作用，監(jiān)管部門怎么能讓這樣的器械上市呢？當然，這里說的作用或者功能與治療效果不是一回事。治療用的器械能否取得治療效果，會因病人的情況而異。這里說的是從設計上，這個器械有沒有預設的作用，具備不具備預設的功能。因此，GHTF的安全與性能基本要求文件不用“有效性”這一說法，而說“性能”，就是為了避免產(chǎn)生這方面的誤會（批準使用的器械不一定對每一個患者都有效，但它必須具備預設的功能、具備通過科學合理的設計制造得到的可靠性能）。

再進一步，我們看到，在“醫(yī)療器械安全與性能基本要求”文件中，“預設”一詞不僅用于要求產(chǎn)品的最終用途，它一直追究到設計制造中為保證產(chǎn)品符合全生命周期中的安全與性能要求的每一個細節(jié)。每一個零部件或每一種細節(jié)的設計，每一個參數(shù)的設定，都是為起到某一種作用、滿足某一種條件和符合某一項基本要求而“預設”的。因此，“預設”一詞從預設用途（目的）到預設環(huán)境、預設條件和預設參數(shù)等，從對最終產(chǎn)品而言到對其中的每一個零部件、每一個細節(jié)因素而言，一切都是由設計制造者為實現(xiàn)最終目標而預先設定的。所以，“預設”一詞貫穿了“基本要求”文件的始終。

在我國，長期以來一直把“預設用途（目的）”一詞稱為“預期用途（目的）”。我認為，這是很不正確的，它極大地模糊了法規(guī)原本要表達的意思，減低了程度色彩，在很大程度上把設計制造者應有的責任減低了。本來要表達的是設計制造者預先設定的用途（或目的），以及預先設定的該器械用于某種場合、某種條件下、怎樣使用等，一切都是設計制造者的本意，出了問題或達不到這些要求（排除前面說過的外在因素）是要追究設計制造者的責任的。但“預期”一詞在很多情況下被一些監(jiān)管人員以及企業(yè)理解為或故意解釋為“預先期待”的情況，“期待它有這種用途或作用，最終有沒有我不敢肯定”。或者“預期環(huán)境”，是期望它在這種環(huán)境下使用，也有可能用于其它環(huán)境下。這是非常不嚴謹?shù)?。本來是說它預設的就是這個用途，就有這種功能，如果沒有，這個產(chǎn)品的推出就是不合理的了；預設的就是要在某種環(huán)境、某種條件下用某種方式使用，違背了就是違規(guī)，是不允許的。這里有非常緊密的、必然的“責任”?！捌凇焙汀霸O”一字之差，被理解為“我預期在這種環(huán)境下使用，你也沒說讓我一定在這個環(huán)境下使用啊？我賣給另外一種環(huán)境下的使用者也不一定不行啊？”把一個明確要追究責任的問題模糊成了一個可以試一試的問題，使我國多年來醫(yī)療器械監(jiān)督執(zhí)法沒有力度。在這種情形下，就是這一個概念問題沒有弄清楚。

我們再看看在GHTF及其它國家法規(guī)中的英文原詞，是“intended use”（或“intended purpose”）?！癷ntended”的意思是故意的、有意的、要做的，把它譯成“預期的”，與本意不符。漢語中的“預期”一詞，在英文中最直接對應的是“expected”一詞?！癳xpected”與“intended”的意思是完全不同的。本文不是要討論語言翻譯問題，但已經(jīng)說到這里，有必要把問題說清楚。盡管一個詞的翻譯不是絕對的，有時可以有不同的譯法，但無論如何英文中“intended”一詞不是期待的意思，而是“故意”、“意圖”、“打算”“想要”的意思，他體現(xiàn)的是主人的意志。因此，我認為，在我們的監(jiān)管語言中，依據(jù)“intended”一詞的英文原意，把“預期用途”、“預期目的”、“預期環(huán)境”等同一類概念中的“預期”一詞，改稱為“預設”一詞最為合適。

當然，本人沒有能力在此就把我國已多年形成的這一習慣用詞改變過來，也沒有權力提出此要求，只是在此提出本人的看法。有人可能會說，“我就用‘預期’一詞來表達這個‘預設’的意思，有什么不行？”我要說，前面說過，預設一詞貫穿了基本要求文件的始終，在技術語言上，你是無法隨便轉換的。例如，就算你愿意把“預設用途”說成“預期用途”，把“預設使用場合”說成“預期使用場合”，但你如果把“預設用于”、“預設發(fā)出電離輻射”等都說成是“預期用于”、“預期發(fā)出電離輻射”，在技術上，則完全喪失了嚴謹性：發(fā)出電離輻射不是期望或期待它要做的、可能會做的，而是預先設定它要發(fā)出的，是一定要做的。法規(guī)是嚴謹?shù)?，在一個法規(guī)文件中，用同一個詞表達的概念前后應該是一致的。如果你說“那我用兩個詞，在此換成‘預設’，其它場合仍用‘預期’”，那你就創(chuàng)造了兩個概念，不能把它說成是一個意思。在醫(yī)療器械監(jiān)管語言中的“預設用途”（或者你叫“預期用途”）這一整體概念，不是我們發(fā)明的，而是我們從發(fā)達國家法規(guī)語言中學來的。原本用同一個詞表達的概念，我們把它變成了兩個不同的概念，就進入了歧途，偏離了本意。你如果說，我們自己就是要這樣設定兩個意思，不跟國外的規(guī)定一樣，那當然可以。但那是另一個問題。我們現(xiàn)在說的是在學習借鑒國外的法規(guī)時，如何正確理解GHTF的“醫(yī)療器械安全與性能基本要求文件”中的語言，如何弄清某些概念的原意。如果不想采用，另立概念，則根本不是本文要討論的內(nèi)容。

以上說的三個方面，是本人希望我們目前在理解醫(yī)療器械安全與性能基本要求時應當著重理解的三個相互關聯(lián)的問題。

當然，還有其它一些平時被許多人忽略而本文也來不及討論的基本用語或概念問題，也都需要弄明白，才能充分理解“安全與性能基本要求”文件的意義。舉一個大家在閱讀本文中一定已經(jīng)注意到的用語為例，本文中一直使用“設計與制造（者）”或“設計制造（者）”這一稱謂，沒有出現(xiàn)“生產(chǎn)”、“生產(chǎn)者”或“生產(chǎn)企業(yè)”一詞。這是因為英文原文中始終用的是“design and manufacturing”，或The devices should be “designed and manufactured” in such a way as to …。這不是一個簡單的翻譯問題。有人說“manufacturing”也可以譯成“生產(chǎn)”。當然，在有些文章或法規(guī)中可以，那個場合是不需要區(qū)分“manufacturing”與“production”的區(qū)別的。但無疑不論在漢語中還是英語中，“制造”與“生產(chǎn)”、“manufacturing”與“production”的深層含義是不同的。不嚴格區(qū)分時，“制造”有時既被使用于單一物品場合也被用于大量物品的場合，但不論是中文的“制造”還是英文的“manufacture”，都更多地強調制作的工藝過程、方法，而不強調“量”。“生產(chǎn)”則通常表達了一定的“量”，或包含“以此為業(yè)”的意思。某些場合我們可以說制造或生產(chǎn)機器，但在提出一個新的設計、邊試邊改，試圖拿出一個樣機的時候，我們一般說“制造”或“試制”，通常不會用“生產(chǎn)”一詞；即使“試生產(chǎn)”一詞，也和“試制”是不同的，通常是在基本定型后，投產(chǎn)前才要“試生產(chǎn)”。醫(yī)療器械安全與性能基本要求這一規(guī)定，是從源頭上要求能拿出符合基本要求、符合全壽命周期預設安全與性能指標的這樣一件物品。既然是對全壽命周期安全與性能的保證，當然要考慮到此設計能否在以后的大量生產(chǎn)中得以實現(xiàn)，對生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)中采取的排除風險措施等的安排。這一切都是對推出這個實物的行為主體的要求，要求在

Essential Principles of Safety and Performance of Medical Devices and Regulations of Medical Devices in China

【 Writers 】Chang Yongheng
China Center for Pharmaceutical International Exchange, Beijing, 100082

R197.39

A

10.3969/j.isnn.1671-7104.2011.01.015

1671-7104(2011)01-0064-04

2010-11-04

常永亨，E-mail:cyh0010532@sina.com