水利工程代建制發(fā)展的影響因素及對策研究

陳里晉,李秀蓮

(寧波酬勤水利項(xiàng)目管理有限公司,浙江 寧波 315100)

1 水利工程推行代建制的必要性

20世紀(jì)80年代中期以前,投資方與建設(shè)方合二為一是我國項(xiàng)目管理模式的主要形式,然而在該種管理模式下,管理機(jī)構(gòu)臨時(shí)拼湊,缺少專業(yè)管理能力和經(jīng)驗(yàn),效率較低,造成人員臃腫、拖延工期等問題;20世紀(jì)80年代中期至20世紀(jì)末,我國采取了工程建設(shè)管理三制,即項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目監(jiān)理制和項(xiàng)目招投標(biāo)制。該模式雖然規(guī)避了管理機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)的弊端,但項(xiàng)目法人往往不具備與項(xiàng)目規(guī)模相適應(yīng)的水利專業(yè)隊(duì)伍和組織管理能力,而且原本應(yīng)以 “公正、獨(dú)立、科學(xué)” 的原則針對項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、投資進(jìn)行監(jiān)督管理的監(jiān)理,由于利益驅(qū)使,難以做到真正的公平公正,致使管理工作效率難以有效提高。直到2004年7月16日,《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》正式批準(zhǔn),該決定要求非經(jīng)營政府投資項(xiàng)目加快推行代建制。項(xiàng)目代建制是指政府通過招標(biāo)的方式,選擇社會專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(以下簡稱“代建單位”)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作,項(xiàng)目建成后交付使用單位的公益性項(xiàng)目建設(shè)管理方式。項(xiàng)目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制 (CM制),它將投資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管分開,不僅有效地保證工程質(zhì)量,提高政府投資效益,抑制超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的“三超”痼疾,預(yù)防建筑工程中的腐敗發(fā)生,而且對利用社會化專業(yè)機(jī)構(gòu)管理水平,從源頭上解決政府投資管理過程中的約束軟化、項(xiàng)目建設(shè)單位專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)不足、超投資風(fēng)險(xiǎn)防范制約機(jī)制缺失等問題[1]。代建制已應(yīng)用到北京奧運(yùn)項(xiàng)目、大規(guī)模城市改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等國家大型項(xiàng)目中,并取得了明顯的效益?！笆濉逼陂g是國家更加重視水利工程建設(shè)的5 a,若項(xiàng)目代建制在我國水利工程項(xiàng)目中得以全面實(shí)施與完善,必將有效推動(dòng)我國水利事業(yè)健康發(fā)展。

2 水利工程代建制發(fā)展現(xiàn)狀

隨著代建制在我國的進(jìn)一步推廣,尤其是近年來隨著我國投資體制改革的不斷深入,政府投資項(xiàng)目通過代建方式逐步將 “投資、建設(shè)、管理、使用”多位一體的項(xiàng)目管理模式轉(zhuǎn)化為職能分離的模式,并實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理。截至2010年12月,我國約有47個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和副省級省會城市先后試行了代建制,并取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。各代建試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合本地情況開發(fā)了符合自己特點(diǎn)的代建制模式,基本形成了北京模式、上海模式和福建模式,積累了成功經(jīng)驗(yàn)。

水利工程作為政府投資的公益性投資項(xiàng)目正積極探索代建制管理的潛能及優(yōu)勢。《南水北調(diào)工程代建項(xiàng)目管理辦法 (試行)》規(guī)定在南水北調(diào)主體工程建設(shè)中,南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人通過招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇具備項(xiàng)目建設(shè)管理能力、具有獨(dú)立法人資格的項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)或具有獨(dú)立簽訂合同權(quán)利的其他組織(即項(xiàng)目管理單位),承擔(dān)南水北調(diào)工程中一個(gè)或若干個(gè)單項(xiàng)、設(shè)計(jì)單元、單位工程項(xiàng)目全過程或其中部分階段建設(shè)管理活動(dòng)的建設(shè)管理模式。隨著代建制在我國水利工程中的推廣實(shí)施,招標(biāo)制度也進(jìn)一步得到完善。安徽省渦河近期治理大寺閘樞紐加固、擴(kuò)建工程項(xiàng)目管理是我國水利行業(yè)第一個(gè)采用招標(biāo)方式確定建設(shè)管理代建單位的項(xiàng)目,該項(xiàng)目由江河水利水電咨詢中心組建安徽大寺閘建設(shè)管理項(xiàng)目部,負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施全面管理。項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)僅116萬元,相當(dāng)于批復(fù)建設(shè)管理費(fèi)的75%,為國家和業(yè)主節(jié)約了大量建設(shè)經(jīng)費(fèi),并且大寺樞紐加固擴(kuò)建工程被水利部授予 “2006年度水利系統(tǒng)文明建設(shè)工地”稱號[2]。在試點(diǎn)和借鑒其他相關(guān)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)以及深入調(diào)研的基礎(chǔ)上,于2010年6月出臺 《湖北省水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行辦法》,在全省水利建設(shè)中大力推行代建制。上海、江浙一帶的水利工程建設(shè)已開始實(shí)施項(xiàng)目代建制。

3 水利工程建設(shè)現(xiàn)行代建制存在的主要問題

代建制作為一個(gè)新興管理模式,避免了“投資、建設(shè)、管理、使用”多位一體的項(xiàng)目管理模式的諸多弊端,在水利工程項(xiàng)目中得到了較好的應(yīng)用。但是由于各種因素的影響,致使工程實(shí)施過程中的代建效果與預(yù)期目標(biāo)存在一定的差距,同時(shí)一些問題也逐漸顯現(xiàn)出來。

3.1 代建制的定位不明

代建制在我國仍處在推行階段,現(xiàn)有的管理模式實(shí)質(zhì)上還是停留在 “投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的形式上[3]。因此,不少項(xiàng)目都是到了建設(shè)實(shí)施階段代建單位才介入,沒有明確劃分代建單位、使用單位與投資單位的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù),致使項(xiàng)目代建單位的優(yōu)勢不能充分發(fā)揮出來,影響項(xiàng)目的總體控制效果。由于出于自身利益考慮,委托單位授權(quán)不充分,并在項(xiàng)目實(shí)施過程中進(jìn)行干預(yù),影響代建單位對項(xiàng)目的管理;使用單位也存在隨意修改設(shè)計(jì)、虛增投資額和工程量等現(xiàn)象,致使代建單位在預(yù)算編制、財(cái)務(wù)管理、投資控制等方面缺乏自主權(quán),極大地影響了代建單位的積極性和主動(dòng)性。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移,責(zé)任推諉

代建企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)階段是否具有法人地位,一直以來都是人們爭論的焦點(diǎn)?！侗本┦姓顿Y建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法(試行)》明確規(guī)定代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。然而目前代建單位多為一些咨詢單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位,這些單位的資產(chǎn)有限,注冊資金較少,一旦代建工程由于代建單位的疏漏而發(fā)生重大質(zhì)量或安全事故,很難承擔(dān)責(zé)任賠償。過低的代建費(fèi)用致使代建企業(yè)不愿意承擔(dān)過多的代建責(zé)任。委托單位也因代建單位不能完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而對代建單位持有疑慮?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》也沒有明確項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的法人實(shí)體究竟由代建企業(yè)或是其他單位承擔(dān)。因此,代建制中委托方與代建方責(zé)任認(rèn)定不確定導(dǎo)致在工程建設(shè)過程中,扯皮、糾紛、責(zé)任推諉等情況時(shí)有發(fā)生。

3.3 代建市場尚未健全,未形成有效的競爭機(jī)制

水利工程項(xiàng)目代建制的實(shí)施仍處在初級階段,代建市場尚未建立。我國現(xiàn)行代建單位基本可以分為脫離于政府建設(shè)主管部門的事業(yè)單位、國有大型建筑施工企業(yè)、事業(yè)單位和國有大型建筑施工企業(yè)的聯(lián)營體、民營資本組建的建設(shè)施工企業(yè)[4]。我國現(xiàn)行的代建項(xiàng)目基本是政府主導(dǎo)建設(shè),而事業(yè)單位依托與政府原有的隸屬關(guān)系,獨(dú)自擁有代建市場,使代建市場競爭不充分,其他建設(shè)管理企業(yè)難以介入。這種裙帶關(guān)系所形成的行業(yè)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義,極大地阻礙了代建制企業(yè)的市場競爭,降低了代建制在建筑市場科學(xué)管理、投資控制、減少腐敗方面應(yīng)發(fā)揮的作用。

3.4 代建單位參差不齊,人員結(jié)構(gòu)不合理

我國水利工程投資巨大、專業(yè)面廣、技術(shù)性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性高,代建單位的代建能力和從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)決定代建工程的成敗。水利工程代建單位應(yīng)具備專業(yè)化管理人員與技術(shù)人員,精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計(jì)、施工等專業(yè)知識和技能;豐富的經(jīng)驗(yàn)和良好的信譽(yù)以及一定的資產(chǎn)和融資能力。然而我國目前中標(biāo)的項(xiàng)目代建單位大多是一些設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、咨詢單位,有的甚至根本沒有從事過建設(shè)管理工作,管理機(jī)構(gòu)臨時(shí)組建,建設(shè)管理人員也多為聘用。代建行業(yè)目前尚未明確提出資質(zhì)的概念,無法對代建單位的實(shí)力從工程代建角度進(jìn)行客觀評判,致使代建制企業(yè)良莠不齊,人員組織結(jié)構(gòu)不合理,培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)缺乏,從業(yè)人員知識面偏窄,綜合協(xié)調(diào)管理能力較弱,缺少熟悉國際慣例和從事國際工程咨詢的人才。

3.5 代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)偏低,獎(jiǎng)懲考核體制不完善

目前我國水利工程代建費(fèi)只能從建設(shè)管理費(fèi)中列支,而概算中建設(shè)管理費(fèi)本身就偏低[1]。此外,我國代建市場管理體制尚未健全,部分項(xiàng)目存在無序競爭,過分壓低價(jià)格,造成代建費(fèi)一降再降。為保證建設(shè)資金的安全,代建單位需要一定的資金履約擔(dān)保,進(jìn)一步增加了代建單位的資金負(fù)擔(dān)?！段錆h市非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制管理辦法 (試行)》中明確規(guī)定:項(xiàng)目代建合同生效前,代建單位須按工程估算總投資的5%～10%向責(zé)任單位提供銀行出具的履約保函。代建單位由于成本原因,不能選派更為適宜的人員,也無法承擔(dān)更多的項(xiàng)目責(zé)任,給代建工作造成不利影響,甚至形成惡性循環(huán),制約代建制的發(fā)展。

4 水利工程代建制發(fā)展對策

4.1 完善代建相關(guān)法律法規(guī),明確代建各方責(zé)任

目前,我國有關(guān)代建制法律法規(guī)的制定尚處于起步階段,并沒有賦予代建單位明確的主體地位,各代建合同由于認(rèn)識不一致,責(zé)、權(quán)、利的約定也各不相同,致使工程建設(shè)過程中出現(xiàn)責(zé)任推諉現(xiàn)象。因此,需進(jìn)一步完善與代建制相關(guān)的法律法規(guī),通過法律法規(guī)明確代建的概念、定位、適用范圍、管理辦法,明確代建項(xiàng)目各方的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù);完善代建招標(biāo)制度,制定代建招標(biāo)投標(biāo)的程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)等。水利管理部門也要完善代建單位資格認(rèn)定備案制度、代建單位招標(biāo)評標(biāo)辦法等配套制度,在代建制實(shí)施時(shí)做到“有法可依,有法必依”。

4.2 制訂合理的代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲機(jī)制

過低的代建費(fèi)用不僅容易挫傷代建單位的工作積極性,減少代建單位對高素質(zhì)人員的培訓(xùn)投入,也不利于提高代建單位的管理水平。因此,收取合理的代建費(fèi)用是代建單位實(shí)施代建項(xiàng)目的必要條件之一。通過制訂合理的代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),能有效避免代建行業(yè)的惡性競爭,有利于代建市場有序健康發(fā)展。為了提高代建單位的積極性,有必要在代建合同中明確對代建人的獎(jiǎng)懲機(jī)制。若代建單位按時(shí)、按質(zhì)、安全地完成代建項(xiàng)目,經(jīng)國家投資和財(cái)政主管部門批準(zhǔn),在節(jié)余的投資中給予代建單位一定比例的獎(jiǎng)勵(lì);如果決算投資超過批準(zhǔn)概算投資,超過部分由代建單位從銀行履約保函中抵扣;對因代建單位的原因,造成工期拖延、工程質(zhì)量或安全事故等問題,予以罰款,罰款金額在代建合同中明確,但不應(yīng)高于其注冊資金數(shù)額[5]。

4.3 大力培育專業(yè)項(xiàng)目代建單位,健全代建市場

通過制訂規(guī)章制度規(guī)范代建市場準(zhǔn)入制度和招標(biāo)制度,明確代建項(xiàng)目管理公司應(yīng)具備代建能力,并根據(jù)代建單位的人力資源、資信、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)范圍等狀況,劃分資質(zhì)等級。鼓勵(lì)具有代建資質(zhì)的企業(yè)和中介咨詢機(jī)構(gòu)通過兼并、聯(lián)合、重組等途徑組建適合工程項(xiàng)目全過程整體化、系統(tǒng)化和管理社會化、專業(yè)化的代建項(xiàng)目管理公司。建立培訓(xùn)機(jī)構(gòu),解決培訓(xùn)經(jīng)費(fèi),培養(yǎng)一批掌握國家經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)、專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)、作風(fēng)過硬的代建隊(duì)伍。強(qiáng)制推行招標(biāo)制度,理順代建市場,形成充分競爭的氛圍。

4.4 規(guī)范代建招標(biāo)程序

通過公開投標(biāo)選擇具有專業(yè)素質(zhì)的項(xiàng)目代建單位是實(shí)施代建制的關(guān)鍵[6]。由于代建市場尚未建立,市場競爭不充分,有些代建項(xiàng)目并不是嚴(yán)格按照招投標(biāo)方式產(chǎn)生,甚至個(gè)別沒有代建資質(zhì)的企事業(yè)單位也參與投標(biāo),成為項(xiàng)目代建單位。這些都不利于代建制市場的發(fā)展,對項(xiàng)目的代建效果和工程質(zhì)量均帶來負(fù)面影響。因此,在代建項(xiàng)目招投標(biāo)過程中嚴(yán)格按照招投標(biāo)程序進(jìn)行,通過合同方式,確定投資人、代建人和使用人的權(quán)利與義務(wù)。

4.5 完善代建監(jiān)管制度

代建制能有效地避免原項(xiàng)目管理模式的諸多弊端,但若代建制在實(shí)施過程中脫離有效的監(jiān)管,仍然有可能成為滋生腐敗的溫床。因此,在代建項(xiàng)目招投標(biāo)過程中,政府應(yīng)從招投標(biāo)環(huán)節(jié)退出,減少行政干預(yù),嚴(yán)格按照市場化機(jī)制運(yùn)作,公開招標(biāo)。同時(shí),應(yīng)對代建單位實(shí)施有效監(jiān)督,建立完善可行的審核制度,避免代建人違規(guī)違法行為。對于代建單位也需加強(qiáng)服務(wù)意識和責(zé)任感,加強(qiáng)行業(yè)自律,更好地求生存、謀發(fā)展。

5 結(jié) 語

我國水利工程建設(shè)項(xiàng)目投資巨大、工期較長、技術(shù)復(fù)雜、涉及的部門多,在水利工程建設(shè)中引入代建制,能有效保證工程質(zhì)量,提高政府投資效益,控制建設(shè)規(guī)模,預(yù)防建筑工程中的腐敗發(fā)生。雖然目前代建制實(shí)施過程中存在法律法規(guī)不健全、法人地位不明確、市場化運(yùn)作程度低、代建費(fèi)用偏低等問題。但通過推進(jìn)代建制相關(guān)法律法規(guī)的研究、培育專業(yè)代建單位及健全代建市場等工作,必將促進(jìn)代建制日趨完善及在全國范圍內(nèi)推廣。

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