小型農(nóng)村水利工程的改革方向探討

王建忠，曹 麟，郭鵬里

（1.寧夏青銅峽市水務(wù)局，青銅峽 751600；2.寧夏水電技師學(xué)院，銀川 750004；3.寧夏中衛(wèi)水務(wù)局，中衛(wèi) 755000）

水利工程中通常把灌溉面積1萬畝、除澇面積3萬畝、渠道流量在1m3/s以下的工程界定為小型農(nóng)村水利工程[1]。這些工程具備種類多、功能全、地位重要、群眾性強(qiáng)、專業(yè)性與公益性相結(jié)合的特點(diǎn)，在運(yùn)行管理中雖然依托水利部門卻又相對(duì)獨(dú)立，在農(nóng)田灌溉取用水的管理中占據(jù)特殊地位。因此，必須在運(yùn)行和管理中充分認(rèn)識(shí)到小型農(nóng)村水利工程的特點(diǎn)，加強(qiáng)政府水務(wù)管理部門和民間農(nóng)民用水協(xié)會(huì)間的聯(lián)系，進(jìn)一步搞好適應(yīng)當(dāng)前水資源緊缺條件下的小型農(nóng)村水利工程改革。

1 小型農(nóng)村水利工程的特點(diǎn)

1.1 地位重要，需高度重視

中央一號(hào)文件明確提出“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”[2]。任何地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都需要水資源的有效支撐。長期以來，我國的水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，水資源利用效率低，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，水資源短缺與用水大幅增加將成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大瓶頸。由于農(nóng)業(yè)用水占據(jù)用水總量中的大頭，只有基于完善的灌排條件，良種、化肥、耕作栽培等先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)才有用武之地，因此，新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村水利工程建設(shè)至關(guān)重要，需要涉農(nóng)單位高度重視。

1.2 群眾性強(qiáng)，需要全民參與

農(nóng)村水利工程點(diǎn)多面廣，與農(nóng)民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，新工程的興建、已建工程的清淤維護(hù)歲修、和水毀工程的修復(fù)都需要大量勞動(dòng)力支撐，因此群眾性、互助合作性是農(nóng)村水利的重要特點(diǎn)之一。

1.3 公益性強(qiáng)，需要政府引導(dǎo)

水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。[2]農(nóng)村水利兼有農(nóng)田灌溉、水產(chǎn)養(yǎng)殖和生活供水等多項(xiàng)功能，除農(nóng)戶自用的水窖、水池、淺井等微型工程外，大部分的農(nóng)村水利工程為公共工程、共用工程，且服務(wù)對(duì)象是弱勢(shì)群體，累計(jì)投入高，投資回報(bào)率低，因此農(nóng)業(yè)供水公益性強(qiáng)，具有天然壟斷性[3]，必須加強(qiáng)政府宏觀領(lǐng)導(dǎo)，將工程的建設(shè)管護(hù)費(fèi)用納入日常財(cái)政。

2 小型農(nóng)村水利工程的改革方向

農(nóng)村水利工程是農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，改善生產(chǎn)生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施[4]，搞好三農(nóng)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)建設(shè)的根本。因此，農(nóng)村水利工程改革既要立足當(dāng)前，又要著眼于未來發(fā)展，必須充分尊重農(nóng)民的意愿，依靠農(nóng)民的力量，既要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，通過有償服務(wù)、核算成本等手段促使工程良性運(yùn)行，又要堅(jiān)持非營利的原則，通過立法使合作辦水利、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)成為共識(shí)，這也正是未來小農(nóng)水改革的著眼點(diǎn)。

2.1 明晰所有權(quán)是小農(nóng)水工程改革的核心

回顧歷史，我國的小農(nóng)水工程建設(shè)一波三折。早期的建設(shè)以“民辦公助”為特征，即按照合作社和人民公社集體所有制原則，由國家對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織興建的小型農(nóng)村水利工程給予補(bǔ)助，建成后歸公社或生產(chǎn)隊(duì)集體所有，工程所有權(quán)清晰可見并與經(jīng)營管理權(quán)一致，工程維護(hù)管理較好，但存在資金有限的缺陷。

農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，土地及生產(chǎn)工具等都?xì)w個(gè)人所有，但水庫、機(jī)井等小農(nóng)水工程實(shí)行集體所有、集體管理。由于沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，小農(nóng)水的工程所有者出現(xiàn)“缺失”，隨之，由基層政府代替“集體”承辦各類工程建設(shè)，政府的“越位”成為農(nóng)民在農(nóng)村水利建設(shè)中角色“錯(cuò)位”的主因。興修農(nóng)田水利由農(nóng)民自發(fā)變成政府指令，甚至被人理解為政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。由于工程集體所有的體制與農(nóng)村分戶經(jīng)營的體制矛盾沒有解決，維護(hù)管理責(zé)任無法落到實(shí)處，不少農(nóng)水工程有人用沒人管，老化、損壞、丟失嚴(yán)重。

進(jìn)入90年代后，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)開始在我國一些地區(qū)進(jìn)行推廣。但與國外農(nóng)業(yè)協(xié)同組合不同的是，我國的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)并沒有脫離村民自治組織的村民小組及村委會(huì)，身兼政府和農(nóng)民小組雙重身份，相關(guān)工程建設(shè)時(shí)需要按照“一事一議”的原則協(xié)商辦理，雖然以農(nóng)民為主，發(fā)揮了一定的主動(dòng)性，但在工程管護(hù)上依然有政府主導(dǎo)的影子，小農(nóng)水工程所有權(quán)依然不夠清晰。

由此可見，未來的小農(nóng)水工程改革的核心應(yīng)該是對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)這種新型灌溉管理模式的規(guī)范與完善。該組織應(yīng)該能夠代行過去“集體”的職責(zé)，承擔(dān)起小農(nóng)水工程“業(yè)主”的責(zé)任，明晰所有權(quán)，并解決小農(nóng)水工程運(yùn)行管理中存在的問題。

2.2 推行以農(nóng)指農(nóng)、一水多制是小農(nóng)水工程改革的保證

支渠以下的小農(nóng)水工程深入田間地頭，因此，這些工程的管護(hù)人員也應(yīng)是具有實(shí)際運(yùn)管維護(hù)經(jīng)驗(yàn)的老農(nóng)民，并能承擔(dān)起在農(nóng)技措施、灌溉時(shí)機(jī)等方面對(duì)一般農(nóng)民的指導(dǎo)，類似于小農(nóng)水建設(shè)與管護(hù)方面的帶頭人，以農(nóng)指農(nóng)。

此外，不同類型的小農(nóng)水工程，應(yīng)實(shí)行不同的管理體制。

1）微型工程推行自管體制

以農(nóng)戶自用為主的微型工程，如戶內(nèi)窯窖工程應(yīng)推行農(nóng)戶自建自管，政府可酌情補(bǔ)貼建設(shè)經(jīng)費(fèi)，并通過允許農(nóng)戶對(duì)余水進(jìn)行交易的辦法支持管理自主化。

2）小型公用工程推行農(nóng)民用水協(xié)會(huì)統(tǒng)管體制

對(duì)于受益農(nóng)戶較多的跨村（鄉(xiāng)）小型公共工程，應(yīng)根據(jù)供水范圍，交由農(nóng)民用水協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理。這種體制有以下特點(diǎn)：首先，它是村民自治機(jī)構(gòu)，可以避開鄉(xiāng)、村借水費(fèi)名義的搭車收費(fèi)或截留挪用。其次，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)可以實(shí)現(xiàn)自收自支，用水戶即是建設(shè)主體，也是受益主體，故管護(hù)與建設(shè)利益相關(guān)，后期維護(hù)師出有名。再次，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理機(jī)制靈活。協(xié)會(huì)成員齊心合力，出錢、出勞、出工，各盡其責(zé)。責(zé)權(quán)利與出力程度相關(guān)，管理有章可循。需要注意的是，也可以將具備經(jīng)營特征的小型農(nóng)村人飲工程也交由農(nóng)民用水協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理，這樣更有助于在后期維護(hù)中的資金支持。

2.3 采用多種形式靈活管理是小農(nóng)水改革的主要內(nèi)容

雖然組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，但靈活多樣的管理形式更應(yīng)受到重視，具體有：

1）用水協(xié)會(huì)自管

在專業(yè)人員的指導(dǎo)下，協(xié)會(huì)成立專門的用水管理小組，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)支渠以下的小農(nóng)水工程的建設(shè)與管護(hù)。自管的優(yōu)勢(shì)在于能及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程的問題與隱患，隨時(shí)處理，應(yīng)急準(zhǔn)備比較充分。

2）用水協(xié)會(huì)聘人專管

在農(nóng)民用水協(xié)會(huì)內(nèi)無合適人選時(shí)，可以聘用外村“專家”專管。這種形式類似于CEO和董事會(huì)的關(guān)系，被聘者為農(nóng)民協(xié)會(huì)“打工”，領(lǐng)取報(bào)酬并向協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。協(xié)會(huì)對(duì)受聘者監(jiān)督，促使其真正對(duì)工程的日常經(jīng)營管理負(fù)起責(zé)任，搞好服務(wù)。聘人專管的優(yōu)勢(shì)在于專業(yè)性強(qiáng)，建設(shè)的規(guī)劃性更好。

3）由承包商或租賃人專管

通過合同契約，工程所有者可以將管理權(quán)對(duì)外發(fā)包，在明確雙方責(zé)權(quán)利的同時(shí)，由承包者或租賃者在指定時(shí)期內(nèi)自主經(jīng)營管理。這種形式的優(yōu)點(diǎn)是簡便易行，能較好地解決工程維護(hù)管理差的問題，也易被農(nóng)民接受，但主要適用于各種具備經(jīng)營潛力的農(nóng)村水利公共設(shè)施。

4）“拍賣”經(jīng)營管理權(quán)

“拍賣”經(jīng)營管理權(quán)屬于公開競標(biāo)的承包方式，包括建設(shè)和后期的管護(hù)都要由拍賣后的所有者完成，從表象上看有私有化的特征?！芭馁u”農(nóng)村水利設(shè)施經(jīng)營管理權(quán)存在三種風(fēng)險(xiǎn)：一是對(duì)購買者而言的風(fēng)險(xiǎn)，由于存在無法取得預(yù)想利潤的可能，因此出資者有較大風(fēng)險(xiǎn)；二是對(duì)出售者的風(fēng)險(xiǎn)，存在因購買者掠奪式地開發(fā)水資源（機(jī)井）或工程設(shè)施，最終導(dǎo)致區(qū)域水環(huán)境惡化的風(fēng)險(xiǎn)，且工程損壞報(bào)廢后，還可能讓廣大群眾再次出資投勞重建；三是對(duì)出售區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)。如購買者擅自改變工程用途，有可能存在水功能區(qū)異化，防洪抗旱功能消退，關(guān)鍵時(shí)刻無水可用。因此，這種方法的推行必須充分調(diào)研，謹(jǐn)慎進(jìn)行。

3 實(shí)例研究——青銅峽灌區(qū)的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)與發(fā)展

3.1 灌區(qū)概況

青銅峽灌區(qū)位于寧夏回族自治區(qū)境內(nèi)，是一個(gè)以灌溉495萬畝農(nóng)田為主的大型灌溉供水工程，是寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。青銅峽灌區(qū)以黃河為界分為河?xùn)|、河西兩部分，灌溉面積分別為121萬畝和374萬畝。有總干渠、干渠及支干渠18條，總長1084.3公里?？傄髁?03立方米/秒，年引水總量66.4億立方米。骨干排水溝道24條，總長660.1公里，控制排水面積628.7萬畝，排水能力558.6立方米/秒，總排水量41.0億立方米。

3.2 灌區(qū)小農(nóng)水的建設(shè)與改革

傳統(tǒng)的灌區(qū)小農(nóng)水建設(shè)主要存在以下問題：

1）水費(fèi)收繳不力，工程管護(hù)資金緊缺

過去青銅峽灌區(qū)的水費(fèi)征繳主要由村委會(huì)完成，因?yàn)槭召M(fèi)不透明，經(jīng)常存在村委會(huì)搭車收費(fèi)的現(xiàn)象，群眾意見較大，欠繳、拒繳時(shí)有發(fā)生；而各渠道管理單位多為自收自支單位，水費(fèi)是后期工程管護(hù)的主要資金來源，所以收不上水費(fèi)直接導(dǎo)致了大量小農(nóng)水工程老化失修。

2）人少點(diǎn)多，水管單位管護(hù)力度有限

青銅峽灌區(qū)的多數(shù)渠道渠線較長，且多居農(nóng)田荒野，無人值守。由于支渠以下基本上都是土渠，風(fēng)吹日曬雨淋之下，極易老化失修。而負(fù)責(zé)渠道巡護(hù)的專業(yè)技術(shù)人員編制有限，因此，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)個(gè)別渠段故障很長時(shí)間后才被逐層上報(bào)、就地停止供水后，再經(jīng)過很長時(shí)間后才得到修復(fù)處理的現(xiàn)象。

3）協(xié)調(diào)性差，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重

盡管也有通過加強(qiáng)渠道砌護(hù)或田間工程改造的節(jié)水措施，但過去青銅峽灌區(qū)的節(jié)水力度很低，渠系水利用系數(shù)不足0.4，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。因?yàn)楣?jié)省下來的水資源跟農(nóng)民利益并不直接相關(guān)，農(nóng)民主動(dòng)節(jié)水的積極性并不高。低處自流淌水，高處喊著要水，村鎮(zhèn)間的供水協(xié)調(diào)性差，上下游經(jīng)常出現(xiàn)水事糾紛。

青銅峽灌區(qū)按渠系設(shè)置6個(gè)渠道管理處，隸屬自治區(qū)水利廳直接領(lǐng)導(dǎo)。水利廳設(shè)有灌溉管理局，負(fù)責(zé)灌區(qū)灌排工程和灌溉用水的管理。各渠道管理處下設(shè)管理所和管理段。灌區(qū)共有管理所50個(gè)，管理段162個(gè)，正式職工3700多人。支渠以下的小農(nóng)水工程都由受益縣、鄉(xiāng)、村分別管理。在市縣水利部門的領(lǐng)導(dǎo)下，各鄉(xiāng)設(shè)有水管站，村設(shè)有支斗渠管理小組，各支斗渠配有支斗渠長、接水員等，負(fù)責(zé)支斗渠的管理工作。灌區(qū)還成立了由各地市縣主管縣長和有關(guān)單位代表參加的引黃灌區(qū)管理委員會(huì)。

為改革傳統(tǒng)管水、灌水、用水方式的弊端，探索新形勢(shì)下水利管理的新體制，2000年，青銅峽灌區(qū)首次組建了農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，實(shí)行了支斗渠承包管理，讓用水農(nóng)戶對(duì)支渠以下的工程管理、灌溉用水、水費(fèi)收繳進(jìn)行自主管理，自我經(jīng)營。2003年，青銅峽灌區(qū)開始全面推行有農(nóng)民用水戶參與的灌區(qū)管理機(jī)制，擴(kuò)大了農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的責(zé)權(quán)范圍，逐步形成了以“水管站+農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)+一把鍬淌水”模式為主的支斗渠管理體制[6]。

目前灌區(qū)共組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)456個(gè)，管理支斗渠1967條，覆蓋灌溉面積172萬畝，改革后的各管理處年平均總灌水量均有所下降，而水費(fèi)收繳率則上升了六個(gè)百分點(diǎn)。按隨機(jī)調(diào)查的30個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管理的有效灌溉面積為10715hm2，灌溉系統(tǒng)的效益及灌溉保證率均提高了10%～15%左右，既降低了勞動(dòng)力，又保證了農(nóng)作物的按時(shí)灌溉，受到了農(nóng)戶的一致好評(píng)。

3.3 灌區(qū)小農(nóng)水改革的未來方向

目前，青銅峽灌區(qū)小農(nóng)水改革存在的主要問題是農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的管理還有待進(jìn)一步完善，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然存在搭車收費(fèi)、工程責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一的現(xiàn)象。此外，盡管農(nóng)民用水協(xié)會(huì)已經(jīng)開始發(fā)揮一定作用，但由于小農(nóng)水的主體工程是由水管單位建成后移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的，只有土方工程由水管站協(xié)商村上完成，因此在農(nóng)民水管技術(shù)帶頭人的培養(yǎng)上還有待完善。同時(shí)，因?yàn)楣鄥^(qū)水費(fèi)主要是經(jīng)由村委會(huì)收取的，該價(jià)格實(shí)質(zhì)上是由管理所確定的批發(fā)價(jià)，并不是灌溉用水的零售價(jià)，因此，協(xié)會(huì)自主權(quán)還十分有限，不論是在節(jié)水建設(shè)上還是小型農(nóng)水工程的后期維護(hù)上，都還依然存在經(jīng)費(fèi)緊張的問題。建議未來在開展小農(nóng)水建設(shè)時(shí)，從種糧補(bǔ)貼中提取固定份額作為基本建設(shè)基金，并將水的零售價(jià)確定主動(dòng)權(quán)下放給農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，從而將一票到戶、一把鍬淌水真正落到實(shí)處。

4 結(jié)語

小農(nóng)水改革是當(dāng)前推進(jìn)三農(nóng)建設(shè)的有效保障，必須明確改革目標(biāo)和原則，以組建用水合作組織、明晰工程所有權(quán)為核心，以增強(qiáng)經(jīng)營管理活力為重點(diǎn)，以提供良好服務(wù)、實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行、充分發(fā)揮效益為目標(biāo)，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與工程建設(shè)和管理的積極性，最終實(shí)現(xiàn)合理高效利用水資源，全面促進(jìn)農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。

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