我國林地保護面臨的問題與對策初探

沈勇強 程愛林

（1國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院 浙江金華 321001；2浙江省森林資源監(jiān)測中心 浙江杭州 310020）

1 我國林地保護取得成效

1.1 實行了初級林地用途管制，保證了林地和森林覆蓋率的穩(wěn)步增長

各級林業(yè)主管部門依法將林地利用保護管理納入職責(zé)范圍，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)關(guān)于林地必須用于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)定，積極防患、制止、糾正和查處毀林開墾、采石、采砂、采土及擅自將林地改變?yōu)榉橇值氐刃袨?。從近三次的全國森林資源連續(xù)清查數(shù)據(jù)分析，可以看出全國林地資源、有林地面積、森林覆蓋率穩(wěn)步增長，分別從第四次（1989－1993年）清查的 26288.8 5萬公頃、13370.35 萬公頃、13.92%，增加到第五次（1994-1998年）的 26329.47萬公頃、15894.09 萬公頃、16.55%，再增加到第六次（1999－2003年）清查的28492.56萬公頃、17114.15萬公頃、18.21%。

1.2 加強了林地林木權(quán)屬管理，保護了林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益

推行林權(quán)制度改革，進一步明晰林權(quán)。中央 9 號文件頒發(fā)后,針對集體山林歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、經(jīng)營機制不活、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范等制約林業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和問題，通過改革,確立了經(jīng)營主體,明晰了林地使用權(quán)和林木所有權(quán),放活了經(jīng)營權(quán),落實了處置權(quán),保障了收益權(quán),廣大農(nóng)民和社會各界發(fā)展林業(yè)的積極性得到有效激發(fā),森林資源的潛力得到有效釋放。

加快了林權(quán)登記和變更登記。隨著廣大人民群眾物權(quán)意識的普遍增強，各級林業(yè)主管部門順勢加快了林權(quán)登記和變更登記工作。截至2006年，重點國有林區(qū)林權(quán)證發(fā)放工作基本完成，退耕還林登記發(fā)證面積已占應(yīng)發(fā)證面積的50%。全國林地登記發(fā)證面積達(dá)38.5億畝，占林業(yè)用地總面積的90.1%。

1.3 建立了征占林地審核審批制度，初步實現(xiàn)了依法有償使用林地

1998年以來，各級林業(yè)主管部門依照有關(guān)法律政策，認(rèn)真履行征占用林地審核審批職責(zé)，不定期組織開展征占用林地執(zhí)法檢查或包含查處非法占用林地在內(nèi)的林業(yè)專項執(zhí)法行動，加大了對使用林地的監(jiān)管力度，清理和查處了一批亂墾濫占林地案件，使我國的征占用林地管理取得了突破性進展，無序使用林地的狀態(tài)得到了有效扭轉(zhuǎn)。2006年，征占用林地依法審核率已由1998年的66.5%提高到91.2%，各項工程建設(shè)征占用林地基本做到了先審核審批、后開工建設(shè)，先繳納森林植被恢復(fù)費，后辦理征占用林地手續(xù)，初步實現(xiàn)了依法有償使用林地。

2 存在的主要問題

2.1 林地流失狀況依然嚴(yán)峻

從全國森林資源連續(xù)清查結(jié)果看，第六次清查期間（1999－2003年），林地逆轉(zhuǎn)為非林地面積l010.68萬公頃，與第五次森林資源清查結(jié)果相比增長了24%。其中，因調(diào)整區(qū)劃和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、毀林開墾、開荒種農(nóng)作物、拋荒放牧使林地逆轉(zhuǎn)為農(nóng)牧地的面積855.47萬公頃，占84.64%；因自然災(zāi)害、林地退化轉(zhuǎn)為未利用地的面積47.86萬公頃，占4.74%；城鎮(zhèn)、道路和水電等各類工程建設(shè)征占用林地的面積l07.35萬公頃，占10.62%。

2.2 非法占用林地行為屢禁不止

近年來隨著國家對耕地保護力度的逐步加大，一些不合理的占地項目開始向林地、濕地轉(zhuǎn)移，建設(shè)單位不按規(guī)定辦理征占用林地手續(xù)，未批先占、少批多占，違法采伐林木，對林地和森林資源造成嚴(yán)重破壞，影響極為惡劣。據(jù)統(tǒng)計，2005年度全國經(jīng)審核（批）的合法征占用林地項目有 1.4萬起，占用地面積7.6萬公頃，僅占第六次連續(xù)清查推算年均征占用林地21萬公頃的36%，占年均征占用有林地11萬公頃的70%。

2.3 缺少針對各地區(qū)實際情況的分區(qū)管理政策

全國不同地區(qū)的林地以及同一地區(qū)不區(qū)分林地資源的豐度、生態(tài)區(qū)位的重要程度和社會經(jīng)濟的發(fā)展水平，使用同一套政策標(biāo)準(zhǔn)，致使部分地區(qū)呈現(xiàn)政策與實際不相適應(yīng)的情況。如國家按地類、林種而沒有區(qū)分地區(qū)地統(tǒng)一規(guī)定森林植被恢復(fù)費征收標(biāo)準(zhǔn)，在北京、上海等經(jīng)濟發(fā)達(dá)而林地資源又相對稀缺的地區(qū)，這個標(biāo)準(zhǔn)就顯得過低，起不到用經(jīng)濟杠桿落實“各項工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)不占或少占林地”的作用；而在江西、湖南、安徽等經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)而林地資源又相對豐富的地區(qū)，這個標(biāo)準(zhǔn)又顯得過高，致使國家經(jīng)濟社會發(fā)展必需的建設(shè)項目負(fù)擔(dān)沉重。

2.4 征占用林地的補償標(biāo)準(zhǔn)過低

在全國大部分地區(qū)，征占用同一地區(qū)、相近條件林地的補償費低于耕地補償費近50%，廣東、福建兩省這一比例僅為30%左右，并且在具體實施過程中也沒有對經(jīng)營性項目和公益性項目實行有差別的收費，在客觀上造成了建設(shè)項目選址向林地轉(zhuǎn)移，在政策導(dǎo)向上不利于林地保護。

2.5 征占用林地審核的環(huán)節(jié)不合理

目前辦理征占用林地審核審批手續(xù)是在建設(shè)項目批準(zhǔn)或核準(zhǔn)后，建設(shè)單位申請辦理土地審批前，定位于土地審批的前置審核。實際上在項目批準(zhǔn)后，其選址、路線已經(jīng)確定并規(guī)劃設(shè)計完畢，特別是對投資巨大并且有嚴(yán)格竣工期限限制的國家重點工程，前期工作已花費了大量的時間和資金，即使要穿越自然保護區(qū)、重點公益林區(qū)，或者占用珍貴瀕危野生動植物繁衍地，林業(yè)部門也無法否決建設(shè)項目或要求其重新選址，這樣，林業(yè)部門對征占用林地的審核客觀上就只起到收森林植被恢復(fù)費的作用，不能很好地落實節(jié)約集約利用林地的要求。

2.6 對非法占用林地的違法犯罪行為打擊力度不夠

受地方保護主義的影響，一些地方對非法占用林地的違法犯罪行為制止不及時，打擊不堅決、不徹底，在案件查處過程中，往往存在避重就輕、以罰代刑、以補辦手續(xù)替代處罰的傾向，存在只對單位行政處罰、不追究責(zé)任人相關(guān)責(zé)任的傾向，立案難、查處難、追究責(zé)任更難，一定程度地助長了非法占用林地的歪風(fēng)。

3 林地保護對策措施

3.1 科學(xué)劃分林地保護等級

依據(jù)林地生態(tài)區(qū)位重要性、生態(tài)脆弱性、生物多樣性以及林地生產(chǎn)力等指標(biāo)，結(jié)合《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2008—2020年）》規(guī)定的劃分方法，科學(xué)劃定特殊保護 （Ⅰ級）、保護和限制（Ⅱ級）、保障主要林產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)（Ⅲ級）和適度利用（Ⅳ級）等4個林地保護等級。

3.2 建立和完善林地管制體系

落實強制性保護制度。在國家和省級自然保護區(qū)的核心區(qū)，大江大河源頭、重點流域上游、重點森林和濕地地區(qū)、典型動植物區(qū)系地域、生物多樣性豐富地區(qū)等區(qū)域內(nèi)嚴(yán)禁砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。

實行森林面積占補平衡制度。依照法律規(guī)定，經(jīng)國家批準(zhǔn)的能源、交通、水利等重點建設(shè)項目，因選址特殊和各種自然條件限制，確需要通過或占用林地，嚴(yán)格實行“占一補一”平衡制度，確保森林面積不減少。

完善自然保護區(qū)立法管理。我國自然保護區(qū)類型結(jié)構(gòu)多樣，有森林、野生動物、野生植物、濕地、荒漠、水域、地質(zhì)地貌和海洋等保護類型，保護著各區(qū)域的森林生態(tài)、野生動植物及其棲息繁殖地、濕地、文化遺產(chǎn)和自然景觀等實體自然資源，但又分屬于林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土資源、環(huán)保和海洋等有關(guān)職能部門管理，沒有一部專門針對保護區(qū)建設(shè)和管理的的統(tǒng)一法規(guī)，各職能部門的相關(guān)規(guī)章已難以適應(yīng)發(fā)展的需要。

建立林地管護業(yè)績定期檢查制度。分級對國家重點公益林管護業(yè)績進行定期檢查，國家和省級每年抽查一次，縣（市、區(qū)）級檢查分半年抽查、年度檢查和合同期滿檢查。檢查工作由各級林業(yè)主管部門組織進行。

建立國家重點公益林管理信息系統(tǒng)。由國家林業(yè)局制定數(shù)據(jù)及接口規(guī)范，統(tǒng)一編制系統(tǒng)軟件，并組織實施。

3.3 差別化投入補償政策

增加Ⅰ級林地財政投入。Ⅰ級保護林地多數(shù)地處偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，交通不便、信息不靈、人才缺乏、投入不足，導(dǎo)致林地管理水平比較低下。一是要加大財政對Ⅰ級保護林地的保護投入力度，將日常保護管理經(jīng)費納入各級政府公共財政預(yù)算，用足用好中央補償基金。二是強化對管理人員和技術(shù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高人員整體素質(zhì)。三是要建立健全相關(guān)規(guī)章制度，全面推行管護承包責(zé)任制、干部聘任制、勞動合同制和全員考核制，全面提高管護水平。

探索建立Ⅱ級保護林地生態(tài)補償機制。建立并逐步增加Ⅱ級保護林地國家重點公益林專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，完善和提高對從事生態(tài)保護和建設(shè)的農(nóng)牧民生活補償。切實解決好生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、具體補償方式、補償資金來源、補償額度、補償?shù)墓叫缘汝P(guān)鍵問題，充分調(diào)動社會各方面投入生態(tài)補償?shù)姆e極性。

制定符合重點商品林基地建設(shè)的多方融資政策。國家對發(fā)展重點商品林給予國家政策性貼息貸款；利用國內(nèi)、國外兩個資本市場，增加重點商品林建設(shè)投入。明確國家對重點商品林工程建設(shè)給予資金扶持，主要用于森林防火、病蟲害防治、優(yōu)良種苗的開發(fā)和推廣等。

全方位拓展林農(nóng)投融資渠道。建立農(nóng)民育苗、造林直接補貼制度。對于林木良種基地建設(shè)、生物能源基地建設(shè)、珍貴樹種大徑材培育、森林撫育等，國家在造林和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予直接補助。全面推進林權(quán)抵押貸款、林業(yè)小額貼息貸款，建立和完善政策性保險的政府補助政策。金融部門要在有效控制風(fēng)險的基礎(chǔ)上，探索推進林業(yè)信貸的擔(dān)保方式，對農(nóng)民林業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、個體林場或林業(yè)股份合作經(jīng)濟等組織符合信貸條件，提供授信支持；建立健全農(nóng)村林業(yè)再保險體系，逐步形成林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制，探索開展政策性森林財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)試點，確定保險品種、范疇和分類實施政策性保險補貼標(biāo)準(zhǔn)等，全面提高農(nóng)民抵御災(zāi)害的能力，為林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。

[1] 中國林學(xué)會森林經(jīng)理分會. 森林可持續(xù)經(jīng)營探索與實踐，2006.

[2] 中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究.中國林業(yè)出版社, 2003.

[3] 中國山情.開明出版社，2003.

[4] 歷次森林資源連續(xù)清查成果.

[5] 歷年全國占用征用林地檢查情況的匯總材料.

[6] 2004年重點公益林區(qū)劃成果.

[7] 國家林業(yè)局2007年《全國“十一五”期間征占用林地定額編制成果匯編》.

[8] 全國林業(yè)自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃、全國林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)統(tǒng)計分析.

[9] 全國林業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃.

[10] 國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃.

[11] 土地利用總體規(guī)劃.

[12] 能源林建設(shè)規(guī)劃.

[13] 速豐林建設(shè)規(guī)劃.