城市公園市場化經(jīng)營管理改革初探——以南寧市為例

張 藍(lán)

1 西南大學(xué)園藝園林學(xué)院 重慶 400715

2 南寧市邕江濱水公園 南寧 530200

城市公園市場化經(jīng)營管理改革初探
——以南寧市為例

張 藍(lán)1，2

1 西南大學(xué)園藝園林學(xué)院 重慶 400715

2 南寧市邕江濱水公園 南寧 530200

文中以南寧市公園經(jīng)營管理改革為例，闡述城市公園市場化經(jīng)營管理改革的主要目的、遵循的原則、經(jīng)驗教訓(xùn)以及具體做法，并對改革的優(yōu)勢以及存在的問題進(jìn)行分析，希望為城市公園管理改革提供理論依據(jù)。

城市公園，市場化，改革，南寧

城市公園管理質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到居民的利益，國內(nèi)很多城市在積極探索公園管理新模式。近年來，南寧市也在積極推行城市公園經(jīng)營管理改革，城市公園經(jīng)營管理市場化改革，就是政府不再具體承擔(dān)公園的生產(chǎn)和經(jīng)營，而是把城市公園這個環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品推向市場，通過公開招標(biāo)方式“購買服務(wù)”，即把公園的綠化養(yǎng)護(hù)、衛(wèi)生保潔、治安維護(hù)這三部分管理公開招標(biāo)，鼓勵企業(yè)參與招標(biāo)和競爭，從而達(dá)到縮減政府的管理職能，公園管理層和作業(yè)層科學(xué)剝離，降低成本，提高經(jīng)營管理效率，促進(jìn)公園發(fā)展的目的。

1 改革必要性

由于體制以及歷史原因，目前大部分的公園管理仍主要沿襲傳統(tǒng)的管理方式，主要存在如下不足:一是公園“小而全”，組織編制大，人員多，財政負(fù)擔(dān)過重;二是公園職工缺乏市場經(jīng)濟(jì)觀念、競爭意識、風(fēng)險意識和應(yīng)變能力，積極性、主動性、創(chuàng)造性不高;三是因公園須承擔(dān)的后勤、職工生活等職能，單位包袱沉重，發(fā)展腳步緩慢;四是部分公園受政府財力及現(xiàn)行政策影響，得到的財政補(bǔ)貼十分有限，須通過增加門票收入或其他經(jīng)營收入來解決管理經(jīng)費(fèi)和人員費(fèi)用開支不足的問題，有悖于公園的公共性、公益性、福利性;五是存在城市快速擴(kuò)增的綠地面積與緩慢的財政支持之間的矛盾，導(dǎo)致部分綠地管理質(zhì)量下降等［1］。

通過改革，將有利于轉(zhuǎn)變和優(yōu)化公園管理模式，規(guī)范和改善勞動用工制度，穩(wěn)步提高城市園林綠化水平，最大限度節(jié)約管理成本，用好每一分錢。改革的內(nèi)容就是完善和優(yōu)化公園的管理體制，激活管理機(jī)制，使公園管理向節(jié)約化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化以及法制化方向發(fā)展，達(dá)到公園管理更規(guī)范、高效、高質(zhì)的目標(biāo)，充分發(fā)揮公園的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)三大效益。

2 具體做法

國外公園的市場化經(jīng)營管理經(jīng)驗豐富。近幾年，日本在城市公園綠地管理中，在提高居民服務(wù)水準(zhǔn)的同時，努力降低管理經(jīng)費(fèi)。為此，日本公園管理運(yùn)營體系從地方自治體的直接管理到居民管理，以及外圍組織的委托管理，進(jìn)而發(fā)展到與民間團(tuán)體的協(xié)定管理，有效運(yùn)用了民間力量，顯示了管理運(yùn)營的發(fā)展動向［2］。韓國的國立公園建成后由地方政府管理，但是由于地方政府缺乏專業(yè)性管理體系和管理預(yù)算不足等原因，交由民間專家組成的國立公園管理公團(tuán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理［3］。

近年來，國內(nèi)城市公園的市場化經(jīng)營管理改革逐漸增多，經(jīng)驗日趨豐富。石家莊市通過實(shí)施《城區(qū)園林綠地社會化養(yǎng)護(hù)管理規(guī)定》，以公開招投標(biāo)的形式確定養(yǎng)護(hù)企業(yè)，中標(biāo)單位與公園管理單位簽訂園林綠地養(yǎng)護(hù)承包合同，對城區(qū)綠地進(jìn)行市場化經(jīng)營管理。2005年起，太原市森林公園結(jié)合財政經(jīng)費(fèi)定額管理要求，通過招標(biāo)擇優(yōu)的方式由具有相應(yīng)資質(zhì)且業(yè)績優(yōu)良的養(yǎng)管單位對公園進(jìn)行管理，有效地保證了管理質(zhì)量，同時降低了成本，養(yǎng)管水平大大提高［4］。深圳市對城市公共綠地的養(yǎng)護(hù)工作如澆水、施肥、清除雜草、防治病蟲害、修剪等實(shí)行公開招標(biāo)，由綠化企業(yè)競爭承包，實(shí)行專業(yè)化管理［5］。

遵循“實(shí)事求是、穩(wěn)步推進(jìn)，公開招標(biāo)、企業(yè)承包，專業(yè)管理、行業(yè)監(jiān)督”的原則，在借鑒國內(nèi)外改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，南寧市結(jié)合實(shí)際情況積極推進(jìn)改革，以邕江濱水公園、體育休閑公園和鳳嶺兒童公園為試點(diǎn)，從6個方面進(jìn)行了探索:第一，進(jìn)一步明確相關(guān)部門和單位的職能。市園林綠化行政主管部門以及公園管理機(jī)構(gòu)代表政府行使公園管理權(quán)，并明確了其組織及監(jiān)管職能。第二，中標(biāo)并獲得公園經(jīng)營管理權(quán)的園林綠化企業(yè)與公園管理機(jī)構(gòu)以合同方式明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。第三，通過公開招標(biāo)獲得經(jīng)營管理權(quán)的園林綠化企業(yè)與公園管理機(jī)構(gòu)存在環(huán)境服務(wù)合約關(guān)系，實(shí)行合同管理。第四，公園管理機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)政府規(guī)章和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定本公園經(jīng)營管理的具體要求和檢查考核評分標(biāo)準(zhǔn)，對園林綠化企業(yè)進(jìn)行階段性業(yè)績考評，并根據(jù)考評結(jié)果報請支付相應(yīng)的管護(hù)經(jīng)費(fèi)。第五，中標(biāo)并獲得公園經(jīng)營管理權(quán)的園林綠化企業(yè)在公園經(jīng)營管理中實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干形式，嚴(yán)格按照合同約定的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行經(jīng)營管理，對違約行為承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。第六，公園管理機(jī)構(gòu)依合同對園林綠化企業(yè)的工作進(jìn)行指導(dǎo)，有權(quán)根據(jù)公園總體發(fā)展規(guī)劃或政府特殊要求對約定的經(jīng)營管理內(nèi)容進(jìn)行修改或調(diào)整［6］。

3 試點(diǎn)效果

1)精簡機(jī)構(gòu)，壓縮編制。推進(jìn)公園市場化經(jīng)營管理改革后，公園管理更加科學(xué)合理，公園管理機(jī)構(gòu)和園林綠化企業(yè)各司其責(zé)。由于企業(yè)的加入，公園經(jīng)營管理原本所需人員由企業(yè)聘用和管理，大幅減少了公園管理機(jī)構(gòu)的人員編制，公園管理機(jī)構(gòu)精簡、高效。

2)合理分工，提高效率。改革后公園的管理層和作業(yè)層科學(xué)剝離，合理分工，公園管理層的社會職能和統(tǒng)籌發(fā)展能力得到了強(qiáng)化，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行宏觀管理，站在戰(zhàn)略發(fā)展的高度謀劃公園的長期發(fā)展，重點(diǎn)放在如何提高生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)三大效益上，把主要精力放在對公園管理的檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)上來;園林綠化企業(yè)則得到了充分的經(jīng)營管理自主權(quán)和強(qiáng)有力的物資保障，可以憑借其良好的管理制度、資金、人才、技術(shù)、設(shè)備等優(yōu)勢，按照合同要求從事具體的經(jīng)營管理，以考核達(dá)標(biāo)為目的，為追求良好的經(jīng)營管理效果，有計劃、靈活地對公園進(jìn)行專業(yè)化經(jīng)營管理。

3)促進(jìn)公園管理人員向?qū)I(yè)高質(zhì)高效發(fā)展。由于公園管理人員精簡和編制壓縮，直接導(dǎo)致公園在引進(jìn)人才方面抬高門檻、提高標(biāo)準(zhǔn)，迫使公園在用人上更加注重高素質(zhì)、能力強(qiáng)的人才的引進(jìn)，從長遠(yuǎn)的角度看，必將對公園的發(fā)展產(chǎn)生積極影響。同時，在一定程度上加強(qiáng)了在編人員的緊迫感和責(zé)任感，產(chǎn)生明顯的壓力和動力，自覺加強(qiáng)知識積累和能力培養(yǎng)以防落伍。

4)節(jié)約經(jīng)費(fèi)，減輕負(fù)擔(dān)。以公開招標(biāo)的方式?jīng)Q定養(yǎng)護(hù)企業(yè)，特別是以合理低價中標(biāo)方式，有效促使企業(yè)為了中標(biāo)而壓縮報價，以減少利潤來獲取中標(biāo)，從而節(jié)約了大量經(jīng)費(fèi)，減輕了財政負(fù)擔(dān)。

5)促進(jìn)公園經(jīng)營管理合理價格的產(chǎn)生。公開招投標(biāo)可促使參與投標(biāo)的企業(yè)為了中標(biāo)而報出相對合理的價格，有效地避免和抑制不合理的高價中標(biāo)現(xiàn)象，逐步引導(dǎo)建立起健康、合理的市場規(guī)則。同時，公開招投標(biāo)還可促使公園經(jīng)營管理相關(guān)項目形成統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和相對一致的成本單價，有利于形成行業(yè)規(guī)范，全面推進(jìn)城市公園市場化經(jīng)營管理的健康發(fā)展。

6)有效提高經(jīng)營管理質(zhì)量。通過公開招標(biāo)確定經(jīng)營管理企業(yè)，在園林綠化企業(yè)間形成了競爭，自然淘汰了實(shí)力較弱和經(jīng)營管理不善的企業(yè)，而真正具有實(shí)力、管理制度完善和管理經(jīng)驗豐富的園林綠化企業(yè)中標(biāo)，往往能較好地對公園進(jìn)行經(jīng)營管理。另一方面，企業(yè)為爭取下一合同期的優(yōu)先續(xù)簽機(jī)會，會以提高經(jīng)營管理質(zhì)量和服務(wù)水平為目標(biāo)，提高工作人員素質(zhì)，提高勞動效率，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)經(jīng)營管理，甚至主動對綠化養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行優(yōu)化和完善，從整體上提高公園的經(jīng)營管理質(zhì)量。從另一角度看，以公開招標(biāo)的方式?jīng)Q定養(yǎng)護(hù)企業(yè)，其實(shí)質(zhì)就是政府采購，公開、公平、公正的招標(biāo)運(yùn)作從一定程度上可以有效預(yù)防腐敗現(xiàn)象。

7)促進(jìn)新技術(shù)和新設(shè)備的運(yùn)用。近年來，勞動力成本、水電費(fèi)以及工具物料等生產(chǎn)資源的價格不斷上升，公園經(jīng)營管理費(fèi)用呈逐年增長的趨勢，經(jīng)營管理困難越來越大。為此，園林綠化企業(yè)往往采用新技術(shù)和新方法進(jìn)行經(jīng)營管理，或者采購新設(shè)備以提高工作效率，減少人工開支。這些做法將對園林綠化新技術(shù)和新設(shè)備的開發(fā)利用起到積極的促進(jìn)作用。

5 問題和討論

盡管推進(jìn)公園經(jīng)營管理市場化改革符合當(dāng)前社會發(fā)展潮流，也取得了一定的效果，但仍然不可避免地存在一些有待解決的問題和矛盾:

1)企業(yè)追求的是經(jīng)濟(jì)效益，就可能弱化社會效益和環(huán)境效益。企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，而城市公園的經(jīng)營管理目標(biāo)和追求不僅是經(jīng)濟(jì)效益，更重要的是社會效益和環(huán)境效益。這中間存在著矛盾，企業(yè)有可能為了追求自身的經(jīng)濟(jì)效益而在城市公園經(jīng)營管理中進(jìn)行某些商業(yè)化經(jīng)營項目，從而忽略和破壞城市公園的環(huán)境、文物或人文景觀，使公眾利益受到損害。因此，如何制定和完善相關(guān)制度，最大限度地調(diào)和這種矛盾，堅決杜絕企業(yè)通過犧牲社會效益和環(huán)境效益來追求經(jīng)濟(jì)效益的不良現(xiàn)象，還需要深入研究和完善。

2)激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制有待制定和完善。改革后公園管理機(jī)構(gòu)人員偏少，對園林綠化企業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督相對不足。如何總結(jié)和制定合理可靠的激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，完善相關(guān)的檢查考核評分標(biāo)準(zhǔn)，以盡快達(dá)到有效地規(guī)范企業(yè)行為，保證市場化經(jīng)營管理取得預(yù)定成果的目的顯得尤其重要。這些恰恰是目前所不足的部分，需要盡快制定和完善。

3)缺乏處理突發(fā)事件的經(jīng)驗和能力。公園除作為自然觀賞區(qū)和供公眾休息游玩的公共場所外，兼具防火、避難等作用。目前，大部分園林綠化企業(yè)抵御突發(fā)自然災(zāi)害、處理突發(fā)事件的能力相對較弱，缺乏有效的應(yīng)急措施。一旦緊急狀態(tài)發(fā)生就有可能會貽誤時機(jī)。因此，如何解決公園突發(fā)事件的應(yīng)急問題也是急需考慮和解決的問題。

4)推行公園市場化經(jīng)營管理改革，受沖擊最大的是公園原有職工隊伍，這個問題在老公園尤為突出。精簡機(jī)構(gòu)、減員增效涉及職工切身利益，對長期以來形成的職工對公園的歸屬感、安全感和認(rèn)同感構(gòu)成很大的沖擊，許多人因此而無所適從。如何做好職工的思想工作，維護(hù)社會穩(wěn)定，仍是一個很大的挑戰(zhàn)。

總之，城市公園市場化經(jīng)營管理改革是一個新生事物，也是一個系統(tǒng)工程，需要政府政策、財政、業(yè)務(wù)部門和社會的大力支持，需要相關(guān)工作人員的努力，需要政府和廣大人民群眾的監(jiān)督，才會收到良好的效果。

［1］吳麗英．公園社會化管理之淺見［J］．廣東園林，2002(1):16－17．

［2］李玉紅．日本城市公園綠地管理發(fā)展研究［J］．中國園林，2009(9):77－81

［3］韓相一．韓國國立公園管理公團(tuán)［J］．中國園林，2005(7):22－26．

［4］李進(jìn)軍，李玉萍．太原市森林公園綠化養(yǎng)護(hù)管理措施探討［J］．太原科技，2008(11):65．

［5］丁少江，歐陽底梅．淺談深圳市城市公共綠地管理的改革［J］．中國園林，2001(4):57－58．

［6］陳智卿．塞罕壩國家森林公園健康經(jīng)營探討［J］．中國城市林業(yè)，2011，9(2):32 －34．

Market－based City Parks Management Reform:A Case Study of Park Management Reform in Nanning

Zhang Lan1，2

(1 College of Horticulture and Landscape Architecture，Southwest University，Chongqing 400715，China;2 Yongjian Waterfront Park，Nanning 530200，China)

Cty park management reform is an important topic in of the present urban development，which is in line with the social growing trend.With the case study of park management reform in Nanning City，this paper described the main purpose，principles，lessons learned and practices of market－based park management reform，and then analyzed the advantages and the existing problems of the reform in an attempt to put forward some theoretic bases for city park management reform.

city park，market－based，reform，Nanning City

S731.9

A

1672－4925(2011)05－0017－03

2011－10－14

張藍(lán)，風(fēng)景園林工程師，任職于南寧市邕江濱水公園，南寧市第一屆社科理論特約研究員，西南大學(xué)園藝園林學(xué)院在職博士