國民政府工業(yè)獎勵(lì)政策的緣起（1928—1937）

史亞楠，陳明輝

（1．華中師范大學(xué)，湖北武漢 430079；2．武漢體育學(xué)院，湖北武漢 430079）

國民政府工業(yè)獎勵(lì)政策的緣起（1928—1937）

史亞楠1，陳明輝2

（1．華中師范大學(xué)，湖北武漢 430079；2．武漢體育學(xué)院，湖北武漢 430079）

國民政府建立后面臨國內(nèi)、國際經(jīng)濟(jì)壓力，尤其是頹敗的經(jīng)濟(jì)和窘困的財(cái)政促使國民政府不得不采取獎勵(lì)實(shí)業(yè)的政策以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入。清末民初工業(yè)獎勵(lì)政策的積極示范效應(yīng)以及孫中山等扶持工業(yè)思想的影響也使國民政府認(rèn)識到對民族工業(yè)進(jìn)行扶植、獎勵(lì)的必要性和重要性。在這些合力作用下，國民政府逐步建立起一套工業(yè)獎勵(lì)政策體系。

國民政府；工業(yè)獎勵(lì)政策；緣起

抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)之前，國民政府先后制訂和頒布了200多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，時(shí)間主要集中在1928－1933年間。這一大規(guī)模經(jīng)濟(jì)立法活動，比起近代經(jīng)濟(jì)立法第二次高潮來說，不僅在數(shù)量上多了約一倍，而且涉及范圍有很大擴(kuò)展，內(nèi)容有很多改變，法規(guī)的影響力大大增加，可謂近代中國經(jīng)濟(jì)立法的第三次高潮（前兩次分別出現(xiàn)在晚清和北洋政府統(tǒng)治時(shí)期）。工業(yè)獎勵(lì)政策就是在此大背景下制訂的，代表性的工業(yè)獎勵(lì)政策有：1928年6月頒布的《獎勵(lì)工業(yè)品暫行條例》；1928年10月頒布的《華僑投資國內(nèi)礦冶業(yè)獎勵(lì)條例》；1929年7月頒布的《特種工業(yè)獎勵(lì)法》，1931年5月頒布的《小工業(yè)及手工藝獎勵(lì)規(guī)則》，1932年9月頒布的《獎勵(lì)工業(yè)技術(shù)暫行條例》；1934年4月頒布的《工業(yè)獎勵(lì)法》等。除此之外，在有關(guān)工業(yè)的會議、決議案、公函等文件中，也頻頻出臺各種扶持工業(yè)發(fā)展的措施。這些工業(yè)獎勵(lì)條文涉及從特種工業(yè)到一般工業(yè)，從現(xiàn)代工業(yè)到傳統(tǒng)手工業(yè)，從工業(yè)制品到工業(yè)技術(shù)，從發(fā)明到仿制改良，從個(gè)人到集體；獎勵(lì)方式既包含給予獎?wù)隆ⅹ劆?、匾額等精神獎勵(lì)，也包含給予獎金、減免稅費(fèi)、減免國營運(yùn)輸費(fèi)用、給予專制權(quán)、專利權(quán)等物質(zhì)獎勵(lì)?？梢哉f，這些獎勵(lì)政策不僅在獎勵(lì)范圍上極為寬廣，而且在獎勵(lì)方法上也是豐富多樣的，基本形成一套較為全面的工業(yè)獎勵(lì)制度。本文僅就國民政府工業(yè)獎勵(lì)政策的緣起做一探討，以就教于專家學(xué)者。

一、社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的內(nèi)在需求

為取得外國列強(qiáng)的支持，國民政府繼承了前政府的各種“遺產(chǎn)”。至1928年7月，連同清政府的遺留債務(wù)，待清償?shù)耐鈧窘鹩?jì)3．22億美元，另有鐵路外債待還本金1．83億美元，交通部門欠外債本金0．3億美元，共計(jì)5．35億美元。［1］內(nèi)債方面，經(jīng)1925年北京財(cái)政整理會計(jì)算，由財(cái)政部經(jīng)管的無確實(shí)擔(dān)保內(nèi)債約計(jì)共欠本息銀2．66億余元。債務(wù)負(fù)擔(dān)加上連年軍閥混戰(zhàn)導(dǎo)致的龐大軍費(fèi)開支使得政府財(cái)政不堪重負(fù)。另一方面，國民政府建立之初，全國工商業(yè)已是一片衰頹，若不挽救，則國家經(jīng)濟(jì)前途不堪設(shè)想。凡涉及現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的部門，如海關(guān)、金融、通訊、重工、貿(mào)易、科技等皆操于外人之手，財(cái)政收入的種類與數(shù)量都極其有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1926年中國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，外國份額占航運(yùn)的80%，煤炭產(chǎn)量的78%，鐵礦石的99%，生鐵的95%。［2］少數(shù)產(chǎn)業(yè)部門，如紡織、面粉等輕工業(yè)無不存在對世界市場的依賴?？梢?，國民政府不僅面臨著巨大財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，而且財(cái)政資源和財(cái)政收入相當(dāng)有限。財(cái)政的貧困化促使國民政府著眼于如何盡快增加收入，擺脫困擾。提倡實(shí)業(yè)，尤其是獎勵(lì)工業(yè)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)政策的著眼點(diǎn)之一。1931年11月15日召開的財(cái)政委員會第一次會議上，宋子文委員明確提出要“竭力提倡實(shí)業(yè)，發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，以增進(jìn)國家財(cái)源”［3］。

除了內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)壓力，國民政府還面臨國際市場商品傾銷、市場競爭等巨大的外部壓力。鴉片戰(zhàn)爭后，中國逐步被納入資本主義世界體系中，世界市場的風(fēng)吹草動都對中國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生著影響。尤其是發(fā)生世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，中國更是成為先進(jìn)資本主義國家轉(zhuǎn)嫁經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要場所。1927年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)迫在眉睫，西方資本主義國家為了轉(zhuǎn)嫁危機(jī)，一方面高筑關(guān)稅壁壘，以保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)；另一方面則采取各種措施加強(qiáng)商品輸出與資本輸出。中國這個(gè)半殖民地半封建的大國，自然就成為西方資本主義國家傾銷商品的場所。外國商品憑借其精細(xì)的工藝、低廉的成本對中國的民族工商業(yè)形成強(qiáng)大的沖擊，嚴(yán)重妨礙中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。時(shí)任國民政府工商部部長的孔祥熙對此有較為深刻的認(rèn)識，他從中國工商界智識落后、資本落后、經(jīng)濟(jì)制度落后、國內(nèi)交通事業(yè)落后以及國內(nèi)政局不穩(wěn)，屢有事變等五個(gè)方面［4］147－148，分析了當(dāng)時(shí)國內(nèi)工商業(yè)狀況與世界先進(jìn)國家存在較大的差距，認(rèn)為必須“以國家力量運(yùn)用政治策略，從事于扶植保護(hù)，助成國內(nèi)工商業(yè)之進(jìn)展，方足以盡政府之能事”，“非取保護(hù)政策，自行獎掖工商業(yè)促其進(jìn)步不可”［4］149。

國民政府工業(yè)獎勵(lì)政策的出臺既是對當(dāng)時(shí)社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)作出的應(yīng)對性措施，更是對清末民初工業(yè)獎勵(lì)政策的繼承與發(fā)展，存在明顯的“路徑依賴”。

二、清末民初工業(yè)獎勵(lì)政策的示范效應(yīng)

清末，晚清政府迫于財(cái)政的壓力和民間要求保護(hù)工業(yè)發(fā)展的呼聲，在一定程度上改變了“重農(nóng)抑商”政策，開創(chuàng)性地出臺一系列獎勵(lì)工業(yè)的政策，如1898年頒布的《振興工藝給獎?wù)鲁獭罚?903年頒布的《獎勵(lì)公司章程》（又稱《獎勵(lì)華商公司章程》），1906年頒布的《獎給商勛章程》，1907年頒布的《改訂獎勵(lì)公司章程》，1907年頒布的《華商辦理實(shí)業(yè)爵賞章程》等。

其中1906－1907年間頒布的一系列獎勵(lì)法規(guī)，不僅降低獎勵(lì)的門檻，而且拓寬獎勵(lì)內(nèi)容，涉及工藝改良、發(fā)明創(chuàng)造、實(shí)業(yè)投資等方面。晚清政府由重農(nóng)抑商轉(zhuǎn)為獎勵(lì)工業(yè)，并頒行一系列工業(yè)獎勵(lì)章程，從法律上對私營工業(yè)予以獎勵(lì)和保護(hù)，這實(shí)際上代表晚清政府在一定程度上放棄對經(jīng)濟(jì)的超?？刂坪透深A(yù)，不僅承認(rèn)而且提高了工商業(yè)者獨(dú)立的社會地位，為工藝技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造提供了法律保護(hù)。清末工業(yè)獎勵(lì)政策呈現(xiàn)出近代商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期資本主義特征的法律規(guī)范，揭開了中國近代工業(yè)獎勵(lì)政策的序幕，促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)法制的近代化，對其后中國工業(yè)獎勵(lì)政策建設(shè)起到了鋪墊作用。

民國初年，工業(yè)獎勵(lì)繼續(xù)受到重視，政府相繼出臺了一系列工業(yè)獎勵(lì)政策。如1912年頒布的《暫行工藝品獎勵(lì)章程》，1914年頒布的《公司保息條例》和《獎勵(lì)華商條例》，1915年頒布的《農(nóng)商部獎?wù)乱?guī)則》，1917年頒布的《農(nóng)商部獎勵(lì)實(shí)業(yè)辦法》，1924年頒布的《發(fā)明品獎勵(lì)辦法》等。這些工業(yè)獎勵(lì)政策基本是在晚清時(shí)期業(yè)已勾勒出的框架內(nèi)進(jìn)行，同時(shí)又在獎勵(lì)種類和內(nèi)容上更為周詳全面，是晚清工業(yè)獎勵(lì)政策的繼承和發(fā)展，是繼清末以來又一個(gè)較為系統(tǒng)的工業(yè)獎勵(lì)體系，它不僅奠定中國近代工業(yè)獎勵(lì)政策的基本體系，而且通過扶植、獎勵(lì)等措施有力推動了近代工業(yè)的發(fā)展。

無論是晚清政府還是民國時(shí)期北京政府的工業(yè)獎勵(lì)政策，都在某種程度上反映了清末以來中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化所帶來的經(jīng)濟(jì)法制上的變革，因而反映了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，符合時(shí)代發(fā)展潮流。它們不僅在中國經(jīng)濟(jì)法制史上有著開創(chuàng)性的歷史地位，而且對以后中國經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)也有著明顯的奠基作用。尤其是北京政府時(shí)期的工業(yè)獎勵(lì)政策，作為中國近代法制建設(shè)一個(gè)承前啟后的重要階段，在體現(xiàn)資產(chǎn)階級利益，維護(hù)和改善中國資本主義經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)中國近代經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)，推動中國資本主義工業(yè)發(fā)展等方面都起到積極作用，對國民政府工業(yè)獎勵(lì)政策的出臺具有積極的示范效應(yīng)。

國民政府時(shí)期的工業(yè)獎勵(lì)政策正是在對清末民初工業(yè)獎勵(lì)政策沿襲與發(fā)展的基礎(chǔ)上形成的。典型代表即是1932年制訂的《獎勵(lì)工業(yè)技術(shù)暫行條例》。自《資政新篇》中首次介紹西方的專利制度以來，晚清在實(shí)踐中就多次使用“專利”，只不過他們將西方以保護(hù)新技術(shù)、新發(fā)明為宗旨的專利制度演變成行政特許企業(yè)壟斷經(jīng)營的“專利制度”。1898年7月，清政府正式頒布了第一個(gè)有關(guān)專利的法規(guī)《振興工藝給獎?wù)鲁獭?。章程對造出?yōu)于西方的船械槍炮或興辦利于國計(jì)民生的大工程者，除授予特賞外，還授予專利權(quán)50年；對于制作別國沒有的日用品者，除授予官職外，還授予專利權(quán)30年。如此規(guī)定雖對新工藝的引進(jìn)、近代企業(yè)的創(chuàng)建有一定的激勵(lì)作用，但同時(shí)也阻礙了企業(yè)的自由競爭，限制了其它企業(yè)的自由發(fā)展。直到1912年12月《暫行工藝品獎勵(lì)章程》的頒布，才改變了這種情況。該章程把專利權(quán)的獎勵(lì)對象明確界定為發(fā)明新產(chǎn)品和經(jīng)過改良的新產(chǎn)品。其中還規(guī)定：凡發(fā)明或改良之制造品稱為工藝品，經(jīng)過考驗(yàn)合格者方“給予執(zhí)照，許其制造品于5年以內(nèi)得專賣之”或“給予褒狀”之名譽(yù)獎勵(lì)［5］。1923年6月，農(nóng)商部經(jīng)修訂重新頒布了《暫行工藝品獎勵(lì)章程》，把獎勵(lì)對象擴(kuò)大到新產(chǎn)品及其新的制造方法兩種。此外，還明確規(guī)定只有確屬發(fā)明創(chuàng)造者，才能享受3至5年的專利權(quán)，從而廢除了清末實(shí)行的那種幾十年內(nèi)不許別家同類企業(yè)在同一地區(qū)乃至全國境內(nèi)開辦的壟斷性專利權(quán)。這樣既保護(hù)了發(fā)明創(chuàng)造，又打破了特權(quán)壟斷，為合法的自由競爭創(chuàng)造了有利條件。然而該章程也存在對專利權(quán)期限不明確的問題。國民政府在晚清政府及北洋政府制訂的這些“專利”獎勵(lì)章程的基礎(chǔ)上，于1932年9月又公布了《獎勵(lì)工藝品暫行條例》，將專利權(quán)獎勵(lì)明定為10年或5年以下（包括5年），到期后如有必要，經(jīng)審查后可續(xù)補(bǔ)，但不得一次性超過此限。正是在清末民初制訂的“專利”獎勵(lì)章程的基礎(chǔ)上不斷修改完善，才成就了較為完善的《獎勵(lì)工藝品暫行條例》。

清末民初工業(yè)獎勵(lì)政策的先行示范效應(yīng)不僅僅體現(xiàn)在工業(yè)獎勵(lì)政策本身，工業(yè)獎勵(lì)政策實(shí)施所帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也影響著國民政府的政策取向。晚清政府時(shí)期，尤其是北洋政府時(shí)期，工業(yè)獎勵(lì)政策的實(shí)施在相當(dāng)程度上推動民間實(shí)業(yè)熱潮的興起，促進(jìn)民族工業(yè)發(fā)展，最終帶來政府財(cái)政收入的增加。無疑，這是清末民初工業(yè)獎勵(lì)政策對國民政府最具吸引力的示范。

三、國民政府工業(yè)獎勵(lì)政策的思想淵源

南京國民政府的工業(yè)獎勵(lì)政策有其深厚的思想淵源。孫中山先生致力于中國革命40余年，曾經(jīng)為國家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化設(shè)計(jì)了宏偉的藍(lán)圖。孫中山曾言，“中國實(shí)業(yè)之開發(fā)，應(yīng)分兩路進(jìn)行：（一）個(gè)人企業(yè)；（二）國家經(jīng)營是也。凡夫事物之可以委諸個(gè)人，或其較國家經(jīng)營為適宜者，應(yīng)任個(gè)人為之，由國家獎勵(lì)，而以法律保護(hù)之”［6］217。雖然后來他主張節(jié)制資本，但同時(shí)又聲明，對于國內(nèi)的私人資本，只要不壟斷、不操縱“國民之生計(jì)”，則不在限制之列，仍應(yīng)當(dāng)加以支持?！拔崛酥猿置裆髁x者，非反對資本，反對資本家耳；反對少數(shù)人占資本之勢力，壟斷社會之富源耳。”［6］105－106孫中山關(guān)于扶持獎勵(lì)私人資本的主張，對中國國民黨工業(yè)政策的方針和綱領(lǐng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，成為南京國民政府制定和奉行工業(yè)政策的重要思想來源和理論依據(jù)。至少在表面上，國民政府一再聲稱，以“建國方略”、“建國大綱”等總理遺囑為政府的指導(dǎo)思想，“依據(jù)建國方略實(shí)業(yè)計(jì)劃所指示之方策原則，為確定物質(zhì)建設(shè)實(shí)施程序之標(biāo)準(zhǔn)”［7］。1927年南京政府發(fā)表成立宣言，稱“實(shí)行總理建國方略、建國大綱之建設(shè)程序。吾黨民生主義，其最大原則，在平均地權(quán)、節(jié)制資本，同時(shí)并建設(shè)國家資本，以發(fā)展各種有利民生之實(shí)業(yè)”［8］。1928年2月，國民黨第二屆中央執(zhí)行委員會第四次會議通過的宣言指出：“吾黨今后，必以強(qiáng)毅而堅(jiān)忍之決心……，實(shí)現(xiàn)總理建國方略宏遠(yuǎn)之計(jì)劃”［9］。1928年10月26日，國民政府第四次國務(wù)會議通過了《國民政府訓(xùn)政時(shí)期施政宣言》，其中提出“進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)之原則，必依個(gè)人企業(yè)與國家企業(yè)之性質(zhì)而定其趨向。凡夫產(chǎn)業(yè)之可以委諸個(gè)人經(jīng)營或其較國家經(jīng)營為適宜者，應(yīng)由個(gè)人為之，政府當(dāng)予以充分之鼓勵(lì)及保護(hù)，使其獲得健全發(fā)展之利益?！保?0］1931年5月，國民會議通過的《訓(xùn)政時(shí)期約法》第四章國民生計(jì)，第一條就稱：“為發(fā)展國民生計(jì)，國家對于人民生產(chǎn)事業(yè)，應(yīng)予以獎勵(lì)及保護(hù)”。第三條、第四條又稱：“國家應(yīng)興辦油、煤、金、鐵礦業(yè)，并對于民營礦業(yè)予以獎勵(lì)及保護(hù)”，“國家應(yīng)創(chuàng)辦國營航空，并對于民營航業(yè)予以獎勵(lì)及保護(hù)”［11］。這些宣言主張基本上都是孫中山先生獎勵(lì)私人資本思想的延續(xù)。

此外，民間呼吁政府扶植、保護(hù)工業(yè)發(fā)展的呼聲也不絕于耳。1928年6月20日至30日，國民政府財(cái)政部召開全國經(jīng)濟(jì)會議，參加這次會議的有不少是“國中實(shí)業(yè)界、金融界之聲望卓著者，與夫各商會之領(lǐng)袖，及經(jīng)濟(jì)學(xué)識專門諸彥為委員”［12］7。會議開幕時(shí)，金融界代表張家璈提出殷切希望，“今日以前為軍費(fèi)的財(cái)政時(shí)期，今日以后為經(jīng)濟(jì)的財(cái)政時(shí)期”［12］17。期盼政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，扶植民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1930年11月1日至8日，在南京召開的全國工商會議中，與會的工商界代表紛紛要求政府保護(hù)工商業(yè)的發(fā)展，其中，由10余名會員提出的“擬請政府明令頒布保育工商政策昭示全國案”臨時(shí)動議中，強(qiáng)烈要求政府將對工商業(yè)實(shí)行全面維持保護(hù)的工商政策向全國公布，以慰“舉國商民喁喁望治之心”［12］111，這些提議反映了經(jīng)濟(jì)界人士期望借助國家政權(quán)力量，保育經(jīng)濟(jì)，以發(fā)展“先天不足，后天畸形”民族工商業(yè)的殷切希望。

無論是孫中山保護(hù)、鼓勵(lì)工業(yè)發(fā)展的思想，還是民間對保育民族資本主義經(jīng)濟(jì)的制度需求，都為國民政府工業(yè)獎勵(lì)政策的出臺奠定了思想基礎(chǔ)。

綜上可見，國民政府工業(yè)獎勵(lì)政策的出臺是多種合力作用的結(jié)果——既有現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)的迫切需求，又有清末民初工業(yè)獎勵(lì)政策演變發(fā)展的內(nèi)在邏輯，更有孫中山等提倡民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展等思想基礎(chǔ)。換言之，它是在響應(yīng)時(shí)代要求、總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、汲取孫中山等經(jīng)濟(jì)思想的基礎(chǔ)上提出的。國民政府工業(yè)獎勵(lì)政策既切國內(nèi)經(jīng)濟(jì)時(shí)弊，又順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流，既繼承清末民初的工業(yè)獎勵(lì)政策，又有所舍棄和發(fā)展，既有政府的主動提倡，又有民間的積極支持，可謂是一個(gè)繼往開來、開創(chuàng)務(wù)實(shí)的資本主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)制度改革綱領(lǐng)。

［1］ （美）阿瑟·恩·楊格．1927－1937年中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，1981：490-496．

［2］ 嚴(yán)中平，等．中國近代經(jīng)濟(jì)史統(tǒng)計(jì)資料選輯，北京：科學(xué)出版社，1957：248．

［3］ 中國第二歷史檔案館．中華民國史檔案資料匯編（第5輯．第1輯．財(cái)政經(jīng)濟(jì)（5））［G］．南京：江蘇古籍出版社，1994：50．

［4］ 中國第二歷史檔案館．中華民國史檔案資料匯編（第5輯．第1輯．財(cái)政經(jīng)濟(jì)（5））［G］．南京：江蘇古籍出版社，1994．

［5］ 蔡鴻源．民國法規(guī)集成（第16冊）［M］．黃山：黃山書社，1998：23-24．

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［10］ 立法院編譯處．中華民國法規(guī)匯編（第1編）［M］．中華書局，1935：43-44．

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［12］ 全國經(jīng)濟(jì)會議秘書處．全國經(jīng)濟(jì)會議?？踆］．上海商務(wù)印書館，1928：7．

Origins of Policy for Industrial Incentives by National Government

SHI Ya-nan1，CHEN Ming-hui2

（1．Central China Normal University，Wuhan 430079，China；2．Wuhan Sports University，Wuhan 430079，China．）

After its establishment，the national government not only faced the depression of the domestic economy，but also faced enormous pressure from the international competition，which led to a reward system established by the national government to reward industry in order to develop economy and to increase revenue．At the end of the Qing Dynasty and the begining of Ming Dynasty，industrial incentives policy and the positive demonstrative effect and the influence of Sun Yat-sen thoughts of supporting industry made the national government realize the importance and necessity of supporting and rewarding the national industry．With all these combined，the national government gradually established a system of policies for industrial incentives．

the National Government；industrial incentive policy；origin

F429．0＝6

A

1009-105X（2011）04-0094-04

2011-08-28

2011-10-16

1．史亞楠（1983－）女，華中師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教師；

2．陳明輝（1982－）男，武漢體育學(xué)院講師，華中師范大學(xué)中國近代史研究所博士。