三網(wǎng)融合試點進展緩慢原因分析與對策建議

杜振華

1引語

推進三網(wǎng)融合，是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署。三網(wǎng)融合是為了實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源的共享，避免低水平的重復(fù)建設(shè)，形成適應(yīng)性廣、容易維護、費用低廉的高速寬帶的多媒體基礎(chǔ)平臺。用戶既可以通過有線電視網(wǎng)打電話、寬帶上網(wǎng)，也可以通過電信網(wǎng)看電視。2010年7月國務(wù)院辦公廳公布了第一批三網(wǎng)融合的12個試點，它們是：北京、上海、大連、哈爾濱、南京、杭州、廈門、青島、武漢、深圳、綿陽以及湖南長株潭地區(qū)等。目前三網(wǎng)融合試點工作已推進一年多了，從相關(guān)部門對12個試點的調(diào)研結(jié)果看，試點地區(qū)均組織制定了實施方案，加快推進寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和光纖落戶工程，完成了IPTV、手機電視業(yè)務(wù)支撐平臺的改造建設(shè)，推動了IPTv、手機電視、網(wǎng)絡(luò)視頻等三網(wǎng)融合相關(guān)業(yè)務(wù)的發(fā)展。三網(wǎng)融合試點地區(qū)的IPTV試商用業(yè)務(wù)用戶已超過300萬戶，基于有線電視網(wǎng)絡(luò)接入試商用的用戶超過100多萬；2010年我國三網(wǎng)融合終端和社會制造業(yè)實現(xiàn)銷售收入2000億元。但也存在一些問題，其中最主要的是試點城市在IPTV集成播控平臺與傳輸分發(fā)系統(tǒng)對接、雙向進入經(jīng)營許可證發(fā)放等方面工作進展緩慢，并沒有實質(zhì)性突破。

2試點中進展緩慢的原因分析

三網(wǎng)融合試點的進展與成敗直接關(guān)系到我國第一階段戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)及第二階段戰(zhàn)略部署的實施。因此，總結(jié)和分析12個試點進展緩慢的深層次原因，對于實現(xiàn)三網(wǎng)融合的戰(zhàn)略部署關(guān)系極大。

2.1生產(chǎn)關(guān)系束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展

生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力性質(zhì)的規(guī)律是人類社會發(fā)展的普遍規(guī)律。有什么樣的生產(chǎn)力就有什么樣的生產(chǎn)關(guān)系；同時，生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力起著巨大的反作用。在當(dāng)前的信息社會中，生產(chǎn)力的發(fā)展表現(xiàn)為以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的三網(wǎng)融合，而生產(chǎn)關(guān)系具體表現(xiàn)為管理體制。信息技術(shù)使廣播中“點”對“面”的傳輸，通信中“點”對“點”的傳輸，計算機中的存儲時移融合在一起，更好為人類服務(wù)，這是一種高層業(yè)務(wù)應(yīng)用的融合。生產(chǎn)力的發(fā)展使技術(shù)和業(yè)務(wù)實現(xiàn)的三網(wǎng)融合從根本上改變信息資源保存、管理、傳播、使用的傳統(tǒng)方式和手段。從我國來看，在電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)這三張網(wǎng)中，電信網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)在前期進行的電信業(yè)重組中已經(jīng)實現(xiàn)了融合，三大電信運營商都同時運營電信和互聯(lián)網(wǎng)，因此，所謂三網(wǎng)融合關(guān)鍵在于廣電網(wǎng)與其他兩張網(wǎng)的融合。但由于二者分屬電信和廣電兩大行業(yè)，分管于廣電總局和工信部兩個部門，使被管理的對象處于分割狀態(tài)。三網(wǎng)融合中，有線電視網(wǎng)絡(luò)運營商想做寬帶接入和電話業(yè)務(wù)；電信運營商想做IPTV業(yè)務(wù)。無論從行政權(quán)力還是從部門利益角度看，兩個部門誰都不愿讓對方動了自己的“奶酪”。因此，兩個部門相互掣肘，使三網(wǎng)融合很難順利進行，阻礙了三網(wǎng)融合的發(fā)展進程。這就是生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力的巨大反作用，落后的生產(chǎn)關(guān)系嚴(yán)重束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。正如中國信息經(jīng)濟學(xué)會理事長楊培芳所痛心疾首的那樣，我國通信業(yè)經(jīng)過20年努力，利用后發(fā)優(yōu)勢，跨越發(fā)展，在數(shù)字化階段已經(jīng)走到世界前列，但在寬帶和三網(wǎng)融合領(lǐng)域，再次處于落后地位。

2.2缺少約束權(quán)利的法律底線

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，法律是約束當(dāng)事人經(jīng)濟活動的底線。目前電信部門掌握著互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)、國際互聯(lián)網(wǎng)出口、ISP牌照發(fā)放；廣電部門掌控著IPTV牌照、IPTV播控平臺的控制權(quán)。雙方都具有一定的行政權(quán)力和一定的經(jīng)營權(quán)利，而社會又都缺乏真對雙方權(quán)力的法律約束。隨著三網(wǎng)融合的推進，電信和廣電兩個行業(yè)在業(yè)務(wù)上的交叉需要建立統(tǒng)一的監(jiān)管機制，要有融合性的法律規(guī)范。然而目前，《電信條例》和《廣播電視條例》分別是電信業(yè)和廣電業(yè)主管部門頒布的條例，并不具有社會公正性和法律的威懾性，相反，雙方恰恰以此來保護自己的權(quán)利和利益。一般說來，只要允許廣播電視單位和電信企業(yè)擁有盈利的目的，并以盈利目的進行競爭，就存在因私廢公的可能，就會發(fā)生廣播電視媒體與電信企業(yè)的個體利益與社會公共利益與消費者合法權(quán)益之間的沖突，因而也就隨之產(chǎn)生保護公共利益和消費者權(quán)益的必要，因為雙方權(quán)利與利益爭奪中受到傷害最重的是社會公共利益與消費者權(quán)益。雖然國務(wù)院三網(wǎng)融合領(lǐng)導(dǎo)小組從一開始就要求雙方：“服從國家利益、服從人民利益、尊重科學(xué)規(guī)律”，但卻無法從法律上推動三網(wǎng)融合的發(fā)展。例如，廣電總局曾下發(fā)關(guān)于嚴(yán)禁通過互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)機頂盒向電視機終端提供視聽節(jié)目服務(wù)的通知。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，從2005年至2010年，IPTV被廣電總局叫停達(dá)15次。廣電大力發(fā)展的手機電視業(yè)務(wù)，因為受電信限制而不能在手機上落戶，廣電不得已去發(fā)展其他顯示終端，手機電視也被改成多媒體終端；廣電掌握著節(jié)目資源，以牌照的形式將電信企業(yè)在視頻方面的發(fā)展空間封住。此外，兩家為搶占家庭終端電視，分別形成了有線電視和IPTV水火不容的兩種替代性極強的業(yè)務(wù)形態(tài)。三網(wǎng)融合的停滯不僅沒能讓群眾享受技術(shù)進步所帶來的巨大優(yōu)勢，而且還讓整個社會由此背上巨額的交易成本。

2.3發(fā)展路徑不同

電信與廣電兩大部門的管理體制不同導(dǎo)致雙方三網(wǎng)融合發(fā)展路徑上的差異。三網(wǎng)融合的兩大部門中，廣電行業(yè)體制是“條塊結(jié)合、以塊為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，也就是行業(yè)與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)；而電信行業(yè)監(jiān)管體制的基本特征是以工信部為核心集中、垂直的管理體制。在保證網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全和文化安全的前提下，工信部認(rèn)為應(yīng)允許并鼓勵探索多種模式，積極推進三網(wǎng)融合，并孕育出當(dāng)前廣受公眾歡迎的IPTV三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)。廣電總局則大力推進有線電視網(wǎng)絡(luò)整合，加快網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化雙向化改造，組建國家級有線電視網(wǎng)絡(luò)公司，并通過行政手段對三網(wǎng)融合發(fā)展模式加以限制。一些地方的廣電部門甚至按照廣電總局要求，關(guān)閉原已開展的IPTV業(yè)務(wù)，曾得到中央認(rèn)可的上海等地的發(fā)展模式也遭到廣電部門的否定。三網(wǎng)融合，本質(zhì)上是將廣電部門的內(nèi)容優(yōu)勢和電信部門的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢組合起來，向公眾提供融合業(yè)務(wù)。三網(wǎng)融合的停滯不僅沒能讓群眾享受技術(shù)進步所帶來的巨大優(yōu)勢，而且還讓信息產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展受到影響。

3國外三網(wǎng)融合經(jīng)驗借鑒

國外三網(wǎng)融合的發(fā)展或許給我們的發(fā)展提供一些思考和借鑒。

3.1統(tǒng)一監(jiān)管

在網(wǎng)絡(luò)融合的過程中管理和引導(dǎo)非常重要。美國早在1934年成立聯(lián)邦通信管理委員會(FCC)時，就對傳統(tǒng)電信和電視兩個行業(yè)實行了統(tǒng)一的監(jiān)管。英國則是在2000年將原電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標(biāo)準(zhǔn)委員會等合而為一，成立獨立監(jiān)管機構(gòu)——通信辦公室(OFCOM)，全面負(fù)責(zé)英國電信、電視和無線電的監(jiān)管，從而使英國成為有線電視公司經(jīng)營電話業(yè)務(wù)唯一比較成功的國家，也是電信公司最早開始提供IP電視(IPTV)的國家，極大地促進了網(wǎng)絡(luò)融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。管理機構(gòu)的融合，是網(wǎng)絡(luò)融合發(fā)展到一定階段的必然要求。國際上，已經(jīng)建立統(tǒng)一的、綜合管制框架的國家和機構(gòu)還有：澳大利亞的通信與媒體管理局(ACMA)，加拿大的無線電、電視與通

信委員會(CRTC)，日本的總務(wù)省(MIC)，以及意大利的通信管理局(AGCOM)等等。管理體制對以技術(shù)為代表的生產(chǎn)力發(fā)展的及時調(diào)整是推動社會生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展的保障。

3.2法律保障

為促進三網(wǎng)融合，使電信運營商和有線電視運營商通過有序的業(yè)務(wù)雙向進入，達(dá)到“有效競爭”目的，西方發(fā)達(dá)國家一般都通過法律途徑加以支撐。美國1996年出臺了新的《電信法》，以契合當(dāng)時的融合潮流。在美國三網(wǎng)融合的過程中，《電信法》是一份基石性文件，它為三網(wǎng)融合掃清了法律障礙?！峨娦欧ā芬?guī)定，有線電視運營商及其附屬機構(gòu)從事電信服務(wù)，不必申請獲取特許權(quán)；特許權(quán)管理機構(gòu)不得禁止或限制有線電視運營商及其附屬機構(gòu)提供電信服務(wù)，也不得對其服務(wù)施加任何條件；電信企業(yè)可以通過無線通信方式、有線電視系統(tǒng)以及開放的視頻系統(tǒng)提供廣播電視服務(wù)。整個電信市場獲得了前所未有的競爭性準(zhǔn)入許可。原先分屬不同領(lǐng)域的企業(yè)所提供的服務(wù)差異越來越小，“語音+視頻+數(shù)據(jù)”一體化的模式日趨普遍，并朝著“語音+視頻+數(shù)據(jù)+無線”的方向發(fā)展。在法國，支撐三網(wǎng)融合的基本法律是《郵電法》、《電信管制法》、《視聽通信法》和《通信自由法》。作為電信根本大法的《郵電法》，其中的條文規(guī)定，公共電信運營商可以“建立和經(jīng)營廣播電視網(wǎng)絡(luò)”。這里說的廣播電視網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)理解為廣播電視傳輸。由于時代變遷需要，《郵電法》在1996年和2006年兩次進行重大修改，并且現(xiàn)在改稱《電子通信與郵政法》。后者充分吸納了歐盟指令基本精神，在市場準(zhǔn)入方面，除了無線頻率和電話號碼需要個別許可證或使用權(quán)外，將長期實行電信市場準(zhǔn)入許可證制度改為“一般授權(quán)”。新的電信提供者無需申請許可證就可以進入電信市場，廣播電視業(yè)自然包括其中。日本已出臺9部法律為三網(wǎng)融合的推進保駕護航。從以上各國來看，制定法律旨在打破條塊分割，以創(chuàng)造一個通信、廣電相關(guān)企業(yè)都能自由參與競爭的環(huán)境。

4三網(wǎng)融合發(fā)展的對策建議

三網(wǎng)融合在保障我國網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全、文化安全的前提下，應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管和加快立法，并堅持在政府的引導(dǎo)下走市場化道路。

4.1建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)。統(tǒng)一監(jiān)管

建立一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)對電信和廣電進行統(tǒng)一監(jiān)管，是眾多學(xué)界專家和從業(yè)者達(dá)成的共識，這是生產(chǎn)關(guān)系適合生產(chǎn)力性質(zhì)的規(guī)律所決定的。雖然生產(chǎn)關(guān)系具有相對的穩(wěn)定性，但當(dāng)舊的生產(chǎn)關(guān)系不能推動生產(chǎn)力發(fā)展而成為生產(chǎn)力繼續(xù)發(fā)展的桎梏時，就必須代之以新的管理體制。目前三網(wǎng)融合的最大障礙就是電信和廣電之間的市場準(zhǔn)入問題。這就要求監(jiān)管機構(gòu)站在國家利益、公眾利益的角度，對三網(wǎng)融合進行監(jiān)管，對中國的信息化發(fā)展進程負(fù)責(zé)。建議我國將目前的廣電總局與工信部中的通信部門合并，融合原有的電信、電視、廣播、無線通信等多個管理機構(gòu)的職能成立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，這對整個社會來說都是最經(jīng)濟最有效率的管理方法。

4.2加快立法，以法律代替條例

要快速推進三網(wǎng)融合，理順三網(wǎng)融合中的利益糾葛，必須通過法律進行規(guī)范。我國計劃經(jīng)濟條件下習(xí)慣借助于紅頭文件對經(jīng)濟活動進行管理，這對于當(dāng)時單一的公有制是完全適用的。但在社會主義市場經(jīng)濟已確立的今天，市場主體的多元化導(dǎo)致利益主體多元化，即使是公有制也有一定獨立的利益，因此，通過法律調(diào)節(jié)利益主體的關(guān)系已成當(dāng)務(wù)之急。我國《電信法》從1980年開始起草，至今已歷經(jīng)31年，卻一直處于難產(chǎn)狀態(tài)?！稄V播電視法》至今還未起草，1997年只是制定了《廣播電視管理條例》。《條例》作為國務(wù)院的行政法規(guī)雖然地位和效力僅次于法律，但它畢竟是一種行政行為，改變不了它由行政官員制定，并遵循行政首長負(fù)責(zé)制原則的性質(zhì)，與民選代表制定的法律有明顯的區(qū)別。將《條例》上升為正式的法律不僅是民主、法治和人權(quán)保障的要求，而且也是時代發(fā)展的迫切需要。我們期待未來的《電信法》及《廣播電視法》能夠?qū)θW(wǎng)融合問題做出明確規(guī)范，并明確規(guī)定監(jiān)管體制形態(tài)。

4.3走市場化道路，從競合中獲得多贏

三網(wǎng)融合，無論廣電還是電信，都應(yīng)該堅持走市場化道路。從試點情況看，越是網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，三網(wǎng)融合進行的越好。寧夏在全自治區(qū)農(nóng)村已經(jīng)率先實現(xiàn)了三網(wǎng)融合，由電信建網(wǎng)，廣電提供IPTV電視節(jié)目，雙方按比例分成，合作非常融洽。相反，越是發(fā)達(dá)地區(qū)，三網(wǎng)融合越不順暢。通過三網(wǎng)融合，促進廣電和電信的相互進入，打破廣電和電信對各自領(lǐng)域的壟斷，基本形成適度競爭的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)格局。這既能加快我國信息化發(fā)展的步伐，又會使廣電和電信企業(yè)從快速發(fā)展的市場中受益，而最重要的是整個社會都會從三網(wǎng)融合中獲得巨大的經(jīng)濟效益和社會福利。