歷史轉(zhuǎn)折時期的“十二五”改革

文/遲福林

歷史轉(zhuǎn)折時期的“十二五”改革

文/遲福林

就未來5年看，需要初步形成四個大的轉(zhuǎn)型與改革：消費主導趨勢下的轉(zhuǎn)型、城市化趨勢下的轉(zhuǎn)型、低碳經(jīng)濟趨勢下的轉(zhuǎn)型、公共產(chǎn)品短缺趨勢下的轉(zhuǎn)型

從 我國轉(zhuǎn)型與改革的進程與趨勢看，至少需要兩次大的轉(zhuǎn)型與改革：第一次轉(zhuǎn)型與改革是1978年中共十一屆三中全會開啟的經(jīng)濟體制改革，其主線是體制轉(zhuǎn)軌，目標是建立市場經(jīng)濟體制和提高經(jīng)濟總量；第二次轉(zhuǎn)型與改革是從當前到未來的一個時期，其主線是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，目標是形成公平與可持續(xù)發(fā)展的體制機制和實現(xiàn)民富國強?！笆濉蔽覈鴮⑻幱诘诙无D(zhuǎn)型與改革的歷史性轉(zhuǎn)折的關(guān)節(jié)點。

歷史性轉(zhuǎn)折的關(guān)節(jié)點

我國作為一個擁有13億人口的大國和正處在快速發(fā)展階段的大國，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀基礎(chǔ)在哪里？筆者認為，需要立足于國內(nèi)發(fā)展階段、社會矛盾、發(fā)展導向的深刻變化，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型與改革政策和體制的創(chuàng)新。

經(jīng)過30多年改革開放，我國已經(jīng)由以溫飽為主的生存型階段開始進入以人的自身發(fā)展為目標的發(fā)展型新階段。這一歷史轉(zhuǎn)折期客觀上帶來三大結(jié)構(gòu)性變化：從消費結(jié)構(gòu)特征看，發(fā)展型階段則表現(xiàn)為以人的全面發(fā)展為特征的消費需求多樣化，基本物質(zhì)需求比例明顯降低；從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征看，發(fā)展型階段表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)比例持續(xù)降低，再是工業(yè)，隨后服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中占主導地位，經(jīng)濟發(fā)展對人力資本提出更高的要求；從社會結(jié)構(gòu)特征看，發(fā)展型階段表現(xiàn)為多數(shù)社會成員從事工業(yè)和服務(wù)業(yè)，社會群體開始分化，如何培育中等收入群體成為經(jīng)濟社會健康發(fā)展的求，才能擴大社會的總需求，形成經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力。（2）由經(jīng)濟總量導向向國民收入導向的轉(zhuǎn)變。這些年，經(jīng)濟總量快速擴張的同時，消費率持續(xù)走低，主要矛盾在于國民收入分配結(jié)構(gòu)嚴重不合理，嚴重制約了中低收入者消費能力和消費水平的提高。（3）由國富優(yōu)先向民富優(yōu)先的轉(zhuǎn)變。在發(fā)展型新階段，長期追求國富優(yōu)先的增長已不能適應(yīng)新的形勢，這會使國家生產(chǎn)力增長優(yōu)先并快于民眾消費能力的增長，而導致社會總需求不足?！懊窀粌?yōu)先”更有利于實現(xiàn)“民富國強”的大目標，使13億人成為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的巨大推動力。重大課題。

隨著發(fā)展階段的歷史性提升，我國正面臨著日益突出的四大矛盾：（1）經(jīng)濟增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾。例如，從能源的單位消耗和國際比較看，我國能源單位消耗2007年為世界平均水平的2.8倍，為日本的4.9倍。即使能源消耗在“十二五”和“十三五”各降低20%，到2020年仍然是2007年世界平均水平的1.6倍、日本的2.7倍。（2）公共需求全面快速增長與公共產(chǎn)品短缺、基本公共服務(wù)不到位的突出矛盾。例如，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2007年我國衛(wèi)生總費用支出占GDP比重為4.52%，而發(fā)達國家在6%-9%之間。2008年，我國公共教育經(jīng)費支出占GDP比重約為3.0%，而發(fā)達國家在4%-6%之間，巴西、俄羅斯、印度等主要發(fā)展中國家也在3%以上。（3）經(jīng)濟持續(xù)增長與收入分配不合理的突出矛盾。例如，我國目前城鄉(xiāng)居民名義收入差距是3.3︰1左右，而多數(shù)國家為1.5︰1；中等發(fā)達國家的中等收入群體一般占45%左右，美國已經(jīng)達到80%，阿根廷、巴西等發(fā)展中國家也已達到35%，而我國僅為23%左右。（4）經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與公共治理滯后的矛盾。過去政府治理把主要精力放在經(jīng)濟總量上，現(xiàn)在看來，經(jīng)濟增長仍然是基礎(chǔ)，但是在社會矛盾、公共產(chǎn)品短缺的情況下，公共治理的矛盾開始凸顯。

適應(yīng)階段性特征和突出矛盾變化，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變重在實現(xiàn)發(fā)展導向的三大轉(zhuǎn)變：（1）由對物的追求向?qū)θ说淖陨戆l(fā)展追求的轉(zhuǎn)變。只有以人的自身發(fā)展為重點，盡快釋放發(fā)展型消費需

轉(zhuǎn)型的歷史任務(wù)

以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的第二次轉(zhuǎn)型與改革是一個中長期的系統(tǒng)工程。就未來5年看，需要初步形成四個大的轉(zhuǎn)型與改革：消費主導趨勢下的轉(zhuǎn)型、城市化趨勢下的轉(zhuǎn)型、低碳經(jīng)濟趨勢下的轉(zhuǎn)型、公共產(chǎn)品短缺趨勢下的轉(zhuǎn)型。

由投資主導向消費主導的轉(zhuǎn)型。（1）投資消費失衡是發(fā)展方式的突出問題。1978年我國消費率為62.1%，2009年降到48%，是改革開放以來的最低點。在“金磚四國”中，2008年的消費率巴西是80.9%、印度是67.1%、俄羅斯是63.7%，我國消費率落后于這三個國家至少15個百分點以上。（2）未來5年，我國有沒有可能將最終消費率從現(xiàn)在的48%提高到53%甚至是55%？可能性比較大。從國際經(jīng)驗看，人均GDP在3000到4000美元的階段，消費的快速增長與投資、出口的下降是一個客觀趨勢；從國內(nèi)發(fā)展趨勢看，城鄉(xiāng)消費結(jié)構(gòu)正在升級，城市發(fā)展型消費支出占的比例越來越大，農(nóng)村的消費潛力巨大。（3）我國要形成消費主導的趨勢，關(guān)鍵問題何在？如果能夠在提高城鄉(xiāng)居民的實際收入水平、確立財產(chǎn)權(quán)保護的基本制度、確立財產(chǎn)公開制度和透明有序的收入分配秩序等方面取得突破，未來5年最終消費率超過50%應(yīng)當沒有問題。

由工業(yè)化主導向城市化主導的轉(zhuǎn)型。（1）我國未來經(jīng)濟發(fā)展是城市化主導。過去30年是工業(yè)化主導，在大幅度提高生產(chǎn)能力和生產(chǎn)總量上相當有效，但造成了城市化進程的滯后，我國第三產(chǎn)業(yè)占比近年來始終在40%徘徊，就在于城市化水平偏低。（2）城市化是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要載體。從國際經(jīng)驗看，工業(yè)化中后期的城市化率不低于55%，我國現(xiàn)在是47%。前些年，城市化率年均提高0.8到1個百分點，如果能夠?qū)崿F(xiàn)年均提高1到1.2個百分點，“十二五”末將達到50%以上，為形成服務(wù)業(yè)主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)創(chuàng)造良好條件。（3）重點發(fā)展大城市。城市發(fā)展的平行化，既不利于大城市的發(fā)展，也不利于中小城市的發(fā)展?，F(xiàn)在，中部一些地區(qū)城市化平行發(fā)展，導致城市化率不僅低于東部，也低于西部，甚至低于東北?？紤]到人口和資源的約束，我國應(yīng)該走以大城市帶動中小城市的路子。（4）推進城市化是經(jīng)濟主導。不應(yīng)根據(jù)行政層級，而應(yīng)基于經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求賦予各類城市一定的經(jīng)濟行政管理權(quán)限。當前更需要適應(yīng)于城市化快速發(fā)展的趨勢，在行政區(qū)劃體制改革上破題，以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化、社會一體化。（5）以城市化為重點推進城鄉(xiāng)一體化。從實際情況看，城市化水平高的地區(qū)城鄉(xiāng)差距小，城市化水平低的地區(qū)城鄉(xiāng)差距大。未來5年，在推進農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工市民化上有很大的空間。

由中高碳經(jīng)濟向低碳經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。（1）走向消費大國是我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然趨勢，但消費大國建立在中高碳經(jīng)濟的基礎(chǔ)上沒有可能，發(fā)展低碳經(jīng)濟是我國的根本出路。（2）低碳經(jīng)濟對我國來說，不僅是挑戰(zhàn)，更是破解結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵，更是一場深刻的生活方式革命和制度革命。（3）我國需要把經(jīng)濟增長速度和能源消耗總量掛鉤，在能源量消耗指標下來控制經(jīng)濟速度。2004年國家能源“十一五”規(guī)劃確定的標準是2010年一次能源消費總量控制目標是24億噸標準煤，但2007年就將該目標修改為27億噸標準煤。而2010年一次能源消費總量實際將達到32億噸標準煤，比2000年的14.5億噸增加1.2倍。（4）發(fā)展低碳經(jīng)濟的關(guān)鍵是體制改革，包括資源價格形成機制改革、能源價格形成機制改革、環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度改革、碳交易體制機制建設(shè)等。

公共產(chǎn)品短缺向城鄉(xiāng)基本服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)型。以城鄉(xiāng)差距為例，當前城鄉(xiāng)居民名義收入差距為3.3倍，但是加上義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)，城鄉(xiāng)實際收入差距達到6倍左右，城鄉(xiāng)實際收入差距中公共服務(wù)的因素占到了40%左右。據(jù)測算，2005年我國城鄉(xiāng)居民用于教育和醫(yī)療的額外支出對其他商品和服務(wù)消費產(chǎn)生的擠出效應(yīng)達到5810.7億元。初步估計，如果政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上的投入到位，消費率大概可以提高4-5個百分點。同時，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化可為上億農(nóng)民工市民化創(chuàng)造條件，大大加快人口城市化進程，對加快形成以服務(wù)業(yè)主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生重大而積極的影響。尤其是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化對提升人力資源素質(zhì)，建設(shè)創(chuàng)新大國具有決定性影響。

關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型

以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的第二次轉(zhuǎn)型與改革，重要的是推進政府轉(zhuǎn)型。這是因為，解決資源環(huán)境約束的矛盾，關(guān)鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟運行機制由政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)變；解決收入分配差距拉大的矛盾，關(guān)鍵在于強化政府在完善收入分配體制中的基本責任；解決基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾，關(guān)鍵在于確立政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導作用；解決公共治理建設(shè)滯后的矛盾，關(guān)鍵在于加強政府自身建設(shè)與改革。

——實現(xiàn)增長方式由政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)型。（1）過去30年經(jīng)濟快速增長，一條重要經(jīng)驗是政府主導型經(jīng)濟增長方式，比如政府主導投資可以快速擴大經(jīng)濟總量。但是今天，政府主導的經(jīng)濟增長方式很難適應(yīng)公平與可持續(xù)發(fā)展的要求，已經(jīng)弊多利少，非改不可。以地方為例，現(xiàn)行的地方政府主導型的增長方式的主要特點是：以追求GDP總量為主要目標，以擴大投資規(guī)模為主要任務(wù)，以土地批租和重化工業(yè)項目為重要特點，以行政干預(yù)和行政推動為主要手段。從經(jīng)濟層面看，政府主導投資加劇了投資消費失衡，不利于形成消費主導的格局；從社會層面看，政府的公共服務(wù)職能缺位，不利于縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、貧富差距，協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系，實現(xiàn)公平正義與社會和諧；從政治層面看，政府在經(jīng)濟領(lǐng)域過大的權(quán)力，不利于規(guī)范和約束公共權(quán)力，還會造成腐敗與尋租。過于強調(diào)政府主導型的增長方式，毫無疑問會強化權(quán)力對經(jīng)濟的干預(yù)，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用就會受到一定的影響和削弱。在完善市場經(jīng)濟體制的今天，應(yīng)該強化市場主導下的政府作用，而不是強化政府主導下的市場作用。“十二五”時期應(yīng)當進一步深化市場化改革，推進資源要素尤其是中高級生產(chǎn)要素市場化，加快國有壟斷行業(yè)改革，這樣才能為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變奠定最重要的體制基礎(chǔ)。

——以政府轉(zhuǎn)型為主線推進行政體制改革?！笆晃濉备母飳嵺`表明，行政體制改革要有效推進，需要以政府轉(zhuǎn)型為主線：（1）建立中央與地方基本公共服務(wù)職責分工體制。結(jié)合新一輪財稅體制改革，推動行政體制改革與財稅體制改革的聯(lián)動改革，使中央地方職責明確化、法定化。在這個前提下才能確保政府正確履行經(jīng)濟、社會職能，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)變。（2）推進行政區(qū)劃體制改革。推進財政上省直管縣向行政上省直管縣過渡，將部分發(fā)展條件比較好的中小城市擴大為大中城市，鼓勵部分有條件的縣改市或改區(qū)等，使現(xiàn)行的行政體制在加快城市化、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整上有所作為。（3）推進行政體制范圍內(nèi)三權(quán)分設(shè)的改革。“十一五”時期推出了大部門制改革，合并了一些部門，但在行政體制范圍內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)或相互制約的體制機制建設(shè)上尚未破題。“十二五”時期，隨著教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障的公共服務(wù)領(lǐng)域改革進程加快，實質(zhì)性地推進行政體制內(nèi)的三權(quán)分設(shè)改革，將大大提高公共資源配置效率和公共服務(wù)效能。（4）以政府自身建設(shè)和改革為重點完善公共治理結(jié)構(gòu)。無論是經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革、文化體制改革，一個大的背景主要是社會的公共需求變化了。安排這些改革時就要考慮公共需求的變化、公共財政體制的建立，必然要求公共信息的公開和公共參與，必然要求公共監(jiān)督與公共治理結(jié)構(gòu)的完善。

——政府需要成為制度創(chuàng)新的主要供給者。以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的第二次轉(zhuǎn)型與改革，是包括經(jīng)濟體制、政治體制、社會體制、文化體制在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性改革。沒有政府的審時度勢、理性設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)，很難達到預(yù)期目標：一方面，在第一次轉(zhuǎn)型與改革中出現(xiàn)的合理的制度，比如產(chǎn)權(quán)制度、企業(yè)制度，需要在第二次轉(zhuǎn)型與改革中成為正式制度；另一方面，圍繞公平與可持續(xù)發(fā)展，還需要對許多原有的正式制度進行變革，比如形成規(guī)范的中央地方職責分工、建立完善的財產(chǎn)權(quán)保護制度、推進科教文衛(wèi)等事業(yè)單位改革、建設(shè)公共財政體制等，都需要政府作為制度性公共服務(wù)的供給者。為此，加強新階段結(jié)構(gòu)性改革的頂層設(shè)計，完善改革的推進方式，將成為“十二五”轉(zhuǎn)型與改革順利進行的重要前提。

（作者為中國（海南）改革發(fā)展研究院院長）