農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)問題研究——基于多任務(wù)委托代理的視角

田鳳霞，孫煒

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)附中，山西太谷030801）

一、問題的現(xiàn)狀

黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)，公共物品基于其基礎(chǔ)性和外溢性的特點，決定了其在解決農(nóng)村民生問題，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用。近年來，眾多地方政府加大農(nóng)村公共物品的供給數(shù)量和供給規(guī)模，一定程度上緩解了農(nóng)村公共物品供給不足的狀況，但相比較城市公共物品供給而言，農(nóng)村公共物品的供給從整體上仍然呈現(xiàn)不足狀況。［1］

同時更為引人注目的問題是，農(nóng)村公共物品的供給結(jié)構(gòu)很不合理。由于公共物品種類很多，我們不可能一一列舉，為研究方便，借用吳洋等對公共物品的分類，［2］將其分為經(jīng)濟(jì)相關(guān)型、公共服務(wù)型、社會保障型、環(huán)境保護(hù)型四大類。經(jīng)濟(jì)相關(guān)型是指能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及顯示農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的公共物品，包括農(nóng)村公路、農(nóng)田水利設(shè)施等；公共服務(wù)型是指維護(hù)農(nóng)村社會秩序的公共物品，包括公共管理、公共服務(wù)、公共安全等；社會保障型是指提高農(nóng)民社會福利水平和基本生活保障的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險等；生態(tài)保護(hù)型指能夠維護(hù)農(nóng)村生態(tài)穩(wěn)定，實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村環(huán)境建設(shè)、村莊綠化、農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治等。目前我國農(nóng)村公共物品的供給結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)如下特點：

1.對于經(jīng)濟(jì)相關(guān)型公共物品如農(nóng)村公路等能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共物品，各級地方政府比較重視，相對供給數(shù)量較為充足，目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都實現(xiàn)了村村通，但公路路面不平整、質(zhì)量較差等現(xiàn)象普遍存在；同時對于一些“形象工程”、“政績工程”如樓堂會所、基礎(chǔ)公共設(shè)施等供給也嚴(yán)重膨脹。

2.社會保障型、環(huán)境保護(hù)型公共物品的供給則相對匱乏。如義務(wù)教育供給方面，城鄉(xiāng)教師與學(xué)生配備比例、教育基礎(chǔ)設(shè)施投資差別懸殊。［3］又如農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方面，我國大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村衛(wèi)生院從業(yè)的衛(wèi)生技術(shù)人員相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，很多都是靠經(jīng)驗積累的赤腳醫(yī)生，缺乏全面系統(tǒng)的專業(yè)知識，而很多衛(wèi)生院房屋破舊不堪，基本醫(yī)療設(shè)備缺乏，導(dǎo)致農(nóng)民能享受到的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量很低，誤診錯診病例經(jīng)常可見，小傷、大病不得不跑到百余公里外的縣城就診。農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治方面，政府的投入也極為有限，以致很多農(nóng)戶在遭受干旱、病害等極端天氣的打擊，以及嚴(yán)重的病蟲害之后，只能獨自承擔(dān)嚴(yán)重?fù)p失的大部。

以往對于農(nóng)村公共物品的供給問題主要是從供給制度方面考察的，認(rèn)為單一的政府供給主體是公共物品供給不足以及失衡的主要原因，［4］應(yīng)將農(nóng)村公共物品供給主體多元化。［5］而本文則側(cè)重于考察在政府作為公共物品供給的主要主體情況下，從多任務(wù)委托代理角度分析出現(xiàn)以上狀況的原因，并提出相應(yīng)的對策。

二、農(nóng)村公共物品供給的委托——代理關(guān)系分析

（一）終極委托人——農(nóng)民

我國實行民主政治，這意味著人民是國家權(quán)利的主人。但國家主權(quán)的擁有者——全體人民——不可能全部參與國家事務(wù)的管理。［6］而是將該任務(wù)交給了一個具體機(jī)構(gòu)——政府，這就產(chǎn)生了政治領(lǐng)域的委托代理關(guān)系。而在農(nóng)村公共物品的供給方面，政府自然成了不二的代理人。社會主義的政府理論認(rèn)為政府是“萬能的仁慈的政府”，他的目標(biāo)是將人民群眾的利益最大化。政府官員也是具有高尚、無私的品質(zhì)，他們?nèi)娜鉃槿嗣裰\福利。然而實踐證明，關(guān)于政府的這種認(rèn)識是不符合客觀實際的。公共選擇學(xué)派則將“經(jīng)濟(jì)人”假定引入政治領(lǐng)域分析政府官僚的行為。他們認(rèn)為，作為公眾利益和立法機(jī)關(guān)法律執(zhí)行的代理人，政府組織和官僚個人在一定程度上也具有滿足自我利益最大化的行為傾向，沒有理由將政府的行為理想化。［7］對于具體執(zhí)行者政府官員而言，他們在執(zhí)行政策的過程中同樣會追求職務(wù)、薪金、權(quán)力、社會地位和榮譽(yù)的最大化，以期給自己帶來最大的利益。

同時農(nóng)民作為弱勢群體，有其獨特的特點：（1）我國雖然農(nóng)民人數(shù)占全國總?cè)藬?shù)的四分之三，但由于農(nóng)民居住的分散性、生產(chǎn)方式的封閉性，以及其自身文化素質(zhì)的因素，他們并沒有形成一個利益集團(tuán)，從而導(dǎo)致其在與政府的討價還價中處于劣勢，不能充分顯示自己的偏好。（2）社會關(guān)系上，農(nóng)民的社會關(guān)系普遍比較簡單，農(nóng)民階級和社會上層階級之間的聯(lián)系有限，在社會金字塔中，農(nóng)民處于最底層，他們的選舉權(quán)利只限于選舉村長。

以上兩個因素決定了在公共物品的委托代理關(guān)系中，政府有偏離農(nóng)民委托的意向及能力。

（二）上級政府對下級政府的多重委托

在我國，公共物品的提供主要由政府來進(jìn)行，而政府又有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級之多。［8］由于農(nóng)村公共物品的提供主要由鄉(xiāng)級政府進(jìn)行，我們將政府簡單分為上級政府和鄉(xiāng)級政府（下級政府）兩大類。

稅制改革之前，地方政府完全從屬于中央政府，不論是財權(quán)方面還是事權(quán)方面都只能按照上級指示辦事。但隨著1994年財政分權(quán)，地方政府成了雙重利益的代表：它既接受中央政府的委托代表中央政府的整體利益對本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)行調(diào)控，同時，它們代表本地區(qū)居民的利益，為實現(xiàn)本地居民的利益最大化努力。在這個過程中，地方政府利益和中央政府利益開始出現(xiàn)不統(tǒng)一。

鄉(xiāng)級政府基本處于我國各級政府中的最底層，直接為農(nóng)民服務(wù)。因而在農(nóng)村公共物品提供的過程中，上級政府獲得的信息顯然不如鄉(xiāng)級政府，鄉(xiāng)級政府處于信息優(yōu)勢地位。

所以，當(dāng)上級政府目標(biāo)與鄉(xiāng)級政府目標(biāo)不一致時，鄉(xiāng)級政府可能出于自身利益而偏離上級政府的委托，從而最終偏離農(nóng)民的委托。

三、農(nóng)村公共物品供給的多任務(wù)委托——代理模型分析

現(xiàn)在借用Holmstrom和Milgrom的多任務(wù)委托代理模型進(jìn)行分析。為分析方便，我們將以上四大類公共物品整合為兩大類，政績顯示型公共物品和非政績顯示型公共物品。用α＝ （α1，α2）表示鄉(xiāng)級政府官員的努力向量，其中α1是其花在政績顯示型公共物品上的努力，α2是花在完成非政績顯示型公共物品上的努力；其中政績顯示型公共物品主要是指能被上級政府所重視的，又很容易被上級政府考察到的公共物品；用B（α1，α2）表示上級政府的期望收益；C （α1，α2）表示努力的成本。假定B（α1，α2）是嚴(yán)格遞增的凹函數(shù)，C（α1，α2）是嚴(yán)格遞增的凸函數(shù)。［9］鄉(xiāng)級政府官員的努力選擇決定如下可觀察的信息變量x：

ε是服從正態(tài)分布的隨機(jī)變量，即ε1（0，），ε2（0，）.

假設(shè)：

假設(shè)鄉(xiāng)級政府官員的效用函數(shù)是具有統(tǒng)一的不變絕對風(fēng)險規(guī)避的效用函數(shù)，即μ＝-e-ρω，其中ρ為絕對風(fēng)險厭惡系數(shù)，ω為鄉(xiāng)政府官員的努力所獲得的收益。令w＝β1x1＋β2x2＝βTx，其中βT＝ （β1，β2），即上級政府官員為鄉(xiāng)級政府官員設(shè)計的線性激勵方案，則鄉(xiāng)級政府官員獲得的收入為：

其中，β1α1＋β2α2表示鄉(xiāng)級政府官員的期望努力收益，是風(fēng)險成本。

則上級政府對鄉(xiāng)級政府官員提供公共物品的激勵問題為選擇合適的激勵方案來最大化其凈收入：

這里式 （1）式代表鄉(xiāng)級政府官員的參與約束，U0為地方政府官員的保留效用，該式表明只有鄉(xiāng)級政府官員從上級政府那里得到的收益大于其基本底線，鄉(xiāng)級政府才有可能參與到公共物品的供給當(dāng)中；而 （2）式則代表地方政府官員的激勵相容約束，同時也隱含地決定了地方政府官員的努力函數(shù)αi＝αi（βT），即鄉(xiāng)級政府官員的行為完全取決于上級政府對其的激勵。

對 （2）式求導(dǎo)，有

綜合 （1）（2）（3）式，根據(jù)一階條件可得：

其中，

若C12或C21＝0，表示兩項任務(wù)中任一任務(wù)努力程度的提高，不會引起另一任務(wù)邊際成本的變化，稱兩項任務(wù)是獨立的。

若C12或C21＞0，表示某項任務(wù)努力程度的提高，會造成另一項任務(wù)邊際成本的提高，說明兩項任務(wù)是替代的。

若C12或C21＜0，表示這兩項任務(wù)存在關(guān)聯(lián)性，其中一項任務(wù)的完成會促進(jìn)另一項任務(wù)的完成，說明兩項任務(wù)是互補(bǔ)的。

（一）兩種任務(wù)相互獨立

結(jié)論1：如果C12或C21＝0，即鄉(xiāng)級政府官員如果在提供政績顯示型公共物品和非政績顯示型公共物品的任務(wù)上的努力成本函數(shù)相互獨立，那么激勵相容條件下的各項公共物品供給任務(wù)的最優(yōu)業(yè)績報酬是相互獨立的，且最優(yōu)業(yè)績報酬是絕對風(fēng)險規(guī)避度ρ和可觀測變量方差σ22的遞減函數(shù)。

證明：因為C12＝C21＝0，所以

證畢。

βi是絕對風(fēng)險規(guī)避度ρ的遞減函數(shù)，表明如果鄉(xiāng)級政府官員越傾向風(fēng)險規(guī)避的，則在激勵方案制定上，越應(yīng)減少對其“業(yè)績”的激勵。因此，這說明對持有不同風(fēng)險態(tài)度的官員應(yīng)有不同的激勵方案。但實踐中如果這樣做可能會出現(xiàn)為滿足鄉(xiāng)級政府官員的個性化要求，提供多種多樣的激勵方式，這也是不現(xiàn)實的。目前鄉(xiāng)級政府中年輕官員的比例越來越大，而對于年輕的鄉(xiāng)級政府官員，一般年齡大的官員會有較大的風(fēng)險偏好，所以對年輕的官員應(yīng)增加其“業(yè)績”激勵，有助于加大其供給農(nóng)村公共物品的意愿。

結(jié)論2：如果C12或C21＝0，上級政府從某種公共物品的提供中獲得的邊際收益上升，會促使鄉(xiāng)級政府官員作出多提供該類公共物品的舉動。

證明：

因為C12或C21＝0，我們可知：

證畢。

目前中國式的晉升制度中，對于GDP的考察是一般官員升遷與否的重要考察指標(biāo)，因而各級政府對此都很重視。而修建農(nóng)村公路對提高農(nóng)民的收入水平有很大的促進(jìn)作用，這為政府實現(xiàn)農(nóng)民的委托，得到民眾的支持提供了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以當(dāng)上級政府在該方面上獲得的邊際收益提高時，會促使其增加對提供該類公共物品的激勵。在眾多調(diào)查數(shù)據(jù)中，我們會看到上級政府會認(rèn)為這一類公共物品的提供是第一重要的，所以對于這一類公共物品提供較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員，由于其能較好的滿足上級政府官員的偏好，從而得到更多的晉升機(jī)會。因此，農(nóng)村公路這一類政績顯示型公共物品的提供狀況相對較好。

（二）兩種任務(wù)的努力成本相關(guān)

結(jié)論3：如果C21＞0，即兩類任務(wù)之間是替代性的，那么第一類任務(wù)的激勵強(qiáng)度上升會增加地方政府官員在任務(wù)一上的努力水平，但會弱化在任務(wù)二上的努力水平。

證明：

由（2）式可知：

所以可得：

證畢。

在鄉(xiāng)級政府提供公共物品的公共物品中，政績顯示型公共物品如樓堂會所的修建對農(nóng)民來說有害無益。一方面農(nóng)民根本沒有能力進(jìn)行消化；另一方面，這樣的工程消耗大量民脂民膏，擠占了為農(nóng)民提供更多關(guān)系其基本生存問題公共物品的供給。但由于這樣的“形象工程”更容易得到上級政府的贊賞，下級政府會更多的提供這類公共物品，而對非政績顯示型公共物品更少的供給。比如很多地方人畜飲水問題都很嚴(yán)重，而地方政府卻很少重視；同時對于基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的投資更是令人擔(dān)憂。

結(jié)論4：當(dāng)某一類任務(wù)的績效不易觀察時，如果兩類任務(wù)是互補(bǔ)的，則應(yīng)加強(qiáng)對容易觀測的任務(wù)的激勵；反之，當(dāng)兩類任務(wù)相替代時，應(yīng)削弱對容易觀測任務(wù)的激勵。

證明：假設(shè)非政績顯示型公共物品，如公共管理、公共安全等公共服務(wù)型公共物品，其績效是不容易被觀察的，此時唯一的信息是：x1＝α1＋ε，即＝0，且C12≠0，那么有

由此可見，如果C21＜0，若｜C21｜越大，則β1越大。如果C21＞0，則β1越小，說明如果花在兩類任務(wù)上的成本是替代的，應(yīng)弱化第二類任務(wù)的激勵。也即當(dāng)政績顯示型任務(wù)和非政績顯示型任務(wù)努力成本相替代時，為使鄉(xiāng)級政府提供更多的非政績顯示型公共物品，應(yīng)該減少對提供政績顯示型公共物品的激勵。

四、結(jié)論

由上文的分析，可以看出公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡的主要因素有兩個：一是政府式的委托代理關(guān)系中，晉升機(jī)制導(dǎo)致官員只重視能夠顯示其政績的公共物品，而忽略與其升遷無關(guān)的公共物品的供給。二是作為最終委托人的農(nóng)民由于其“弱勢”特點及現(xiàn)有機(jī)制的缺陷，導(dǎo)致其不能對代理人進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此可以從以下兩方面解決該問題。

第一，建立全面、健康的激勵機(jī)制。由于非政績顯示型公共物品很多都是農(nóng)民迫切需求的，因而在上級政府對下級政府的激勵機(jī)制中，應(yīng)將這類公共物品的供給以一定的權(quán)重列入考核標(biāo)準(zhǔn)之中，具體措施如下：

借鑒CES生產(chǎn)函數(shù)，上級政府為下級政府制定新的激勵合同：

其中，N是上級政府為鄉(xiāng)級政府提供的固定工資；ω（0＜ω＜1）為上級政府的主觀評價系數(shù)；θ（0＜θ＜1）表示鄉(xiāng)級政府對第一類公共物品的重視程度；1-θ則表示鄉(xiāng)級政府對第二類公共物品的重視程度，λ則表示兩類公共物品供給的可替代性參數(shù)。此時鄉(xiāng)級政府提供兩類公共物品的邊際產(chǎn)出分別為：

第二，加強(qiáng)農(nóng)民主導(dǎo)地位，建立農(nóng)民對農(nóng)村物品需求的表達(dá)機(jī)制。目前我國農(nóng)民對于公共物品需求的表達(dá)主要是通過村民自治來實現(xiàn)的，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于“掠奪型鄉(xiāng)政府”的存在，農(nóng)民很多時候無法通過制度型參與來表達(dá)自己的意愿，更無法對公共支出進(jìn)行有效監(jiān)督。［10］在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，農(nóng)民可以自發(fā)組織起來成立“農(nóng)會”，這也是農(nóng)民意志表達(dá)的一條可行途徑。

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