人民公社初期農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)與管理

趙入坤

提到中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，引人注目的是改革開放以后，尤其是近20年來(lái)中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模流動(dòng)。學(xué)術(shù)界有大量的成果研究和討論這一時(shí)期的農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)。對(duì)這一時(shí)期以前農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)狀況，學(xué)術(shù)界的研究不僅涉及甚少，而且有一種相當(dāng)普遍的看法認(rèn)為，自1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》實(shí)施后，嚴(yán)格的戶籍管理制度嚴(yán)重限制了社會(huì)人口的自由流動(dòng)，造成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)。因此，為縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，推進(jìn)城市化，改革戶籍管理制度自然成為一種廣泛而強(qiáng)烈的呼聲。農(nóng)村人民公社出現(xiàn)于1958年，與嚴(yán)格的戶籍管理基本上同步。它的各項(xiàng)制度在“文化大革命”爆發(fā)前的三年國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期基本形成。因此，1958年至1965年這一時(shí)段可視為農(nóng)村人民公社的初期。姑且不論改革戶籍制度是否就能推進(jìn)城市化，研究人民公社初期農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)狀況，不僅對(duì)檢驗(yàn)戶籍管理是否嚴(yán)重限制了勞動(dòng)力的流動(dòng)有必要，對(duì)了解集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村社會(huì)生活狀況也是有益的。

一

勞動(dòng)力流動(dòng)的基本目的是實(shí)現(xiàn)與生產(chǎn)資料的結(jié)合，即就業(yè)。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移理論一般認(rèn)為農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)是單向的，從產(chǎn)業(yè)方面講，表現(xiàn)為第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；從地域上看，表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移。然而，實(shí)際情況并非如此簡(jiǎn)單。從更廣義的視角觀察，勞動(dòng)力的流動(dòng)是勞動(dòng)力的一種存在方式。農(nóng)業(yè)人口是人類最古老的人口類別。城市的形成本身就是農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)化和集聚。因此，廣義的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)既指農(nóng)村勞動(dòng)力流出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，也指勞動(dòng)力流入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。前者被稱為城市化，后者就叫做逆城市化。無(wú)論是城市化還是逆城市化，勞動(dòng)力的流向都不是單向的流動(dòng)。在城市化過(guò)程中，勞動(dòng)力的流動(dòng)既指勞動(dòng)力發(fā)生了地域性轉(zhuǎn)移，即農(nóng)民離開本鄉(xiāng)本土而就業(yè)（包括在外地依然從事第一產(chǎn)業(yè)），也指勞動(dòng)力未發(fā)生地域性轉(zhuǎn)移，即農(nóng)民沒(méi)有離開本鄉(xiāng)本土而從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；既包括永久地脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的原農(nóng)村勞動(dòng)力，也包括沒(méi)有完全脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村而在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村交替式就業(yè)的農(nóng)村人口。在逆城市化過(guò)程中，流入農(nóng)村的勞動(dòng)力既有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，也有在農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)的。

無(wú)論外在的因素如何，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)能否實(shí)現(xiàn)取決于勞動(dòng)力個(gè)人的主觀愿望。因此，從常理來(lái)講，勞動(dòng)力的流動(dòng)是自發(fā)的、無(wú)組織的社會(huì)行為。然而，人民公社初期農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)存在兩種不同的流動(dòng)類型，即國(guó)家計(jì)劃主導(dǎo)下的流動(dòng)和農(nóng)村勞動(dòng)力的自發(fā)流動(dòng)。

國(guó)家計(jì)劃主導(dǎo)下的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)是人民公社初期農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的主流。其規(guī)模巨大，比如向邊遠(yuǎn)地區(qū)的移民墾荒。新中國(guó)成立初期，中國(guó)政府在集中解決城市失業(yè)問(wèn)題的同時(shí)，也考慮到農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路問(wèn)題。1952年8月公布的《政務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題的決定》所提出的解決辦法之一就是“有計(jì)劃有步驟地向東北、西北和西南地區(qū)移民，在不破壞水土保持及不妨害畜牧業(yè)發(fā)展的條件下，進(jìn)行墾荒，擴(kuò)大耕地面積”①《中央人民政府法令匯編（1952年）》，法律出版社，1955年，第217頁(yè)。。國(guó)家有組織大規(guī)模從內(nèi)地向邊遠(yuǎn)地區(qū)移民始自1956年。當(dāng)年，從山東、河南、河北、北京、天津和上海移往黑龍江、甘肅、青海、江西、內(nèi)蒙古、新疆的移民達(dá)43.3萬(wàn)余人。還有廣東、福建、遼寧、吉林、浙江、江蘇等18個(gè)省在省內(nèi)移民29萬(wàn)余人。國(guó)家對(duì)這項(xiàng)事業(yè)非常重視，僅黑龍江、甘肅、青海和內(nèi)蒙古等9個(gè)省區(qū)就投資1億余元②定宜莊：《中國(guó)知青史·初瀾（1953—1968）》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998年，第54頁(yè)。。

根據(jù)首次大規(guī)模移民工作的情況，1958年8月中央政治局?jǐn)U大會(huì)議作出了繼續(xù)進(jìn)行大規(guī)模移民的決定，計(jì)劃在1958年至1963年間再?gòu)膬?nèi)地河北、河南、山東、江蘇、安徽、湖北、湖南、浙江、廣東、川東等省區(qū)動(dòng)員570萬(wàn)青壯年到內(nèi)蒙古、東三省、新疆、甘肅、青海、寧夏、云南、海南、川西等邊疆和少數(shù)民族地區(qū)③《中共中央關(guān)于動(dòng)員青年前往邊疆和少數(shù)民族地區(qū)參加社會(huì)主義建設(shè)的決定》（1958年8月29日），江蘇檔案館藏，檔案號(hào)3086—1—1。。經(jīng)過(guò)兩年努力，有17個(gè)省、自治區(qū)動(dòng)員和安置支邊青壯年及退伍兵99.7萬(wàn)人（另有隨遷家屬44.6萬(wàn)人），其中由山東去東三省38.8萬(wàn)人，從江蘇、安徽、湖北三省去新疆25.1萬(wàn)人，從河南去甘肅、青海18.7萬(wàn)人，從浙江去寧夏8.1萬(wàn)人，從湖南去云南2.3萬(wàn)人④《當(dāng)代中國(guó)的勞動(dòng)力管理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1990年，第100頁(yè)。。

去邊疆和少數(shù)民族地區(qū)的勞動(dòng)力并非全部安置在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上。比如新疆1958至1961年接收的25萬(wàn)余內(nèi)地青壯年安置在人民公社和國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)的有10萬(wàn)余人，安置在生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的將近10萬(wàn)人，城市工礦企業(yè)單位的有4萬(wàn)余人。⑤《1965年接遷支邊家屬工作總結(jié)》（1965年8月），江蘇檔案館藏，檔案號(hào)3086—1—16。

人民公社初期國(guó)家計(jì)劃主導(dǎo)下的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)是雙向的，既有勞動(dòng)力流入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，也有勞動(dòng)力從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)流出去。不論是流入還是流出，農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)既有長(zhǎng)期存在的、規(guī)模相對(duì)固定的流動(dòng)，也有持續(xù)時(shí)間較短、規(guī)模較大的流動(dòng)。

就勞動(dòng)力流入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)而言，長(zhǎng)期存在的、規(guī)模相對(duì)固定的流入有兩種：復(fù)員退伍軍人和城市上山下鄉(xiāng)的知識(shí)青年。持續(xù)時(shí)間較短而規(guī)模較大的勞動(dòng)力流入主要是1961年至1963年的城市職工精減。

新中國(guó)成立后，中央人民政府從1950年開始就有計(jì)劃的復(fù)員軍隊(duì)。按照國(guó)家的規(guī)定，復(fù)員建設(shè)軍人以在原籍安置為原則。家在農(nóng)村的，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。⑥《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編（1954年9月—1955年6月）》，法律出版社，1956年，第165頁(yè)。到1957年底，志愿參加人民解放軍的軍士、兵基本復(fù)員完畢，總?cè)藬?shù)達(dá)600萬(wàn)之多。①《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編（1958年1月—6月）》，法律出版社，1958年，第193頁(yè)。復(fù)員軍人的大多數(shù)回到了農(nóng)村，但并非全部回到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上。江蘇徐州地區(qū)1958年統(tǒng)計(jì)，復(fù)員軍人歷年安置在國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)部門工作的6971人，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的3935人，擔(dān)任各級(jí)基層干部的8934人。②《徐州專員公署民政科1958—1959年工作總結(jié)》（1960年2月），徐州市檔案館藏，檔案號(hào)C3—2—7。從1958年開始，退出現(xiàn)役的基本上是義務(wù)兵，每年也有數(shù)十萬(wàn)人之眾。政府規(guī)定，對(duì)退伍的義務(wù)兵應(yīng)當(dāng)本著從哪里來(lái)回哪里去的原則進(jìn)行安置，“入伍時(shí)原是家居農(nóng)村或者城市郊區(qū)的農(nóng)民，退伍后都應(yīng)當(dāng)回到原居住地區(qū)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”；退伍兵中的技術(shù)兵可由勞動(dòng)部門安排就業(yè)，國(guó)家保障復(fù)員退伍軍人在招工中一定的優(yōu)先權(quán)。③《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編（1958年1月—6月）》，第201—202頁(yè)。江蘇徐州地區(qū)在1958、1959兩年共接收退伍軍人7125人，安置從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的5938人，其余1187人進(jìn)行了非農(nóng)安置。④《徐州專員公署民政科1958—1959年工作總結(jié)》（1960年2月），徐州市檔案館藏，檔案號(hào)C3—2—7。

城市知識(shí)青年的上山下鄉(xiāng)始于20世紀(jì)50年代中期，一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代末。1957年，天津、成都等市有了第一批知識(shí)青年志愿下鄉(xiāng)。60年代的最初兩年，全國(guó)有近10萬(wàn)知識(shí)青年下鄉(xiāng)。1962年和1963年，全國(guó)共動(dòng)員了30萬(wàn)人上山下鄉(xiāng)。1964年更達(dá)到了68萬(wàn)人。⑤《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第20冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1998年，第171頁(yè)。

政府對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的失誤導(dǎo)致了嚴(yán)重的三年經(jīng)濟(jì)困難。為渡過(guò)困難時(shí)期，政府從1961年開始大力精減非農(nóng)勞動(dòng)力和城市人口，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。到1963年7月精減工作結(jié)束時(shí)，全國(guó)在兩年半的時(shí)間內(nèi)共減少職工1887萬(wàn)人。⑥《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第16冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第551頁(yè)。這些勞動(dòng)力全部充實(shí)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上。

至于勞動(dòng)力從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的流出，新中國(guó)成立以來(lái)從未間斷過(guò)。在1949年至1957年期間，完全脫離農(nóng)村農(nóng)業(yè)而進(jìn)入城市和工業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力有800萬(wàn)人?！按筌S進(jìn)”期間，短時(shí)間內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力流出的數(shù)量驚人，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的增加和城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)數(shù)量十分巨大。1957年江蘇省農(nóng)村勞動(dòng)力為1597萬(wàn)人。1960年上半年下降為1410萬(wàn)人。兩年多農(nóng)村勞動(dòng)力凈減少了230萬(wàn)人。這些人主要是調(diào)到各種企業(yè)、外流、遷出、升學(xué)等。⑦《江蘇省三年來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力變化情況及當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線勞動(dòng)力的情況》（1960年7月），江蘇檔案館藏，檔案號(hào)3137—1—62。從1958年后的兩年半內(nèi)全國(guó)從農(nóng)村招工1200多萬(wàn)人。⑧《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第13冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第594頁(yè)。

“大躍進(jìn)”期間農(nóng)村勞動(dòng)力的流出是不正常的現(xiàn)象。在人民公社的其他時(shí)間，農(nóng)村勞動(dòng)力流出的穩(wěn)定途徑有兩條，一是招工、征兵，二是工礦企業(yè)的輪換工和各種臨時(shí)工。自實(shí)行義務(wù)兵役制后，在大批現(xiàn)役士兵退伍的同時(shí)也有大批青年應(yīng)征入伍。招工自50年代中期開始就基本上由國(guó)家統(tǒng)一控制。“大躍進(jìn)”時(shí)期招工管理權(quán)一度下放，隨后又被收回。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整完成后，計(jì)劃招工就開始恢復(fù)，在一些體力要求較高的行業(yè)以及艱苦行業(yè)，國(guó)家招工的大門就向農(nóng)民敞開了。1963年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布《中央直屬煤礦企業(yè)招用勞動(dòng)力的暫行規(guī)定》，確定煤礦工作人員“主要是從農(nóng)村中招用自愿到煤礦工作的農(nóng)民”⑨《國(guó)務(wù)院關(guān)于中央直屬煤礦企業(yè)招用勞動(dòng)力的暫行規(guī)定》（1963年8月），江蘇檔案館藏，檔案號(hào)3137—1—96。。同年9月，國(guó)家規(guī)定礦山井下工人、森林采伐工人和鹽業(yè)工人在農(nóng)村的子女可以頂替或優(yōu)先錄用。○10《勞動(dòng)工資法規(guī)選編》，國(guó)防工業(yè)出版社，1966年，第22頁(yè)。招工的對(duì)象既有上山下鄉(xiāng)的知識(shí)青年，也有農(nóng)民?！拔幕蟾锩逼陂g，有700萬(wàn)上山下鄉(xiāng)的知識(shí)青年、800萬(wàn)農(nóng)民，通過(guò)招工、征兵而流出農(nóng)村和農(nóng)業(yè)?！?1《當(dāng)代中國(guó)的勞動(dòng)力管理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1990年，第138頁(yè)。

企事業(yè)單位使用臨時(shí)工早已存在，而且規(guī)模不小。1958年之前使用臨時(shí)工最多的年份是1956年，達(dá)300萬(wàn)人次，其他年份也不下200萬(wàn)人次。按國(guó)家規(guī)定，招臨時(shí)工要先城市后農(nóng)村。但是許多單位沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行，結(jié)果造成在招工時(shí)刺激農(nóng)民大量涌入。①馬文瑞：《關(guān)于各單位從農(nóng)村招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》1957年12月14日。在60年代初勞動(dòng)制度改革時(shí)，企事業(yè)單位使用臨時(shí)工得到肯定，臨時(shí)工的使用規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。如遼寧省到1966年末臨時(shí)工人數(shù)達(dá)28.7萬(wàn)人，臨時(shí)工占職工總數(shù)的比重由1964年的4.9％上升到1966年的10.2％。②《當(dāng)代中國(guó)的勞動(dòng)力管理》，第169頁(yè)。

工礦企業(yè)的輪換工在當(dāng)時(shí)叫做“亦工亦農(nóng)”，與臨時(shí)工類似，一般按合同雇用，工作期間以一定的比例交出部分工資給所在農(nóng)業(yè)社隊(duì)，參與生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)的分配，合同期滿后回到農(nóng)業(yè)社。1964年各地區(qū)各部門進(jìn)行了較為廣泛的試點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遼寧、江西等7省區(qū)和煤炭、冶金、化工等7部門共有168個(gè)試點(diǎn)單位，涉及工人12.77萬(wàn)人。另有170多個(gè)專、縣企業(yè)的5萬(wàn)多工人實(shí)行了“亦工亦農(nóng)”。全國(guó)供銷系統(tǒng)的加工企業(yè)普遍實(shí)行了“亦工亦農(nóng)”，這類人員在棉花加工業(yè)中占到52.4％，在烤煙業(yè)中占63％。1965年試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大，全國(guó)試點(diǎn)單位2500多個(gè)，人數(shù)達(dá)58萬(wàn)。人數(shù)最多的四川省有13.6萬(wàn)人。③《當(dāng)代中國(guó)的勞動(dòng)力管理》，第168—169頁(yè)。煤礦采掘一線工人的1/3是“亦工亦農(nóng)”的合同工④《當(dāng)代中國(guó)的煤炭工業(yè)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第598頁(yè)。。

二

農(nóng)村勞動(dòng)力的自發(fā)流動(dòng)一般叫做“盲流”。這是從新中國(guó)成立后不久就出現(xiàn)的，一直也沒(méi)有中斷過(guò)的農(nóng)村勞動(dòng)力的社會(huì)行為。農(nóng)村勞動(dòng)力自發(fā)流動(dòng)的時(shí)間段一般是當(dāng)年秋收之后、來(lái)年麥?zhǔn)罩埃陶邇扇齻€(gè)月，長(zhǎng)者半年到一年以上，時(shí)斷時(shí)續(xù)，時(shí)高時(shí)低。其間，秋收之后到封凍之前、春節(jié)之后到麥?zhǔn)罩?，常常是農(nóng)村勞動(dòng)力自發(fā)流動(dòng)的兩個(gè)高峰時(shí)段。當(dāng)然，這種情況也不絕對(duì)。如徐州收容遣送站收容遣送的農(nóng)民歷年來(lái)以冬春兩季為多，夏秋兩季較少。1961年入夏以后處理人數(shù)反而比春天還多。冬春兩季平均每月只處理3360人，而夏秋兩季平均每月達(dá)到5940人。⑤《關(guān)于1961年處理自由流動(dòng)人口的工作總結(jié)》（1962年2月），徐州市檔案館藏，檔案號(hào)F16—2—88。農(nóng)村人口因春荒而外流一般在春節(jié)之后，1964年的這種外流在當(dāng)年的一月份就已經(jīng)出現(xiàn)了⑥《國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)楊放之在四省外流勸阻會(huì)議結(jié)束時(shí)的講話》（1964年1月），徐州市檔案館藏，檔案號(hào)C3—2—72。。

新中國(guó)成立后農(nóng)村勞動(dòng)力的自發(fā)流動(dòng)自1953年春季就出現(xiàn)了。這種流動(dòng)全國(guó)各地都或多或少存在，而以河南、安徽、山東、江蘇、河北等省為最多。一直以來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力自發(fā)流動(dòng)的規(guī)模也不小。1953年春僅就東北沈陽(yáng)、鞍山兩市的統(tǒng)計(jì)就有2萬(wàn)余人。1956年秋，安徽、河南、河北、江蘇等省流入陜西、甘肅、新疆等省區(qū)的農(nóng)民有8萬(wàn)余人。⑦《當(dāng)代中國(guó)的勞動(dòng)力管理》，第127頁(yè)。1957年夏收之前對(duì)部分農(nóng)民流入地的統(tǒng)計(jì)人數(shù)就達(dá)57萬(wàn)多人。當(dāng)年秋季到10月上旬，山東、安徽、河南、江蘇四省又有11萬(wàn)多農(nóng)民流入城市。⑧《制止農(nóng)村人口盲目外流》，《人民日?qǐng)?bào)》1957年11月16日。1959年初，據(jù)冀、魯、豫、晉、遼、吉、皖、浙、湘、鄂的不完全統(tǒng)計(jì)，兩三個(gè)月內(nèi)農(nóng)村流出的勞動(dòng)力約有300萬(wàn)人。⑨《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第12冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第28頁(yè)。1960年全國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)達(dá)到一個(gè)高潮，有600萬(wàn)人次。○10《公安部、內(nèi)務(wù)部黨組關(guān)于堅(jiān)決制止人口自由流動(dòng)的報(bào)告》（1961年10月31日）。

在有些地區(qū)，農(nóng)村勞動(dòng)力外流的比例相當(dāng)大。如1957年河南扶溝縣有70個(gè)村外流勞動(dòng)力達(dá)到勞動(dòng)力總數(shù)的50％以上。河北省滿城縣南部10個(gè)村莊在1956年秋走了900多人，以至種麥任務(wù)沒(méi)有完成?！?1《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編（1957年1月—6月）》，法律出版社，1957年，第108頁(yè)。1964年徐州專署所屬災(zāi)區(qū)外流人口一般占總?cè)丝跀?shù)的20％以上，嚴(yán)重的生產(chǎn)隊(duì)超過(guò)50％以上?！?2《徐州專員公署關(guān)于召開勸阻災(zāi)民外流工作會(huì)議的報(bào)告》（1964年2月），徐州市檔案館藏，檔案號(hào)C1—1—26。

新中國(guó)成立初期農(nóng)村勞動(dòng)力外流的一個(gè)普遍現(xiàn)象就是鏈?zhǔn)椒磻?yīng)，先前外出的人對(duì)沒(méi)有流出的勞動(dòng)力的影響相當(dāng)大，尤其當(dāng)已外出的人寫信或寄錢回家時(shí)更是如此。江蘇省徐州行署所屬沛縣、豐縣、邳縣都有這種情況。如1955年豐縣四區(qū)有人跑到西安當(dāng)了小工頭。他一次寫信回來(lái)就叫走了200多人①《徐州專區(qū)去冬今春生產(chǎn)救災(zāi)工作情況》（1955年5月），徐州檔案館藏，檔案號(hào)C3—3—3。。1959年沛縣流到新疆農(nóng)墾88師的人寄錢回家致使當(dāng)?shù)?00多人流往該處②《關(guān)于農(nóng)村人口外流和處理情況的報(bào)告》（1959年3月），徐州檔案館藏，檔案號(hào)C1—2—60。。1963年外流到東北某林場(chǎng)的人春節(jié)回豐縣老家，節(jié)后就有37人跟他去了東北。邳縣外流到安徽明光的人回家一趟，當(dāng)?shù)匾哺吡?5人③《1962年秋至1963年6月制流工作總結(jié)報(bào)告》（1963年8月），徐州檔案館藏，檔案號(hào)C3—2—11。。

農(nóng)民外流有的是帶了路費(fèi)的。錢的來(lái)源多系出賣土地、牲口、樹木等所得，或從銀行貸款，也有的是借了高利貸。如哈爾濱1954年3月遣送到徐州的40名農(nóng)民中，賣土地的有11人，賣豬的有7人，出賣樹木、農(nóng)具、被褥等籌集路費(fèi)的情況都有。來(lái)自贛榆三個(gè)區(qū)的17人中只有一人沒(méi)有借高利貸④《關(guān)于制流情況的報(bào)告》（1954年），徐州檔案館藏，檔案號(hào)F16—2—68。。

農(nóng)村勞動(dòng)力外流的方式有時(shí)取決于外流的目的。如果是為了出來(lái)找工干，他們一般買票乘車。這樣的人與一般旅客無(wú)異。如果是因?yàn)?zāi)外流，外流農(nóng)民一般買短途車票乘長(zhǎng)途車或直接扒貨車出行，尤以后一種方式居多。嚴(yán)重的時(shí)候，隴海線洛陽(yáng)到邳縣段、津浦線浦口到徐州段、京廣線安陽(yáng)到信陽(yáng)段、淮南線蚌埠到裕溪口段，每天都有7萬(wàn)多人次爬貨車。不僅影響了正常運(yùn)輸，而且運(yùn)輸物資被盜和人身傷亡事故也不斷發(fā)生⑤《四省勸阻災(zāi)民外流會(huì)議紀(jì)要》（1964年1月），徐州市檔案館藏，檔案號(hào)C3—2—72。。因?yàn)?zāi)外流的農(nóng)民往往拖家?guī)Э?。他們的流?dòng)方式一般是沿路乞討。

在20世紀(jì)50年代，社會(huì)盲流的絕大多數(shù)是農(nóng)民，此外是復(fù)員軍人和少量鄉(xiāng)社干部。60年代時(shí)，農(nóng)民依然占社會(huì)盲流的多數(shù)，但下放職工、回鄉(xiāng)學(xué)生、支邊自返人員占了相當(dāng)數(shù)量。據(jù)公安、內(nèi)務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民在社會(huì)盲流中所占比例在1960年為90％左右，在1961年占60％—70％。個(gè)別重災(zāi)區(qū)高一點(diǎn)，如山東德州專區(qū)占85％以上。精減下放而不愿回鄉(xiāng)的職工、學(xué)生一類原城市人口在1960年所占比例不到10％，1961年則為15％以上。⑥《公安部、內(nèi)務(wù)部黨組關(guān)于堅(jiān)決制止人口自由流動(dòng)的報(bào)告》（1961年10月31日）。根據(jù)徐州收容遣送站1961年的調(diào)查，社會(huì)上的盲目流動(dòng)人員中農(nóng)民占69％，城鎮(zhèn)居民占8.5％，下放職工占2.8％，學(xué)生占6.1％，游民小偷占11.2％，其他占2.3％。⑦《關(guān)于1961年處理自由流動(dòng)人口的工作報(bào)告》（1962年2月），徐州檔案館藏，檔案號(hào)F16—2—68。農(nóng)村外流勞動(dòng)力的政治成分，據(jù)鄭州、武漢、蘭州、徐州等城市收容站的分析，90％以上是貧農(nóng)、中農(nóng)，只有2％左右（個(gè)別地方是5％）是五類分子。⑧《內(nèi)務(wù)部關(guān)于城市收容遣送農(nóng)民工作座談會(huì)的報(bào)告》（1961年2月6日）。

農(nóng)村勞動(dòng)力的流向在50年代一般奔向各大中城市和工業(yè)建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)，尤其是東北和西北等新興工業(yè)區(qū)；60年代災(zāi)區(qū)農(nóng)民往非災(zāi)區(qū)和收成較好地區(qū)流動(dòng)的較多，下放職工和失學(xué)青年則主要流向城市尋找工作，支邊人員和1960年以前到東北和西北去的人有許多倒流回來(lái)。

農(nóng)村勞動(dòng)力的自身狀況也影響其流向。農(nóng)村青壯年一般流向新興工業(yè)區(qū)，找臨時(shí)工做。老弱婦孺一般流向城市或非災(zāi)區(qū)，乞討或撿拾農(nóng)作物，在一些有歷史習(xí)慣的地區(qū)更是如此。如山東郯城大部分是老弱婦孺出來(lái)要飯。安徽宿縣、靈璧、濉溪等縣也有類似的情況。⑨《關(guān)于勸阻盲流情況的簡(jiǎn)報(bào)》1957年第10號(hào)，徐州檔案館藏，檔案號(hào)F16—2—58。

三

人民公社初期農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的類型不一，政府的管理自然不同。國(guó)家計(jì)劃主導(dǎo)下的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)，政府均制定了相應(yīng)的管理政策和措施。

農(nóng)村勞動(dòng)力流出農(nóng)村和農(nóng)業(yè)受國(guó)家計(jì)劃的嚴(yán)格控制。招工在50年代中期就形成了勞動(dòng)力調(diào)配的統(tǒng)一管理制度。農(nóng)村集體化后，國(guó)家的計(jì)劃招工強(qiáng)調(diào)“通過(guò)農(nóng)業(yè)社有組織的招工”，以此“控制各單位私自增加人員和防止農(nóng)民盲目流入城市”。無(wú)論城市還是農(nóng)業(yè)社違反這一規(guī)定，都將受到監(jiān)察部門的議處。①馬文瑞：《關(guān)于各單位從農(nóng)村招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》1957年12月14日。相關(guān)政策規(guī)定，各單位從農(nóng)村招工必須按照批準(zhǔn)的勞動(dòng)計(jì)劃，“持有當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門的介紹信，在縣、鄉(xiāng)人民委員會(huì)的指導(dǎo)下，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社協(xié)商招用，非經(jīng)鄉(xiāng)人民委員會(huì)的同意，不得招用單干農(nóng)民”②《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編（1957年7月—12月）》，法律出版社，1958年，第482頁(yè)。。

從農(nóng)村招用臨時(shí)工也是如此。從1957年到1965年，國(guó)家發(fā)布了多個(gè)有關(guān)臨時(shí)工招用的法規(guī)文件，就招工手續(xù)、合同簽訂、工資待遇等作出明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)招工必須得到批準(zhǔn)，與農(nóng)村人民公社生產(chǎn)隊(duì)簽訂合同，并在合同期滿后予以辭退。臨時(shí)工的工資待遇，由各省、自治區(qū)直轄市參照本地區(qū)統(tǒng)一規(guī)定的相同工種、同等技術(shù)的固定工工資標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。③《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)對(duì)臨時(shí)工的使用和管理的暫行規(guī)定》，《勞動(dòng)工資法規(guī)選編》，第14—15頁(yè)。對(duì)外出做工的社員與農(nóng)業(yè)社的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，政府原則上要求“必須經(jīng)過(guò)社內(nèi)民主討論，作到社與社員兩利”，并有利于調(diào)動(dòng)外出做工社員的積極性。④馬文瑞：《關(guān)于各單位從農(nóng)村招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》1957年12月14日。1959年《中共中央關(guān)于制止農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的指示》提出，農(nóng)村外出做工的社員“必須按規(guī)定向人民公社交納一定數(shù)額的公積金、公益金等費(fèi)用，交納的辦法，由各省、市、自治區(qū)黨委規(guī)定”⑤《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第12冊(cè)，第30頁(yè)。。60年代，江蘇省統(tǒng)一規(guī)定，臨時(shí)工、輪換工工資交隊(duì)比例，工資30元以下者為工資的30％，至多不得超過(guò)35％。工資在40元以上者一般控制在35％，至多不得超過(guò)40％⑥《關(guān)于廠礦企業(yè)亦工亦農(nóng)工人工資交隊(duì)比例問(wèn)題的通知》（1966年9月），徐州檔案館藏，檔案號(hào)C1—2—144。。

政府組織的移民在當(dāng)時(shí)是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。為此，社會(huì)各方面進(jìn)行了廣泛的宣傳動(dòng)員，以形成移民光榮的政治意識(shí)。移民對(duì)象的確定要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格篩選，一個(gè)移民任務(wù)往往會(huì)有多個(gè)后備人選。移民的基本方針是堅(jiān)持自愿原則，成員主要是身體健康，家庭拖累不大的農(nóng)村青年，也有一些有生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)的壯年，男女人數(shù)大體相等，并配套一個(gè)包括各行各業(yè)人員的班子。除了大部分是農(nóng)民外，還有一定數(shù)量的工人（包括手工業(yè)工人）及商業(yè)、教育、衛(wèi)生和各種服務(wù)業(yè)的人員。⑦《中共中央關(guān)于動(dòng)員青年前往邊疆和少數(shù)民族地區(qū)參加社會(huì)主義建設(shè)的決定》（1958年8月29日），江蘇檔案館藏，檔案號(hào)3086—1—1。

政府移民的組織領(lǐng)導(dǎo)在中央先由內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)，后歸農(nóng)墾部管理。有移民任務(wù)的省份也成立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。其經(jīng)費(fèi)由中央和地方共同承擔(dān)。政府組織的內(nèi)地移民到達(dá)邊疆后，由于種種原因，不斷出現(xiàn)移民返回內(nèi)地的現(xiàn)象。為此，中央專門作出指示，要求進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和思想教育工作，切實(shí)解決移民生活困難，做好移民家屬的接送和安置。中央強(qiáng)調(diào)，移民鞏固的關(guān)鍵“是大力組織移民搞好農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)”，保證“移民的收入達(dá)到或超過(guò)移出地區(qū)的水平”。因此，“必須根據(jù)因地、因社制宜的原則，開展多種經(jīng)營(yíng)”⑧《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編（1957年1月—6月）》，第104頁(yè)。。

復(fù)員退伍軍人的安置也被看做一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。中央政府為此連年發(fā)出指示，制定相關(guān)法規(guī)。各級(jí)政府成立了由民政部門主管的轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)日常事務(wù)。這個(gè)部門不僅得到同級(jí)人武部門的協(xié)助，必要時(shí)還有人事、勞動(dòng)、文教、衛(wèi)生、財(cái)政等機(jī)構(gòu)的力量支持。中央政府嚴(yán)厲批評(píng)了各地安置復(fù)員退伍軍人工作中的種種錯(cuò)誤，明確列舉了各項(xiàng)糾正辦法，做出了相關(guān)決議，要求各地堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。⑨《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編（1954年9月—1955年6月）》，第187—193頁(yè)。為調(diào)動(dòng)地方工作的積極性，1956年8月國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于安置復(fù)員建設(shè)軍人工作的獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，明確了獎(jiǎng)勵(lì)的程序及獎(jiǎng)勵(lì)的方式。①《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編（1956年7月—12月）》，法律出版社，1957年，第218—220頁(yè)。

20世紀(jì)50年代中期建立的勞動(dòng)力統(tǒng)一調(diào)配制度客觀上要求勞動(dòng)力流動(dòng)的統(tǒng)一管理。1955年6月國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，初步建立起對(duì)人口，尤其是勞動(dòng)力流動(dòng)的管理。因此，中國(guó)政府對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力盲目流動(dòng)的基本態(tài)度是不支持的。但實(shí)施的具體政策在50年代和60年代是有區(qū)別的。

國(guó)家從1953年起連年發(fā)出指示，要求各地努力制止農(nóng)民盲目流向城市。政府一方面努力勸止農(nóng)民的盲目流動(dòng)，另一方面又沒(méi)有采取決然的措施，完全堵死農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的渠道，而是采取分別不同情況處理的方針。國(guó)務(wù)院指示各地，對(duì)盲目流入的農(nóng)民，凡是有親友可以依靠或者自己能夠找到生產(chǎn)門路的，應(yīng)當(dāng)允許他們居留。凡是本地可以安置的，應(yīng)當(dāng)設(shè)法予以安置。特別是在人少地多的地區(qū)，可以把他們安置在農(nóng)村，從事墾荒生產(chǎn)。只有既無(wú)親友可以投靠，又無(wú)生產(chǎn)門路可以安置者，才遣送回原籍，并幫助他們解決實(shí)際困難，使他們能夠安心在家鄉(xiāng)生產(chǎn)和工作。災(zāi)區(qū)農(nóng)民只要確有可以投靠的親友或者已經(jīng)找到了工作，外出后生活不致發(fā)生困難的，就可以允許他們外出。無(wú)論是災(zāi)區(qū)還是非災(zāi)區(qū)的農(nóng)民、復(fù)員軍人和鄉(xiāng)、社干部，如果并無(wú)切實(shí)可靠的出路，只是羨慕城市生活或聽(tīng)信傳聞，就盲目外出，應(yīng)當(dāng)切實(shí)加以勸阻②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編（1956年7月—12月）》，第225—226頁(yè)。。

有鑒于農(nóng)村勞動(dòng)力的剩余和農(nóng)閑期間農(nóng)村勞動(dòng)力的有效利用，政府一方面強(qiáng)調(diào)廠、礦、建筑等用人單位向農(nóng)村招工“須報(bào)經(jīng)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政部門，進(jìn)行有組織有計(jì)劃的介紹和調(diào)動(dòng)，不得私自到農(nóng)村招收工人”，另一方面要求各地必須領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民積極從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“通過(guò)精耕細(xì)作、改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、整修土地、改良土壤、興修水利、植樹造林等項(xiàng)工作，來(lái)解決農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力問(wèn)題。在農(nóng)閑季節(jié)，并應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民開展各種有出路的副業(yè)生產(chǎn)”。③《中央人民政府法令匯編（1954年1月—9月）》，法律出版社，1955年，第194頁(yè)。

這種處理方式本身就包含著相互矛盾的因素。當(dāng)一些農(nóng)民被允許留在城市，也就很難說(shuō)服另一些農(nóng)民離開城市。當(dāng)有人在外鄉(xiāng)取得了成功，也同樣難以讓具有同樣條件的人依然留在原籍。因此，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，勸阻農(nóng)民盲目流向城市的效果并不大。這是因?yàn)橐环矫孓r(nóng)村集體化的發(fā)展還處在起步階段，有計(jì)劃有組織地轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力還缺乏實(shí)施的依托；另一方面國(guó)家建設(shè)的發(fā)展也確實(shí)需要?jiǎng)趧?dòng)力，尤其建筑等體力要求比較高的行業(yè)更是如此。

這種狀況在1957年后逐步發(fā)生了變化。由于農(nóng)業(yè)合作化的實(shí)現(xiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)民已被組織起來(lái)。更由于反冒進(jìn)帶來(lái)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)急劇壓縮，勞動(dòng)力的需求量大大減少，城市新增勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題在1957年夏季一下子突顯出來(lái)。為避免秋后農(nóng)民大量進(jìn)城造成的就業(yè)壓力，國(guó)家空前加強(qiáng)了制止農(nóng)民盲流的力度。1957年12月13日國(guó)務(wù)院就各單位從農(nóng)村招用臨時(shí)工問(wèn)題作出了明確規(guī)定，要求各單位嚴(yán)格遵守勞動(dòng)計(jì)劃。同年12月18日中共中央、國(guó)務(wù)院就制止農(nóng)村人口盲目流入城市發(fā)出聯(lián)合指示。與過(guò)去不同的是，往年這種指示基本上出自國(guó)務(wù)院或其所屬部門。這次的指示由中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，顯示這一問(wèn)題已引起了中共最高層的密切關(guān)注。同時(shí)，中央規(guī)定的各項(xiàng)制止農(nóng)民盲流的措施相當(dāng)嚴(yán)密，要求貫徹這些措施的態(tài)度也相當(dāng)嚴(yán)厲。中央要求在城市和工礦區(qū)必須遣返盲目流入的農(nóng)村人口。對(duì)由外地流入本地農(nóng)村的人，尚未安置的也應(yīng)當(dāng)動(dòng)員他們返回原籍。禁止一切用人單位擅自招用工人或臨時(shí)工，凡用工必須通過(guò)勞動(dòng)部門統(tǒng)一調(diào)配或招工。對(duì)違犯規(guī)定者，應(yīng)當(dāng)由各地勞動(dòng)部門和檢查部門給予處分。中央指示在鐵路沿線或交通要道設(shè)立以民政部門為主，有公安、鐵路等部門參加的勸阻機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)勸阻工作。鄉(xiāng)人民委員會(huì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社也須切實(shí)勸阻企圖外流的農(nóng)村人口，對(duì)屢教不改的外流人員，“應(yīng)當(dāng)交農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社監(jiān)督他們勞動(dòng)”①《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，《人民日?qǐng)?bào)》1957年12月19日。。

根據(jù)中央指示，農(nóng)民流出較多的地區(qū)普遍設(shè)立了勸止盲流工作委員會(huì)，由民政、勞動(dòng)、公安、交通、青年團(tuán)等相關(guān)部門聯(lián)合辦公，加強(qiáng)了勸阻工作。國(guó)家也在徐州、鄭州、西安、天津、沈陽(yáng)等交通中心設(shè)立勸阻站，由當(dāng)?shù)卣?、鐵道部門和農(nóng)民流出地政府共同抽派干部，負(fù)責(zé)勸阻和遣送外流農(nóng)民。

嚴(yán)厲的限制政策受到了“大躍進(jìn)”的沖擊，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的統(tǒng)一管理遭遇干擾。然而，這種狀況并未持續(xù)多久。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)工作的嚴(yán)重失誤和自然災(zāi)害造成了三年困難時(shí)期。中央一方面要求各地繼續(xù)認(rèn)真貫徹制止農(nóng)民盲目流動(dòng)的國(guó)家政策，另一方面針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村遭受自然災(zāi)害的實(shí)際情況，連續(xù)指示各地加強(qiáng)災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)自救，解決災(zāi)區(qū)農(nóng)民的實(shí)際困難，以便制止災(zāi)民盲目外逃，強(qiáng)調(diào)只要“救災(zāi)工作，救得好，勸阻災(zāi)民外逃就有力”②《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編（1957年7月—12月）》，第225頁(yè)。。

相對(duì)于50年代農(nóng)民構(gòu)成社會(huì)盲流的絕大部分，60年代社會(huì)盲流的構(gòu)成發(fā)生了很大變化。農(nóng)民所占比例有了很大下降，屢遣不歸的人增多，占到15％—20％。盲流導(dǎo)致的社會(huì)治安形勢(shì)日益嚴(yán)峻。農(nóng)民盲目外出并非都能找到工作。既無(wú)工作可做，又花光了路費(fèi)的外流農(nóng)民多數(shù)流落街頭，生活困難，成為政府不得不解決的問(wèn)題。逃跑的勞改犯和勞教分子、慣偷慣竊等犯罪分子混雜其間，制造了許多惡性案件。③《公安部、內(nèi)務(wù)部黨組關(guān)于堅(jiān)決制止人口自由流動(dòng)的報(bào)告》（1961年10月31日）。有鑒于此，國(guó)家對(duì)社會(huì)自由流動(dòng)人口的管理政策有了調(diào)整。

1961年10月，公安部、內(nèi)務(wù)部召開聯(lián)席會(huì)議，分析了社會(huì)勞動(dòng)力自由流動(dòng)的情況，認(rèn)為制止勞動(dòng)力自由流動(dòng)的根本辦法必須是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門密切配合，堅(jiān)決執(zhí)行中央的從嚴(yán)方針，把好“三關(guān)”。兩部會(huì)議認(rèn)為，積極制住人口自由流動(dòng)的最基本“一關(guān)”是從各方面做好工作。無(wú)論城鄉(xiāng)都應(yīng)教育群眾遵守紀(jì)律，不要盲流，并注意安排好困難戶的生活，做好社會(huì)救濟(jì)工作。同時(shí)要嚴(yán)格治安管理，特別加強(qiáng)對(duì)懶漢、二流子的管教和改造。對(duì)于下放的職工、學(xué)生和遣返回鄉(xiāng)的自流人口，農(nóng)村社隊(duì)要負(fù)責(zé)做好安置工作，切實(shí)解決他們的口糧、戶口、住房、自留地等問(wèn)題，使他們安居下來(lái)。災(zāi)區(qū)要千方百計(jì)地組織生產(chǎn)自救，穩(wěn)定群眾情緒，勸阻農(nóng)民不要盲目外流。取締黑市交易，關(guān)閉城市和車站、碼頭的自由市場(chǎng)。此外，嚴(yán)格執(zhí)行車船的剪、查票制度，加強(qiáng)貨車警衛(wèi)，恢復(fù)以鐵路交通為中心的運(yùn)輸秩序。“凡是自流人口，一律堅(jiān)決收容起來(lái)，分別處理”。④《公安部、內(nèi)務(wù)部黨組關(guān)于堅(jiān)決制止人口自由流動(dòng)的報(bào)告》（1961年10月31日）。為配合制止人口自由流動(dòng)，公安部提出了加強(qiáng)治安管理的十項(xiàng)措施。中央在批轉(zhuǎn)兩部報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)：“在一手抓治安的同時(shí)，必須一手抓教育，向全體干部和群眾進(jìn)行社會(huì)主義教育，和遵守紀(jì)律，遵守法律的教育，并注意整頓內(nèi)部紀(jì)律，以維護(hù)正常的社會(huì)秩序”⑤《中共中央批轉(zhuǎn)公安部、內(nèi)務(wù)部黨組兩個(gè)文件》（1961年11月18日），江蘇檔案館藏，檔案號(hào)3085—1—99。。

根據(jù)從嚴(yán)制止農(nóng)民盲目流動(dòng)的精神，1962年2月，國(guó)務(wù)院就自由流動(dòng)人口的安置問(wèn)題作出指示，規(guī)定“凡是有家可歸的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)盡量動(dòng)員遣送回鄉(xiāng)，妥善安置”，“無(wú)家可歸或?qū)易l不歸者，安置到農(nóng)村，或在生產(chǎn)隊(duì)，或者在由專、縣舉辦的國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)墾系統(tǒng)的國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)中參加生產(chǎn)或監(jiān)督生產(chǎn)”⑥《勞動(dòng)工資法規(guī)選編》，第41—43頁(yè)。。為規(guī)范收容遣送程序，整頓各收容站的工作，內(nèi)務(wù)部召開了城市收容遣送外流農(nóng)民工作座談會(huì)，決定把天津、濟(jì)南、徐州、鄭州、上海等11個(gè)城市收容遣送站作為全國(guó)盲流轉(zhuǎn)接的中轉(zhuǎn)站；規(guī)定外流的遣送工作由遣送地區(qū)為主負(fù)責(zé)到底，所需經(jīng)費(fèi)由遣送地區(qū)開支，列入救濟(jì)費(fèi)內(nèi)；整頓收容遣送站，明確收容政策，充實(shí)專職干部，清洗外流留用人員。⑦《內(nèi)務(wù)部關(guān)于城市收容遣送外流農(nóng)民工作座談會(huì)的報(bào)告》（1961年2月6日）。

四

上文的敘述表明，人民公社初期農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)是存在的，而且規(guī)模不小。“一五”計(jì)劃期間，由于國(guó)家政策本身的彈性，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)性影響?！按筌S進(jìn)”期間更是達(dá)到了新中國(guó)成立以來(lái)的最高潮?！岸濉庇?jì)劃期間，戶籍制度的實(shí)施、農(nóng)村集體化的實(shí)現(xiàn)和勞動(dòng)力統(tǒng)一調(diào)配工作的加強(qiáng)，國(guó)家制止農(nóng)民盲目流動(dòng)的效果空前提高，但也沒(méi)有阻止住農(nóng)村勞動(dòng)力的流出。由下表徐州勸阻站歷年收容遣送的人次就可見(jiàn)一斑。

年份 1959年 1960年 1961年 1962年 1963年 1964年 1965年人次127170 354596 68839 24243 87624 413843 71671

同樣，在50年代末60年代初，除國(guó)家有組織移民之外還有農(nóng)民的自發(fā)移民。據(jù)估計(jì)，迄80年代初的30多年間，僅自發(fā)的省際移民即在1000萬(wàn)人以上①?gòu)埳朴啵骸吨袊?guó)人口地理》，商務(wù)印書館，1997年，第372頁(yè)。。

事實(shí)表明，《戶口登記條例》并沒(méi)有阻斷農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)。戶籍管理對(duì)人口流動(dòng)的某些約束性規(guī)定并不是限制公民的居住和遷徙自由。正如時(shí)任公安部長(zhǎng)羅瑞卿所言，這些約束性規(guī)定也僅僅是限制盲目流動(dòng)遷徙的不合理行為，對(duì)“正當(dāng)?shù)木幼『瓦w徙自由，我們是絲毫也不加以限制”②《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編（1958年1月—6月）》，第213頁(yè)。。戶籍管理不應(yīng)為二元社會(huì)的形成負(fù)責(zé)。二元社會(huì)的形成是城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等方面種種差別性政策所致。這些差別性政策可能附著在戶籍上，但不是戶籍管理制度本身。從戶籍上剝離，它們也并非不能存在。這就是目前戶籍改革中某些地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力不愿要城市戶籍的根源。

同樣，人民公社初期農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)屬于什么性質(zhì)也值得推敲。我們知道，現(xiàn)代工業(yè)的高工資和高效率不是造成農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的唯一動(dòng)力。③趙入坤：《二十世紀(jì)五六十年代中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移述論》，《中共黨史研究》2009年第1期。勞動(dòng)力的流動(dòng)早已存在，其基本目的是就業(yè)，獲得勞動(dòng)收入。因此，農(nóng)村勞動(dòng)力在前一種情況下的流動(dòng)可以稱之為發(fā)展性流動(dòng)，而后一種流動(dòng)則是生存性的。發(fā)展性流動(dòng)在當(dāng)時(shí)確實(shí)存在。正如有些做實(shí)際工作的人認(rèn)識(shí)到的那樣：“這主要是農(nóng)民在生活上的向上要求”，由于城鄉(xiāng)生活水平的現(xiàn)實(shí)差距，有些農(nóng)民思想上已經(jīng)起了變化。“外流現(xiàn)象是很難避免的”。因而，農(nóng)民抗拒收容和在遣送途中逃跑就會(huì)不可避免地經(jīng)常發(fā)生。④《關(guān)于勸阻盲流情況的簡(jiǎn)報(bào)》1957年第5號(hào)，徐州檔案館藏，檔案號(hào)F16—2—58。

然而，這種因生活上的向上追求而致的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)，并不是當(dāng)時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的主流。多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)還是一種生存性流動(dòng)。這種勞動(dòng)力流動(dòng)的流向并不是人口稠密的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而是人口相對(duì)較少、能夠滿足基本生存需要的地區(qū)；在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換上則表現(xiàn)為從狹義農(nóng)業(yè)向廣義農(nóng)業(yè)的流動(dòng)。從19世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)人口的流動(dòng)一直是從國(guó)家中心區(qū)向邊疆地區(qū)遷移。這種狀況在新中國(guó)的頭二三十年不僅繼續(xù)保持，而且得到加強(qiáng)。有人統(tǒng)計(jì)，50年代至70年代人口遷移率最高的省區(qū)分別是內(nèi)蒙古、吉林、新疆、黑龍江、遼寧、青海、寧夏等省區(qū)⑤張善余：《中國(guó)人口地理》，第376頁(yè)。。除吉林、遼寧外，上述多數(shù)省區(qū)均不是新中國(guó)成立初期國(guó)家建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。內(nèi)地農(nóng)民之所以大批流入，是因?yàn)檫@些地區(qū)荒地較多，謀生之路廣。

同時(shí)，仔細(xì)審視當(dāng)時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的規(guī)模狀況，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民流動(dòng)的起伏與國(guó)家建設(shè)并不完全同步。從上述徐州勸阻站的統(tǒng)計(jì)可以看出，外流農(nóng)民人數(shù)最多的是1964年，最少的是1962年。1964年之所以最多，是徐州周圍連續(xù)幾年遭災(zāi)，農(nóng)村人口因而大量外出。1962年則是因?yàn)檗r(nóng)村實(shí)行包產(chǎn)到戶，不僅極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，而且還吸引了一些家居農(nóng)村的職工返回農(nóng)業(yè)，以至中央采取吸收家居城市的職工子女頂替的辦法來(lái)補(bǔ)充企業(yè)必要的勞動(dòng)力①參見(jiàn)《勞動(dòng)工資法規(guī)選編》，第27頁(yè)。。這一正一反兩種情況說(shuō)明，大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)遠(yuǎn)不是城市和工業(yè)發(fā)展刺激的結(jié)果。

總之，在人口眾多的中國(guó)，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的誘因相當(dāng)復(fù)雜，傳統(tǒng)的工業(yè)化和城市化理論并不能說(shuō)明一切。綜觀當(dāng)時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)情況可以認(rèn)為，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)在工業(yè)化和城市化以外同樣存在多樣途徑。因此，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路應(yīng)該是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，不能單純強(qiáng)調(diào)工業(yè)化和城市化。政府調(diào)控農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)的情況下也有一定的必要性。但是，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)畢竟是一種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段去引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，過(guò)多的人為干預(yù)并不是明智之舉，人為的限制更不可取。在農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)過(guò)程中，政府的作用應(yīng)該在把握產(chǎn)業(yè)與社會(huì)發(fā)展的宏觀層面，努力使農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)與國(guó)家的整體發(fā)展相契合。

同樣，盡管有“大躍進(jìn)”期間農(nóng)村勞動(dòng)力的大量流出嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的教訓(xùn)，但是，從總體上看，人民公社初期農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的社會(huì)影響，無(wú)論是對(duì)流出地還是對(duì)流入地均是值得肯定的。比如政府組織的大規(guī)模邊疆移民，雖然有些地方的移民鞏固率不高，但總體上有2/3以上的移民留在了移入地。他們與自由流入的勞動(dòng)力一起補(bǔ)充了邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所缺乏的勞動(dòng)力。更明顯的事實(shí)是，人民公社初期政府利用農(nóng)閑時(shí)節(jié)，調(diào)動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行的水利建設(shè)規(guī)模巨大，如1957年冬至1958年春，全國(guó)投入的勞動(dòng)力超過(guò)6000萬(wàn)人。安徽的出工人數(shù)占全省農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的80％左右。山東有些鄉(xiāng)社的出勤率在90％以上。②參見(jiàn)《全國(guó)六千萬(wàn)人投入修水利運(yùn)動(dòng)》，《每日新聞》1957年12月31日。這一時(shí)期興建的水利工程成為以后幾十年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要保障。