試析一九五二年至一九五四年中央行政體制的調(diào)整

徐 悅

在新中國歷史上，1954年《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）的頒布是中央行政體制發(fā)生轉(zhuǎn)變的分水嶺。與《憲法》頒布后所確立的國務院體制相區(qū)別，在1949年至1954年間，新中國建立并實行了中央人民政府下轄政務院的二級政府體制。盡管該體制存續(xù)時間只有五年，但其在政權初建的關鍵時期發(fā)揮了重要的歷史作用，奠定了國務院體制的內(nèi)在結構，并經(jīng)歷了建立、運行、調(diào)整以及轉(zhuǎn)變的完整過程，為研究者提供了一個相對獨立的研究框架。本文以1952年至1954年中央行政體制的調(diào)整為研究對象，在分析體制調(diào)整原因的基礎上，對調(diào)整措施及其深遠影響作出評述。

在對體制調(diào)整原因進行分析前，首先有必要對新中國成立之初中央行政體制基本格局作一簡述。新中國成立伊始，按照《共同綱領》和《中央人民政府組織法》的規(guī)定，中央政府的組織系統(tǒng)是在中央人民政府委員會下根據(jù)民主集中制原則分設政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院及最高人民檢察署，四個機構各司其職，為互不統(tǒng)屬、相互平行的關系。政務院作為最高國家行政機關，下設委、部、會、院、署、行，統(tǒng)一管理全國政務（見圖1）。中國共產(chǎn)黨成為全國范圍執(zhí)政黨后，盡管其在國家權力配置結構中處于領導核心地位，但在1949年至1952年間中共對國家政權的領導主要表現(xiàn)為政治領導，既確保中共的領導地位，同時又支持政府在行政范圍內(nèi)獨立行使職權，黨政關系呈現(xiàn)相對分離的狀態(tài)。

圖1：1949年至1954年中央人民政府組織結構簡圖

一、1952年中央行政體制調(diào)整的原因

新中國中央行政體制于1952年進行調(diào)整是緣于以下四方面因素的共同作用。

（一）大規(guī)模計劃經(jīng)濟建設的即將展開

在三年國民經(jīng)濟恢復時期，中央政府統(tǒng)一了全國的財政收支、物資調(diào)度和現(xiàn)金管理，為計劃經(jīng)濟建設的開展奠定了良好基礎。按照“三年恢復、十年建設”的經(jīng)濟發(fā)展方針，1953年將開始進行國民經(jīng)濟發(fā)展的第一個五年計劃。大規(guī)模計劃經(jīng)濟建設的開展客觀上要求建立與之相適應的中央高度集權行政體制。

首先，這是由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的內(nèi)在邏輯所決定的。新中國成立后，在經(jīng)濟體制的選擇上，以蘇聯(lián)模式為模本，經(jīng)過“一五”計劃的運行實踐，于50年代中后期逐步確立了高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制。所謂“計劃經(jīng)濟”，它是以公有經(jīng)濟為基礎和以產(chǎn)品經(jīng)濟為理論，建立起與高度集權的政治體制相適應的高度集中的、指令性的計劃經(jīng)濟體制模式。①參見《列寧全集》第35卷，人民出版社，1984年，第555頁。由此可見，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制本身就是一種政治經(jīng)濟高度合一的體制，所有制的公有化和經(jīng)濟調(diào)節(jié)方式的行政化是該體制的兩個根本要素。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟建設的開展要求中央運用行政手段來調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動和下達經(jīng)濟指令，而經(jīng)濟建設的計劃性和有效性則是以實行中央部門管理為主的集權模式為前提的。

其次，這是實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要。新中國成立后即面臨著如何實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的重大歷史課題。為盡快實現(xiàn)工業(yè)化、建立獨立完整的工業(yè)體系，新中國選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)展重工業(yè)，即發(fā)展冶金、動力、燃料、基本化學和機械制造業(yè)，是“一五”計劃的中心環(huán)節(jié)和大規(guī)模建設的重點。但中國工業(yè)化基礎十分薄弱，數(shù)十年的外國侵略和國內(nèi)戰(zhàn)爭摧毀了中國經(jīng)濟中本來就很弱小且主要是由外國支配的現(xiàn)代工業(yè)成分。原有的重工業(yè)更是十分落后，重工業(yè)的許多部門，則沒有或等于沒有。面對工業(yè)發(fā)展水平落后的現(xiàn)實狀況和資金、資源的發(fā)展性短缺，加強中央的集中統(tǒng)一領導，通過建立傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制以集中有限的人力、財力和物力進行重點建設是一個合乎邏輯的歷史選擇。

此外，新中國中央政府既缺乏制訂國民經(jīng)濟長期發(fā)展計劃的經(jīng)驗，也缺乏健全的計劃機構、準確的統(tǒng)計資料和先進的統(tǒng)計技術。根據(jù)中共中央《關于編制1953年計劃及五年建設計劃綱要的指示》，制訂計劃應建立在熟知國民經(jīng)濟狀況、工業(yè)現(xiàn)有設備、原料分布、天然資源及其利用的可能性、國家建設和人民需要的狀況、人力和資金的可能性以及各種經(jīng)濟和工業(yè)之間正確的發(fā)展比例等各項信息的基礎之上。②參見《建國以來重要文獻選編》第3冊，中央文獻出版社，1992年，第451頁。因此，為動員整個國家從中央到地方、從工業(yè)到農(nóng)業(yè)等各層級、各行業(yè)、各部門的力量完成“一五”計劃的編制工作，也需要加強中央的集中統(tǒng)一領導。

（二）新中國成立之初中央行政體制存在的疏漏

新中國成立之初中央行政體制在制度設計和實際運行中存在的疏漏，是促使該體制進行調(diào)整的另一原因。由于體制初創(chuàng)，政務院作為最高國家行政機關，在機構設置、權力配置、人員配備等方面均存在一些不穩(wěn)定因素。其中最為關鍵的是，隨著國家各項工作的全面開展，政務院的實際權力和地位超過了《共同綱領》和《中央人民政府組織法》中所賦予其職權大小的規(guī)定，而中央人民政府主席對政務院的領導沒有完全建立起有效的現(xiàn)實路徑。

按照規(guī)定，政務院對于所屬各委、部、會、院、署、行的相互關系、內(nèi)部組織和一般工作，僅負聯(lián)系、統(tǒng)一和指導的責任。但在體制運行的實際過程中，政務院逐漸成為全國內(nèi)政外交的實際領導機構和中央人民政府內(nèi)的核心機構。政務院不僅對所屬部委機構均有直接指揮之權，且由于新中國司法工作剛剛起步，由政務院政治法律委員會聯(lián)系和指導最高人民法院與最高人民檢察署的具體工作，政務院與這兩個機構成為實際工作中的指導關系。在1949年至1952年間，政務院在領導國家政務及地方政府等行政事務方面事權比較專一，無其他機構可以代替。

與此同時，沒有建立起中央人民政府主席對政府工作的經(jīng)常指導的有效現(xiàn)實路徑。按照制度設計，中央人民政府主席對政務院工作應負經(jīng)常領導之責。對此，周恩來曾明確指出：根據(jù)我們民主集中制的組織系統(tǒng)，在人民代表大會閉幕期間的最高權力機關，是中央人民政府委員會，而對工作的經(jīng)常指導，又是集中在由民主方式產(chǎn)生出來的主席身上①《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，人民出版社，1984年，第142頁。。這種狀況的出現(xiàn)，一方面是由于組織法中并沒有就中央人民政府主席的權力范圍及其行使職權的方式作出明確規(guī)定，另一方面是由于中央行政體制在實際運行中出現(xiàn)了與制度設計的一定偏差。這就為政府實際工作的開展埋下了體制上的隱患。

（三）中共中央發(fā)動反“分散主義”運動

毛澤東作為中央人民政府主席，對政務院的經(jīng)常領導并沒有得到體制上的保證。針對政務院所屬部門沒有執(zhí)行向中央請示報告制度，毛澤東在政務院成立并運轉(zhuǎn)一年后，即先后兩次在給周恩來的批示中提出意見②關于批示的具體內(nèi)容，參見《建國以來毛澤東文稿》第1冊，中央文獻出版社，1987年，第460、513頁。。對此，薄一波明確指出，1953年初由于毛澤東認為政府工作中存在分散主義現(xiàn)象，根據(jù)他的意見，為加強中央集中統(tǒng)一領導采取了重要措施③薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，中共中央黨校出版社，1991年，第309頁。。這些重要措施即是指以反“分散主義”運動為起始的對黨政機構進行的一系列調(diào)整。

中共中央發(fā)動反“分散主義”運動始于“新三反”。1952年11月17日，中共中央山東分局第二書記向明以山東分局紀律檢查委員會的名義寫了一份關于反對官僚主義、命令主義、違法亂紀的意見的報告④報告列舉了山東省區(qū)、鄉(xiāng)、村基層組織干部中存在的官僚主義、命令主義、違法亂紀的嚴重情況；同時提出了開展這一斗爭的具體辦法，以及領導責任和領導方法問題。參見《建國以來毛澤東文稿》第4冊，中央文獻出版社，1990年，第11頁。。針對此報告提出的問題，中共中央于1953年1月5日發(fā)出《關于反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀的指示》，號召各級黨委、中央人民政府各黨組、中央各部門大規(guī)模開展“新三反”運動?！靶氯础遍_始后，中共中央即部署政府各部門檢查和改進工作，并多次在檢查報告的批語中指出：“政府大多數(shù)部門的主要缺點是缺乏思想和政治領導，有些部門達到了驚人的程度，這種情況必須改變”，“中央認為在很多部門中極端缺乏思想領導和政治領導的狀況是完全不能容忍的，這是官僚主義存在和發(fā)展的主要原因”⑤《建國以來毛澤東文稿》第4冊，第58、69頁。。由此可見，中共中央發(fā)動“新三反”運動的真正意圖之一，是在基層開展反對官僚主義、命令主義、違法亂紀的同時，重點解決中央政府工作中存在的分散主義問題。

（四）新稅制改革事件

偶然事件對于歷史進程的影響是難以進行準確評估的，但我們?nèi)匀豢梢詮默F(xiàn)存資料出發(fā)，作出符合邏輯的推論。1953年初的新稅制改革事件正好發(fā)生在中共中央發(fā)動反“分散主義”運動伊始①1953年1月推行的稅制改革，主要是以“保證稅收、簡化稅制”為原則，取消建國之初對國營工商業(yè)和合作社的工商業(yè)稅負減免政策，使“公私一律平等納稅”，后因遭到中共中央的嚴厲批評而停止執(zhí)行，史稱“新稅制改革事件”。。幾經(jīng)風波，至1953年8月全國財經(jīng)會議，中共中央對新稅制改革事件作出正式定性：黨中央和毛澤東歷來強調(diào)黨的統(tǒng)一領導，反對各個黨的組織和黨員個人向黨鬧獨立性，反對無政府、無組織、無紀律的錯誤傾向，反對分散主義，這決不是偶然的。這次稅收、商業(yè)、財政、金融工作中所犯的許多錯誤，是與向黨鬧獨立性、與無政府無組織無紀律的錯誤傾向、與分散主義離不開的。修正稅制及其他許多違反黨的原則的措施，不向黨中央請示，不與地方黨委商量，亦不考慮有關部門的不同意見，這都是分散主義發(fā)展起來的必然惡果。②薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，第246頁。由此可見，新稅制改革事件成為中央政府工作中存在分散主義的典型例證，也就成為中央亟需加強對政府工作集中統(tǒng)一領導的重要佐證。

二、中央行政體制的初步調(diào)整（1952年6月至1953年3月）

1952年6月至1954年《憲法》頒布前是中央行政體制的調(diào)整變化時期，這一時期又可以具體劃分為兩個階段：1952年6月至1953年3月，是中央行政體制的初步調(diào)整階段；1953年3月至1954年6月，是中央行政體制的深層次調(diào)整階段?？傮w而言，在初步調(diào)整階段進行的黨政機構和人事變動，基本還是在新中國成立之初形成的中央行政體制框架內(nèi)進行，但中共中央加強集中統(tǒng)一領導的趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)。

（一）政務院的機構及人事變動

1953年開展計劃經(jīng)濟建設的方針確定后，為了加強對經(jīng)濟工作的集中統(tǒng)一領導，政務院首先調(diào)整與增強了財經(jīng)各部門的力量。根據(jù)1952年8月中央人民政府委員會第17次會議決議，政務院成立了對外貿(mào)易部、商業(yè)部、第一機械工業(yè)部、第二機械工業(yè)部、建筑工程部、地質(zhì)部及糧食部。至1952年底，政務院財政經(jīng)濟委員會下屬的財經(jīng)部門由建政之初的16個增加為20個③1952年8月的機構調(diào)整在財經(jīng)委員會下新成立7個部門的同時撤銷了貿(mào)易部，海關總署于同年12月劃歸對外貿(mào)易部領導。由于食品工業(yè)部在1950年12月即被撤銷，到1952年12月，中財委下屬的財經(jīng)部門增加為20個部。。當時，政務院所屬部級機構共38個，其中心就是中財委所領導的20個部。

在增強財經(jīng)部門力量的同時，政務院于同年11月又增設了高等教育部、掃除文盲工作委員會和體育運動委員會，加強了對國家文教體事業(yè)的統(tǒng)一管理，進一步完善了中央行政機構的設置。

與此同時，政務院相關機構和部門的人事任命也進行了相應調(diào)整④調(diào)整后的人員任職情況如下：葉季壯為對外貿(mào)易部部長、曾山為商業(yè)部部長、黃敬為第一機械工業(yè)部部長、趙爾陸為第二機械工業(yè)部部長、李四光為地質(zhì)部部長、章乃器為糧食部部長、王鶴壽為重工業(yè)部部長、蔣光鼐為紡織工業(yè)部部長。。其中最主要的變化是，相繼把各大行政區(qū)的一些黨政領導人集中到中央工作，并在政務院內(nèi)擔任要職（見表1）。

表1：大行政區(qū)黨政負責人調(diào)政務院任職情況表

（二）中央人民政府部門的增設

根據(jù)1952年11月中央人民政府委員會第19次會議決議，中央人民政府成立國家計劃委員會，同時將大行政區(qū)人民政府或軍政委員會一律改為中央人民政府行政委員會。這一調(diào)整在使中央政府規(guī)?？涨皵U大的同時，也使政務院的職權范圍發(fā)生變化。

其一，國家計劃委員會的成立削弱了政務院對國家經(jīng)濟計劃的管理權限。

國家計委成立之前，由政務院財政經(jīng)濟委員會統(tǒng)一領導全國各地區(qū)及省市人民政府的財政經(jīng)濟工作。財經(jīng)委內(nèi)設計劃局、技術管理局、物資分配局、統(tǒng)計局、私營企業(yè)局、外資企業(yè)局、合作事業(yè)管理局、人事局、編譯室等機構，行使著包括財經(jīng)計劃的擬訂、審核、監(jiān)督執(zhí)行以及財經(jīng)統(tǒng)計事項在內(nèi)的經(jīng)濟管理權限。國家計委成立后，就其機構設置而言，它是在財經(jīng)委計劃局基礎上組建完成，下設16個計劃局、一個私營企業(yè)計劃處和一個統(tǒng)計局；就其職權而言，由它全面主持經(jīng)濟計劃的編制和實施，指導中央一級各國民經(jīng)濟部門和文教部門，以及各大區(qū)行政委員會和各省、市人民政府的財經(jīng)委員會制訂經(jīng)濟文化事業(yè)的長期計劃和年度計劃。這樣，國家計委就在領導國民經(jīng)濟的一些重要方面代替了政務院，自成立即有“經(jīng)濟內(nèi)閣”之稱，實際削弱了政務院對國家經(jīng)濟計劃的管理權限。此外，從領導關系上來說，國家計委作為中央政府內(nèi)與政務院平行的機構，直接受中央人民政府主席領導，這就為確保毛澤東和中共中央對經(jīng)濟工作的集中統(tǒng)一領導在一定程度上提供了體制保證。

其二，大區(qū)政府機構與任務的改變削弱了政務院對各地方政府的最高行政領導權。

此次調(diào)整之前，大行政區(qū)人民政府具有雙重屬性，它既是地方最高一級政權機關，又是政務院領導地方政府的代表機關，對下領導所轄各省市縣地方政府的工作，對上接受政務院的行政領導。此次調(diào)整將大區(qū)政府一律改為行政委員會，是代表中央政府在各地區(qū)進行領導與監(jiān)督地方政府的機關。對此，周恩來曾明確指出：為了適應即將開始的國家大規(guī)模經(jīng)濟建設的需要，必須加強中央的集中和統(tǒng)一領導，因此，現(xiàn)在大行政區(qū)一級必須改為虛級，即一律改為行政委員會。這樣，它不再是一級政權機關，而只是作為中央領導地方政府工作的代表機關。①《周恩來年譜（1949—1976）》上卷，中央文獻出版社，1997年，第269頁。此次調(diào)整在對大區(qū)政府性質(zhì)作出改變的同時，也將行政委員會的直接統(tǒng)屬權由政務院轉(zhuǎn)移到了中央人民政府委員會。

（三）政務院黨組系統(tǒng)的改組

中共中央在中央政府成立后不久，即作出《關于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組織的決定》，在政務院內(nèi)建立了黨組系統(tǒng)。黨組作為中共在政府中的領導機構，其成員由在各部門負主要領導責任的黨員組成，政府工作中的重大問題均須經(jīng)過黨組系統(tǒng)向中共中央請示報告。政務院黨組系統(tǒng)分為政務院總黨組干事會、各委分黨組干事會和各部黨組小組三個層次。其中，政務院總黨組干事會實際成為中共中央在政府中的最高領導機構，中共中央對政府的領導主要通過這一級組織實現(xiàn)。

1952年8月間，鑒于政務院機構與人事變動，周恩來以黨組干事會書記名義向毛澤東并中央書記處報告：政務院黨組干事會應予改組；同時，為了便于照顧整個政府部門的工作，擬擴大原政務院黨組的范圍，并更名為中央人民政府黨組干事會，直屬中共中央政治局及書記處領導②《周恩來年譜（1949—1976）》上卷，第254頁。。改組后的黨組干事會成員由11人增加為24人，仍由周恩來擔任黨組書記③原政務院總黨組干事會成員由11人組成，周恩來為書記，董必武、陳云分別擔任第一、第二副書記，羅瑞卿、薄一波、陸定一、胡喬木、劉景范、李克農(nóng)、李維漢、齊燕銘8人為干事。改組后的政府黨組干事會成員在11人基礎上，新增加了鄧小平、林伯渠、彭真、李富春、曾山、賈拓夫、習仲勛、錢俊瑞、王稼祥、安子文、吳溉之、李六如、廖魯言等13人，共計24人，以周恩來為黨組書記，陳云、鄧小平分任第一、第二副書記。。

政務院黨組系統(tǒng)于此時進行改組的主要目的，是為了加強中共中央對政府工作的直接領導。但從改組的實際效果看，中央人民政府黨組干事會取代政務院總黨組干事會，主要是調(diào)整了人員、擴大了規(guī)模。其一，改組后的政府黨組干事會成員，不單是原政務院各委部擔任領導職務的黨員，而且新增加了從各中央局、分局調(diào)到中央工作的黨員干部；其二，在領導職務上，周恩來仍然擔任中央政府黨組干事會書記，其作為政府內(nèi)黨的系統(tǒng)的實際負責人地位沒有發(fā)生改變；其三，黨組系統(tǒng)的運行機制并未發(fā)生根本改變，黨組干事會這一級組織仍是中央政府中黨的最高領導機構，毛澤東和中共中央對于政府各部門的領導，在很大程度上仍是通過這一級組織進行的。

（四）中央領導機構與人員的加強

在對中央政府及政務院進行機構和人員調(diào)整的同時，黨中央也采取措施加強并完善了自身的領導機構與工作方式。黨中央于1952年6月20日在給中國駐蘇聯(lián)大使張聞天的電報中指明：“由于經(jīng)濟建設即將成為我們國家的中心任務，黨和政府的中央機構必須加強，中央擬將各中央局書記及其他一些干部調(diào)到中央工作，并擬參考聯(lián)共中央的經(jīng)驗來建立黨中央的機構?！雹佟督▏詠砻珴蓶|文稿》第3冊，中央文獻出版社，1989年，第474頁。根據(jù)中央的提議，由劉少奇具體主持制訂了《關于加強黨中央辦事機構的意見》?！兑庖姟分赋觯耗壳拔覀兊膰艺M入建設時期，各方面都要求中央領導更加集中。但是，一方面黨中央的負責同志過少，而工作卻十分繁重；另一方面黨中央的辦事機構已遠不能適應這樣的要求。因此，擬于明年初將各中央局的書記抽調(diào)回來，以加強中央的領導，同時加強中央現(xiàn)有的各部、委、辦公廳的組織及其工作，并增設一些新的部、委。②《建國以來毛澤東文稿》第3冊，第508頁。此后不久，中央局五大書記及其他重要領導干部被陸續(xù)調(diào)到中央，在黨中央和政務院擔任領導職務（見表2）。

表2：中央局五大書記調(diào)中央任職情況表

中共中央加強領導機構建設及領導人員儲備的主要目的，是為加強對政府工作的領導提供組織上的保證。對此，毛澤東于1952年12月在《中央關于改變管理干部的方法決定草案》中作出了清楚說明。決定將中共中央及各級黨委對政府、財經(jīng)工作及工業(yè)建設的領導責任確定為：一切主要的和重要的方針、政策、計劃都必須統(tǒng)一由黨中央規(guī)定，制定黨的決議、指示，或?qū)Ω饔嘘P機關負責同志及黨組的建議予以審查批準。④《建國以來毛澤東文稿》第3冊，第682頁。

由上可見，自1952年6月起對新中國中央行政體制進行初步調(diào)整的方向，即是加強中共中央對政府工作的集中統(tǒng)一領導。但從調(diào)整的實際效果看，基本還是處于1949年至1952年初步形成的中央行政體制框架內(nèi)。這是由于：第一，政務院的職權范圍雖有所縮小，但其作為最高國家行政機關統(tǒng)一掌管國家行政事務的地位和職權沒有改變，且由政務院財經(jīng)委員會所領導的財經(jīng)部門的力量有所加強；第二，五大書記調(diào)中央任職后，仍然繼續(xù)兼任他們在大區(qū)的職務，大區(qū)政府的機構與任務改變了，但各中央局的職能依舊，因此，大行政區(qū)在國家政治生活中的地位與作用并沒有顯著的削弱；第三，政務院黨組系統(tǒng)雖進行了改組，但其運行機制并沒有發(fā)生根本變化。

三、中央行政體制的深層次調(diào)整（1953年3月至1954年6月）

繼對新中國中央行政體制的初步調(diào)整后，中共中央于1953年3月又發(fā)動了對中央行政體制的第二輪調(diào)整。如果說初步調(diào)整階段所采取的措施是較為溫和的、循序漸進的，那么第二輪調(diào)整所采取的措施就是強硬的、立竿見影的；如果說初步調(diào)整基本還是處于新中國成立之初形成的體制框架內(nèi)，那么第二輪調(diào)整則使中央行政體制發(fā)生了不同于此前的重大變化。

（一）中央人民政府向中央請示報告制度的確立

對中央行政體制進行深層次調(diào)整的標志之一，是中共中央于1953年3月10日作出的《關于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定》。決定指出：為了使政府工作避免脫離黨中央領導的危險，今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準以后，始得執(zhí)行；政府各部門對于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經(jīng)常的、直接的領導①關于這一決定的具體內(nèi)容，參見《建國以來重要文獻選編》第4冊，中央文獻出版社，1993年，第67—72頁。。

決定對政府工作中直接向中央負責的六方面人員進行了明確分工：（1）國家計劃工作，由高崗負責；（2）政法工作（包括公安、檢察和法院工作），由董必武、彭真、羅瑞卿負責；（3）財經(jīng)工作，由陳云、薄一波、鄧子恢、李富春、曾山、賈拓夫、葉季壯負責；（4）文教工作，由習仲勛負責；（5）外交工作（包括對外貿(mào)易、對外經(jīng)濟、文化聯(lián)絡和僑務工作），由周恩來負責；（6）其他不屬于前述五個范圍的工作（包括監(jiān)察、民族、人事工作等），由鄧小平負責。

此后不久，中共中央又對國家計劃工作和財經(jīng)工作方面所確定的政府領導人的分工作出進一步的細致劃分：（1）國家計劃工作和工業(yè)工作，由高崗、李富春、賈拓夫負責；（2）財政、金融、貿(mào)易工作，由陳云、薄一波、曾山、葉季壯負責；（3）鐵路、交通、郵電工作，由鄧小平負責； （4）農(nóng)、林、水利、合作工作，由鄧子恢負責；（5）勞動工作和工資問題，由饒漱石負責。

請示報告制度的確立使政務院處理事項的范圍和程序被進行了嚴格限制。政務院所屬各委、部、會、院、署、行直接提請政務院批示或辦理的事項，除例行事務外，凡屬涉及方針、政策、計劃的事項，均應限于中央已經(jīng)討論和決定了的問題，或是中央已經(jīng)批準的計劃或批準的原則范圍之內(nèi)的問題。政務院負責人員如發(fā)現(xiàn)此類事項仍必須向中央請示報告，應即提向中央；純屬政府日常業(yè)務的工作，則仍按政府系統(tǒng)的辦公手續(xù)處理。同時，所有政府各部門召開的專業(yè)會議，凡屬性質(zhì)重要而不是解決純業(yè)務性或技術性質(zhì)問題的會議，均應執(zhí)行事先報告并經(jīng)過中央批準才能召開的原則；如屬有關全局的、政策性質(zhì)重大的結論，則須提請中央批準后，才能向到會人員宣布。

（二）“五口通商”經(jīng)濟管理體制的建立

對中央行政體制進行深層次調(diào)整的另一個重要標志，是中共中央于1953年4月28日作出的《關于加強對中央人民政府財政經(jīng)濟部門工作領導的決定》。決定指出：為完成國家經(jīng)濟建設計劃，全黨進一步加強對于財政經(jīng)濟工作的領導，首先是進一步加強對于中央人民政府各財政經(jīng)濟部門工作的領導，就成為十分必要。②關于這一決定的具體內(nèi)容，參見《建國以來重要文獻選編》第4冊，第180—182頁。中共中央加強對中央政府財經(jīng)部門工作領導的一個重要措施，就是將此前由政務院財政經(jīng)濟委員會統(tǒng)一領導國家財經(jīng)工作的方式，改為由政府五個方面的領導人分別領導，時稱“五口通商”。

決定對政府五方面領導人及其分工作出了明確規(guī)定：（1）重工業(yè)部、第一機械工業(yè)部、第二機械工業(yè)部、燃料工業(yè)部、建筑工程部、地質(zhì)部、輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部，劃歸國家計委主席高崗領導；（2）鐵道部、交通部、郵電部，劃歸政務院副總理鄧小平領導；（3）農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利部、合作總社，劃歸國家計委副主席鄧子恢領導；（4）勞動部，劃歸國家計委委員饒漱石領導； （5）財政部、糧食部、商業(yè)部、對外貿(mào)易部、人民銀行、工商管理局、物資儲備局，仍屬中財委主任陳云領導（在陳云休養(yǎng)期間，由薄一波代理）。在政府五方面領導人中，除中財委主任陳云外，都是從各大區(qū)調(diào)來中央工作的黨政領導人。

“五口通商”經(jīng)濟管理體制的建立，使政府行政體制發(fā)生了重大變化。中央政府對于下屬各經(jīng)濟部門的領導，不再通過政務院財經(jīng)委，而是分別通過政府五個方面領導人進行。為便于工作，在五人之下分設五個辦公機構，分別稱為第一（工字）、第二（財字）、第三（交字）、第四（農(nóng)字）、第五（勞字）辦公室①1953年9月，為加強對資本主義工商業(yè)社會主義改造的領導，中央決定任命李維漢為中財委副主任，并增設中財委第六（資字）辦公廳。。五方面領導人有權召集政府有關部門負責人開會，并將結果直接向中央人民政府主席報告。政務院總理周恩來不在五方面領導人之內(nèi)，總理辦公室僅負責辦理有關財經(jīng)部門五個方面的聯(lián)系及協(xié)調(diào)事項。

（三）中央人民政府黨組干事會的撤銷

中共中央于1953年3月作出加強中央對于政府工作領導決定的同時，決定撤銷中央人民政府黨組干事會。決定指出：為了加強中央對于政府工作的領導，以及便于政府各部門中黨的領導人員能夠有組織地、統(tǒng)一地領導其所在部門的黨員，今后政府各部門的黨組工作必須加強，并應直接接受中央的領導。中央人民政府黨組干事會已無存在的必要，應即撤銷。與此同時，政務院各委的黨組組織，暫時仍存在，直接受中央領導，并分管其所屬的各部、會、院、署、行的黨組；這些部門的黨組，仍稱為黨組小組。凡不屬于各委而直屬于政務院的其他部門，如外交、民族、華僑、人事等部門的黨組，則直接接受中央的領導。

該決定的作出使政府黨組系統(tǒng)的構成及運行機制發(fā)生了根本變化。一方面，從政府黨組系統(tǒng)的構成來說，隨著中央人民政府黨組干事會的撤銷，政府黨組系統(tǒng)由此前的三個層次變?yōu)檎赵焊魑贮h組干事會和各部黨組小組兩個層次，自新中國成立以來形成的以總黨組干事會作為中共中央在政府中的最高一級領導機構的形式正式宣告結束。另一方面，從政府黨組系統(tǒng)的運行機制來說，隨著中央人民政府黨組干事會的撤銷，各委分黨組干事會和各部黨組小組均接受毛澤東和中共中央的直接領導。中央政府各部門的工作，經(jīng)由各委分黨組干事會和各部黨組小組直接向毛澤東請示匯報，毛澤東則親自進行批示和指導。政府各部門黨組領導人及成員的提名與審查批準，亦由此前的政務院總黨組干事會負責轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍泄仓醒虢y(tǒng)一負責。

（四）中共中央領導體制和方式的調(diào)整

中共中央為加強對政府工作的直接全面領導，對自身領導體制和領導方式進行了相應調(diào)整和完善，主要表現(xiàn)在以下三方面：

第一，中共中央工作方式的完善。中共中央于1953年4月28日通過的《關于中央目前工作方式的決定》對中央處理問題的會議制度及負責人員作出了明確規(guī)定。②關于這一決定的具體內(nèi)容，參見《建國以來劉少奇文稿》第5冊，中央文獻出版社，2008年，第129—130頁。按照要求，中共中央每星期在中南海西樓召開兩次政治局會議和兩次書記處擴大會議，每次會議時間在兩小時至四小時。經(jīng)常參加政治局會議的人員包括毛澤東、劉少奇、周恩來、朱德、陳云、高崗、彭德懷、彭真、林伯渠、董必武、鄧小平、饒漱石、李富春、鄧子恢、薄一波、習仲勛等16人；必須參加書記處擴大會議的人員包括毛澤東、劉少奇、周恩來、朱德、陳云、高崗、鄧小平、饒漱石8人。此后，中共中央政治局和書記處作為國家最高決策中心，直接對政府匯報的各方面情況進行集中處理和指導批示，政府各部門則根據(jù)中共中央作出的決議負責具體辦理和執(zhí)行。

第二，中央辦公廳工作體制的調(diào)整。為適應中共中央工作量加大的情況，將中央辦公廳的工作體制由按地區(qū)分工改為按部門分工，并由第一辦公室工作人員分工負責，具體分工情況如下：（1）中央組織部、紀律檢查委員會、全國總工會、青年團中央、全國婦聯(lián)、總理辦公室和中財委（勞）第五辦公廳，主要由李波人負責；（2）中央農(nóng)村工作部和中財委（農(nóng)）第四辦公廳，主要由何均負責；（3）中央統(tǒng)戰(zhàn)部和中財委（資）第六辦公廳，主要由何載負責；（4）國家計劃委員會和中財委（工）第一辦公廳，主要由李東冶負責；（5）中財委（財）第二辦公廳和中央宣傳部，主要由鄧力群負責。①《建國以來劉少奇文稿》第5冊，第338—340頁。

第三，分部分級管理干部制度的確立。新中國成立初期的干部管理體制沿用了戰(zhàn)爭時期的做法，即除軍隊干部實行單獨管理外，所有干部均由中央及各級黨委組織部門統(tǒng)一調(diào)配和任命。隨著組織機構的日益增多和干部數(shù)量的急劇增長，這種干部制度的不適應性開始顯現(xiàn)。對此，中共中央于1953年11月作出《關于加強干部管理工作的決定》，決定建立分部分級管理干部制度。所謂分部管理，就是將全體干部劃分為九類，由中央及各級黨委的各部分部進行管理。②具體分類情況如下：（1）軍隊干部；（2）文教工作干部；（3）計劃、工業(yè)工作干部；（4）財政、貿(mào)易工作干部； （5）交通、運輸工作干部； （6）農(nóng)、林、水利工作干部；（7）少數(shù)民族的黨外上層代表人物，宗教界的黨外上層代表人物，各民主黨派和無黨派民主人士，華僑民主人士，工商界代表人物，協(xié)商機關、民主黨派機關、工商聯(lián)、佛教協(xié)會、伊斯蘭協(xié)會和回民文化協(xié)會的機關干部；（8）政法工作干部；（9）黨、群工作干部和未包括在上述九類之內(nèi)的其他工作干部。參見《建國以來重要文獻選編》第4冊，第572—577頁。所謂分級管理，就是在中央及各級黨委之間建立分工管理各級干部的制度，凡屬擔負全國各方面重要職務的干部由中央管理，其他干部則由中央局、分局及各級黨委分工加以管理。為此，需要在中央及各級黨委原有的組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部基礎上，逐步增設工交、財貿(mào)、文教、政法等新的工作部門，以分門別類地管理各方面的干部。對此，有學者指出，分部分級管理干部的制度，不僅是采用蘇聯(lián)的辦法，實行黨與政府對口設部的開端，而且這一制度延續(xù)了整個毛時代。③龐松：《毛澤東時代的中國》第1卷，中共黨史出版社，2003年，第400頁。

綜上所述，中共中央經(jīng)過對中央行政體制的深層次調(diào)整，從體制上確保了對政府工作的集中、統(tǒng)一、全面、直接領導，使中央政府的組織結構和運行方式均發(fā)生了不同于以往的重大變化。一方面，從中央政府的總體架構來說，雖然中央人民政府下轄政務院的二級政府體制尚未改變，中央人民政府委員會和政務院的組織實體仍然存在，但政務院作為最高國家行政機關，失去了在領導國家政務方面事權專一的地位和職能。據(jù)不完全統(tǒng)計，政務院于1949年至1954年間通過和頒布的法令、決定共有381項，其中在1953年中央行政體制調(diào)整前約有344項，約占總數(shù)的90％，自中央行政體制調(diào)整后，只有37項，僅占總數(shù)的10％。④參見《中央人民政府法令匯編》第1—5冊，法律出版社，1982年。

另一方面，從中央政府的運行方式來說，由政務院對中央人民政府委員會和中央人民政府主席負責并報告工作，演變?yōu)檎赵焊鞣矫婀ぷ髦苯酉蛑泄仓醒胝埵緟R報。特別是國家最為重要的經(jīng)濟管理體制，由新中國成立之初政務院財政經(jīng)濟委員會統(tǒng)一管理國家財經(jīng)工作的局面，演變?yōu)檎宸矫骖I導人在中共中央直接領導下分口管理國家經(jīng)濟工作。隨著1954年憲法的頒布，最終以國務院即中央人民政府的一級政府體制取代了中央人民政府下轄政務院的二級政府體制。

四、關于1952至1954年中央行政體制調(diào)整的反思

通過對1952年至1954年中央行政體制調(diào)整原因與具體措施的分析，筆者認為，至少可以從以下兩方面進行反思和啟示。

（一）黨政關系極大地制約和影響著行政體制的建立與運行，脫離黨政關系，就不能看到行政體制的實質(zhì)，這是中國行政體制的獨特性所在

首先，從理論上說，按照政治系統(tǒng)論的觀點，政治體制內(nèi)部是分層次的，同時政治體制的各個部分之間又是相互影響、相互制約的互動關系。行政體制居于政治體制的外層，主要涉及的是政府職能的合理界定、政府機構的科學設置、行政職權的正確劃分和行使等內(nèi)容。黨政關系居于政治體制的核心，與行政體制密切關聯(lián)，并對行政體制的建立與運行產(chǎn)生影響。執(zhí)政黨的路線、方針、政策以及政府的各項工作，都要通過一定的行政體制來實施。

其次，從歷史進程看，中國共產(chǎn)黨是中國政治與行政體制的創(chuàng)造者。中共在徹底推翻舊政治體系的基礎上通過武裝革命方式取得政權；當國家政權機構均處于草創(chuàng)階段，中共作為領導全國政權的執(zhí)政黨，已經(jīng)建立起較為嚴密的組織系統(tǒng)以及嚴格的工作制度；面對新中國成立之初嚴峻的國際國內(nèi)形勢，中央人民政府在中共領導下迅速組建完畢，并表現(xiàn)出高度的權威以及高度的組織能力、整合能力和動員能力。

再次，從現(xiàn)實政治運行看，經(jīng)過1953年對中央行政體制的深層次調(diào)整，形成黨政雙軌行政的獨特結構。黨的一元化領導方式通過黨對政府歸口領導、黨管干部等一系列的制度安排被強化和固定下來，中共由此前的領導政府轉(zhuǎn)為控制政府行政體系。此后，執(zhí)政黨與政府的關系經(jīng)過長期演變，但基本上中共是通過政府實現(xiàn)統(tǒng)治社會的目的，政府在某種意義上并不具備很強的獨立性。因此，在對中國中央行政體制調(diào)整過程進行考察時，必須始終將黨政關系作為一個重要影響因素。

（二）在1949年至1954年間，中國的黨政關系經(jīng)歷了一個由黨政相對分離，到執(zhí)政黨逐步加強對政府集中統(tǒng)一領導的轉(zhuǎn)變過程，中共在新中國成立之初對如何處理與國家政權機關的關系問題進行過有益的思考和探索

通常認為，從新中國成立至80年代初，中國共產(chǎn)黨對國家生活的領導方式，基本上是黨政不分、以黨代政。通過對1952年至1954年中央行政體制調(diào)整這段歷史過程的考察可以發(fā)現(xiàn)，新中國建立之初雖總體上沿用了在戰(zhàn)爭年代發(fā)揮過重要作用的黨的一元化領導原則和方式，但并沒有將其與“以黨代政”相等同，而是在政治生活中盡量注意區(qū)分黨政系統(tǒng)的職能。

第一，中共中央多次發(fā)出指示就如何正確處理黨政關系問題做出說明，提出黨不能代替政府的明確主張，認為應由政府解決的問題均須由政府用法令、決議、指示等來宣布，黨的決議只有經(jīng)過政府法定機關的宣布，才能具有法律上的效力。第二，在決策和工作程序上，改變了根據(jù)地時期黨向政府和人民直接下命令的做法。當時的法律、命令和許多重要文告，都是由中共中央準備和提出的，但首先經(jīng)過全國政協(xié)及其常委會討論，再提交中央人民政府委員會或政務院會議討論通過，然后以政府的名義正式頒布實施。同時，中共中央通過黨委和黨組系統(tǒng)保證政策的貫徹落實。第三，中共黨內(nèi)主要領導人就黨政關系問題提出鮮明主張。其中比較有代表性的，如董必武將黨對政權機關的關系概括為：一是對政權機關的工作性質(zhì)和方向給予確定的指示；二是通過政權機關及其工作部門實施黨的政策，并對它們的活動實施監(jiān)督；三是挑選和提拔忠誠而有能力的干部（黨和非黨的）到政權機關中去工作。①1951年9月23日董必武在中央人民政府華北事務部召開的華北第一次縣長會議上的講話，見《董必武選集》，人民出版社，1985年，第307—309頁。

隨著1952年中央行政體制調(diào)整的啟動，中國的黨政關系開始逐步走向黨政合一。盡管新中國成立之初對黨政關系的有益探索持續(xù)時間比較短暫，但卻具有重要的啟示作用和示范意義。它表明“黨”和“政”是兩種性質(zhì)完全不同的政治存在形式，黨不能因為領導政權機關就包辦代替政權機關的工作，也不能因為領導政權機關而取消黨組織本身的職能，它們之間的密切聯(lián)系并不能使它們失去必要的界限，在國家政治生活運行中有必要而且是完全可以區(qū)別開來的。以史為鑒，這些思想和做法至今仍是值得借鑒的。