NGO與地方政府合作參與災(zāi)后重建的綜合集成模式*——以汶川大地震為例

徐玖平，卓安妮

(四川大學(xué)應(yīng)急管理與災(zāi)后重建研究所，四川成都610064)

政府作為縱向組織能調(diào)動社會上所有的力量和資源但缺乏效率;國外非政府組織(non-government organization，NGO)NGO作為橫向組織且來自民間，能滿足不同群體的多樣需求，能近距離地了解民生，在市場失靈和政府失靈時，能發(fā)揮較強的作用。NGO可以同社區(qū)、政府形成一個強大的網(wǎng)絡(luò)，通過服務(wù)社區(qū)解決民生問題，實現(xiàn)社會化管理的管理方式，為政府的政策制度提供民生基礎(chǔ)，為國家管理建設(shè)注入新活力[1]。由于國內(nèi)外NGO雙方所處環(huán)境差異，國外NGO與國內(nèi)NGO通過與受災(zāi)地區(qū)政府建立合作關(guān)系，堅持以統(tǒng)籌兼顧為基礎(chǔ)，溝通合作為優(yōu)先原則，綜合集成多方資源優(yōu)勢[2]。以汶川大地震為例，提出國外NGO—國內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣畢⑴c災(zāi)后重建的綜合集成模式。

1 NGO與政府合作系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特征

1.1 框架結(jié)構(gòu)

災(zāi)后援建系統(tǒng)工程中，參與援建主體包括政府機構(gòu)、國內(nèi)及國外NGO。國內(nèi)NGO有官方和民間之分，官方NGO由上級組織統(tǒng)籌部署，對災(zāi)區(qū)具體受災(zāi)情況進行統(tǒng)籌分析，通過募捐的款項參與災(zāi)區(qū)援建;民間NGO向政府相關(guān)部門提出申請，獲得批準(zhǔn)可進行援助，面臨災(zāi)情時定量定性分析，保證人力、物力及時調(diào)配，提供心理咨詢等軟性服務(wù)，與災(zāi)區(qū)保持緊密聯(lián)系，第一時間向媒體提供最新消息，呼吁大家共同參與援建[3]。國外NGO通過與國內(nèi)NGO合作參與災(zāi)后援建，在救援工作有行動迅速、反應(yīng)迅速、專業(yè)性強等特點，高效調(diào)動并運用人力、物力資源顯示了其組織特性(圖1)。

圖1 框架結(jié)構(gòu)圖

1.2 時空結(jié)構(gòu)

國內(nèi)NGO與國外NGO在銜接合作上具有跨地域的特點，其時空結(jié)構(gòu)表現(xiàn)在以下幾個方面:合作是長期的，合作系統(tǒng)里每一個子系統(tǒng)都是承接的，合作系統(tǒng)內(nèi)所有工作都是按順序展開的。NGO對于產(chǎn)業(yè)援建只起輔助作用，基礎(chǔ)設(shè)施和心理援建是援建重心，特別是心理援建，NGO組織通過與學(xué)校、社區(qū)和醫(yī)院合作提供一對一專業(yè)心理疏導(dǎo)(圖2)。

圖2 援建時空結(jié)構(gòu)

1.3 互反饋結(jié)構(gòu)

NGO主要作用體現(xiàn)在災(zāi)后重建環(huán)節(jié)，災(zāi)后重建工程是開放的、復(fù)雜的巨系統(tǒng)并且是呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的，可用以下公式表示[4]:

式中:CS表示NGO援建復(fù)雜系統(tǒng)，具有整體性，涌現(xiàn)性，復(fù)雜性、巨量性和高維性;I(Ingredient set)表示因素組合，可以是子系統(tǒng)，是多層次的，中國NGO援建模式分為官方NGO與民間NGO兩個援建子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)分工不同，但每個子系統(tǒng)與整體系統(tǒng)有相似性，可用相似準(zhǔn)則表示;R(Relation set)表示子系統(tǒng)之間的關(guān)系集合，整個表示為網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，可以用矩陣表示;S表示系統(tǒng)在空間呈一定的分布狀態(tài)，災(zāi)后援建的時空結(jié)構(gòu)(圖2);T表示時間，系統(tǒng)是隨時間變化的，變化的狀態(tài)就是系統(tǒng)的過程(圖3);f表示系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，NGO合作系統(tǒng)中的時間、空間、因素、關(guān)系組成系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。虛線表示系統(tǒng)的邊界，NGO合作系統(tǒng)是用虛線表示的開放性系統(tǒng)，系統(tǒng)在時間和空間上有一定的空域;E表示環(huán)境，在汶川大地震中，NGO系統(tǒng)與國際環(huán)境、NGO系統(tǒng)與國內(nèi)環(huán)境以及NGO組織之間復(fù)雜的交互作用;B表示行為，即在系統(tǒng)中表現(xiàn)為人們參與災(zāi)區(qū)援建的行為，反映了人為以及環(huán)境對整個系統(tǒng)的影響;F表示系統(tǒng)功能，官方與民間NGO參與災(zāi)區(qū)援建系統(tǒng)反映了該系統(tǒng)在運作過程中對環(huán)境的影響。箭頭表示系統(tǒng)與環(huán)境的交互輸入、輸出關(guān)系。NGO合作系統(tǒng)在援建災(zāi)區(qū)與環(huán)境交互作用(圖3)。

圖3 互反饋結(jié)構(gòu)

1.4 運行結(jié)構(gòu)

NGO與災(zāi)區(qū)政府合作，由當(dāng)?shù)卣撠?zé)信息搜集，分析并確保信息及時、準(zhǔn)確到達NGO組織，實現(xiàn)信息資源共享。國內(nèi)外NGO組織根據(jù)政府所提供的信息制定援建計劃、組織人力資源、統(tǒng)籌安排技術(shù)資源。援建系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間交互作用，信息交換，各個組分之間對災(zāi)區(qū)援建系統(tǒng)相互依存、相互制約、互相促進(圖4)。

圖4 NGO合作系統(tǒng)運行模型

1.5 結(jié)構(gòu)特征

官方NGO、民間NGO、政府機構(gòu)三維立體系統(tǒng)是一個典型的、開放的、復(fù)雜的巨系統(tǒng)，其主要特征表現(xiàn)其復(fù)雜性、開放性、涌現(xiàn)性、巨量性和高維性。

(1)復(fù)雜性。NGO合作系統(tǒng)環(huán)環(huán)相扣，錯綜復(fù)雜，體現(xiàn)了援建系統(tǒng)的復(fù)雜性。災(zāi)區(qū)地理環(huán)境分析是快速進入受災(zāi)地區(qū)援建的前提，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)援建是災(zāi)區(qū)生活保障的重要前提，公共設(shè)施援建系統(tǒng)是NGO工作順利展開的關(guān)鍵。

(2)開放性。主要表現(xiàn)在兩方面:①NGO系統(tǒng)內(nèi)部通過主動行為獲得信息，每個系統(tǒng)之間又通過互相學(xué)習(xí)援建經(jīng)驗，獲得知識，主動改變自身的援建行為，不斷進步;②NGO合作系統(tǒng)的運行必須和NGO所處環(huán)境相結(jié)合，在事物發(fā)展客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，做好災(zāi)區(qū)援建工作。

(3)涌現(xiàn)性。汶川大地震受災(zāi)面積大，地區(qū)地形情況復(fù)雜，加上援建系統(tǒng)組分之間，以及與環(huán)境之間的相互作用，援建工作中不斷涌現(xiàn)新的問題。國內(nèi)外NGO合作，針對不斷涌現(xiàn)的新問題共同商討解決，針對發(fā)生大量個案需求細節(jié)照顧，政府偏重全局，NGO則實施個體救助并以參與認知與專業(yè)能力為強項。

(4)巨量性。體現(xiàn)在國外NGO與當(dāng)?shù)卣献魃?，國外NGO通過與國內(nèi)NGO長期合作，國內(nèi)NGO憑借與政府與生俱來的補余關(guān)系以及自身的專業(yè)性、迅速性和細微性，使災(zāi)后重建工作有條不紊進行。對于基礎(chǔ)設(shè)施援建、產(chǎn)業(yè)輔助援建和心理援建都發(fā)揮了重要作用，受益人數(shù)與日俱增。

(5)高維性。NGO合作系統(tǒng)由許多子系統(tǒng)構(gòu)成，它們的運作都涉及到援建系統(tǒng)的方方面面，如智力支持系統(tǒng)、資金支持系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)的運行涉及社會生活多方面，NGO合作系統(tǒng)龐大的層次結(jié)構(gòu)，層層分解、環(huán)環(huán)相扣、相互制約、相互促進，這樣的系統(tǒng)具有極高的維數(shù)。

2 NGO與政府合作系統(tǒng)的運行框架

2.1 模式框架

運用綜合集成方法，把援建中三個子系統(tǒng)有機結(jié)合起來，構(gòu)成高度智能化的人—機結(jié)合與融合體系，這個體系具有綜合優(yōu)勢、整體優(yōu)勢和智能優(yōu)勢[5－6]。運用定性定量綜合集成法，把系統(tǒng)工程應(yīng)用到實踐中，研制系統(tǒng)投入的人力、物力、財力、政策等得出援建災(zāi)區(qū)過程系統(tǒng)由三個支持系統(tǒng)組成，即智力支持系統(tǒng)、資金支持系統(tǒng)和政策支持系統(tǒng)(圖5)。

圖5 援建綜合集成圖

2.2 實踐框架

智力支持系統(tǒng)、資金支持系統(tǒng)和政策支持系統(tǒng)具體實踐構(gòu)成災(zāi)區(qū)援建系統(tǒng)集成中總體實踐，智力支持系統(tǒng)為其他兩個系統(tǒng)提供保障，政策支持系統(tǒng)運行是智力系統(tǒng)和資金支持系統(tǒng)前提(圖6)。

2.3 保障系統(tǒng)

國內(nèi)外NGO與政府合作援助災(zāi)區(qū)重建，其運作模式和系統(tǒng)特征都遵循系統(tǒng)工程原理。援建總體目標(biāo)是援建活動展開的范本，其制定要從具體情況出發(fā)，統(tǒng)籌多方資源，解決現(xiàn)實問題，具有高可行性，并由國家出臺相關(guān)政策制度保障(圖7)。

圖6 援建實踐框架

圖7 合作保障系統(tǒng)

(1)政策保障系統(tǒng)。在中國展開援助工作首先要改善干群關(guān)系，救災(zāi)物資發(fā)放的制度保障，多主體協(xié)作針對性地展開援建工作。運用運籌學(xué)理念，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)籌布置。發(fā)放募捐物資及善款，對受災(zāi)嚴重地區(qū)統(tǒng)籌人力進行重點援助，統(tǒng)籌配置資源，妥善安置孤兒孤老截癱人員，建立協(xié)調(diào)一致的心理干預(yù)計劃。政府尤其是受災(zāi)地區(qū)當(dāng)?shù)卣畬τ趪釴GO工作開展要提供政策保障，促使災(zāi)后重建工作順利進行。

(2)智力保障系統(tǒng)。智力支持系統(tǒng)從國內(nèi)外NGO和當(dāng)?shù)卣谐檎{(diào)災(zāi)后援建的專家、志愿者，或者科研工作者對災(zāi)后重建工作進行智力支持。專家智力支持為NGO工作展開提供科學(xué)決策，協(xié)助做好災(zāi)區(qū)群眾的思想工作和心理撫慰，維護好社會秩序，為災(zāi)后重建營造良好環(huán)境。政府頒布引進智力資源的政策是NGO智力保障系統(tǒng)實施的關(guān)鍵，為NGO與各種智力服務(wù)機構(gòu)合作搭建平臺，提供資金支持，提高NGO自主創(chuàng)新能力。

(3)資金保障系統(tǒng)。資金支持系統(tǒng)對于災(zāi)后重建工作的展開至關(guān)重要，主要來源于國家對災(zāi)區(qū)的撥款，以及募捐款項，主要用于災(zāi)區(qū)樣板房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共實施等的重建。按照“統(tǒng)籌安排、突出重點、分類指導(dǎo)、包干使用”的原則，采取對居民個人補助、項目投資補助、企業(yè)資本金注入、貸款貼息等方式，對城鄉(xiāng)居民倒塌毀損住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)以及工農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)等給予支持。統(tǒng)籌安排受災(zāi)地區(qū)財政投入、對口支援、國內(nèi)銀行貸款以及國際組織貸款等，引導(dǎo)各類捐贈資金合理配置、規(guī)范使用。

3 國外NGO與地方政府合作協(xié)調(diào)機制

3.1 合作性質(zhì)

國內(nèi)外NGO間長期聯(lián)系和合作形成了相對穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，組織間可以通過集體決策、聯(lián)合行動來支持援建工作，并且對其中的不定環(huán)境迅速反應(yīng)。組織間網(wǎng)絡(luò)形成呈現(xiàn)動態(tài)性、集成性和交互性。

(1)外部協(xié)調(diào)性。根據(jù)系統(tǒng)總體目標(biāo)要求，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)受災(zāi)情況設(shè)計系統(tǒng)總方案，作為實現(xiàn)整個系統(tǒng)的技術(shù)途徑。并根據(jù)需要下放職權(quán)，所有分部門的工作都要依據(jù)系統(tǒng)總體目標(biāo)。對于NGO組織外部協(xié)調(diào)性，不僅是與政府間的協(xié)調(diào)，還包括與稀缺資源間的協(xié)調(diào)，動態(tài)的協(xié)調(diào)性是合作組織之間保持長久、穩(wěn)定關(guān)系的基礎(chǔ)。

(2)技術(shù)協(xié)調(diào)性。為了達到系統(tǒng)總體目標(biāo)，所有技術(shù)要求從整個系統(tǒng)技術(shù)協(xié)調(diào)角度考慮。內(nèi)部人力資源物力資源集成是國外NGO與地方政府合作的關(guān)鍵，根據(jù)1+1＞2的特殊集成作用，把NGO能力盡可能放大。如:某些高山地區(qū)，受山體滑坡影響較大，NGO與政府合作，根據(jù)災(zāi)區(qū)具體受災(zāi)情況派遣有關(guān)方面的專家前往。

(3)內(nèi)部協(xié)調(diào)性。當(dāng)?shù)卣槍?zāi)區(qū)具體問題解決要綜合考慮整個系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性，內(nèi)部協(xié)調(diào)性主要指國外NGO與國內(nèi)NGO、國外NGO與當(dāng)?shù)卣换f(xié)調(diào)合作，如:援建中當(dāng)?shù)卣?、民政廳與扶貧辦之間出現(xiàn)矛盾是很正常的，但是矛盾的解決要根據(jù)已經(jīng)制定的系統(tǒng)總體目標(biāo)。外部協(xié)調(diào)是國外NGO、國內(nèi)NGO、當(dāng)?shù)卣c外部環(huán)境的博弈，在博弈中尋找最佳契合點，而內(nèi)部協(xié)調(diào)是三者之間的集成，把組織合作能力放大。

3.2 合作載體

國外NGO援建必須與災(zāi)區(qū)政府和中國官方NGO的密切合作，中國NGO為國外NGO合作系統(tǒng)工程的順利實施提供軟性保障。具體將從組織能力建設(shè)、受災(zāi)情況評估、資金資助、政策協(xié)調(diào)等方面展開對口援建，如:中國紅十字會對口支援甘肅省隴南市康縣，援建博愛新村、衛(wèi)生院和學(xué)校等。由募捐意向的企業(yè)與NGO合作展開援建工作。

(1)組織能力建設(shè)。迎接國外NGO援建主要是官方NGO，他們對災(zāi)區(qū)第一手資料先導(dǎo)掌握，并與當(dāng)?shù)卣虚L期合作關(guān)系，對政府宏、微觀援建較了解。將科學(xué)管理運用于國外與國內(nèi)NGO資源互補、溝通協(xié)作、關(guān)系優(yōu)選等方面，發(fā)揮NGO組織特點，統(tǒng)籌NGO組織與受災(zāi)地區(qū)政府關(guān)系;實現(xiàn)志愿者招募，廣泛招募有專業(yè)技能背景的志愿者，公正、公平、公開錄用志愿者，并建立良好的聯(lián)系。

(2)災(zāi)情評估。災(zāi)區(qū)受災(zāi)情況科學(xué)、客觀的評估，將對后面NGO組織工作開展起到奠基作用。NGO組織根據(jù)搜集信息統(tǒng)籌安排災(zāi)區(qū)急需的志愿者，綜合災(zāi)區(qū)具體受災(zāi)情況，優(yōu)選救災(zāi)方案，實現(xiàn)人—事—環(huán)境綜合集成救災(zāi)模式;專家根據(jù)災(zāi)區(qū)反饋的信息，數(shù)據(jù)分析、建模、制定符合災(zāi)區(qū)具體情況的方案。

(3)資金援助。資金援助分為社會募捐和政府專項撥款，國外個人通過非營利組織的捐款通過組織與政府統(tǒng)一撥發(fā)，NGO募捐的款項通過當(dāng)?shù)卣峤坏氖転?zāi)人員名單發(fā)放到災(zāi)民手中，當(dāng)?shù)卣诮蛹{善款中是一個中間橋梁的角色，而中國NGO組織組織相關(guān)人員對政府所上報的受災(zāi)人員情況等核實。國外NGO與國內(nèi)官方NGO合作運用政府撥發(fā)款項合理統(tǒng)籌安排，把款項用到最需要的地方。

(4)政策協(xié)調(diào)。國家為促進NGO發(fā)展制定了相關(guān)政策法規(guī)，如《社會團體登記管理條例》。目前，重新修訂的有關(guān)基金會登記管理和海外駐華民間組織登記管理方面的行政法規(guī)也會在近期內(nèi)出臺。良好的社會法律基礎(chǔ)促進組織發(fā)展，NGO組織在越來越成熟的法律體制下得到了充分的發(fā)展空間，綜合集成組織的外部環(huán)境與內(nèi)部組織環(huán)境，尋找到組織良性發(fā)展的根基。

3.3 協(xié)調(diào)體系

在汶川大地震中，國外NGO在開展工作之前都紛紛與民政部賑災(zāi)救濟司、當(dāng)?shù)卣?、民政廳、扶貧辦以及各自合作伙伴協(xié)調(diào)，制定明確高效的救災(zāi)方案，有針對性和目的性的進行援建工作。NGO自身自治能力的建設(shè)關(guān)系到組織的長足發(fā)展，要適應(yīng)日趨完善的市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，適應(yīng)“小政府、大社會”格局的需要、適應(yīng)國際化NGO要求的需要。

(1)NGO與政府溝通協(xié)調(diào)。NGO和政府之間的關(guān)系主要有三種模式:①補余模式，主要是由NGO組織負責(zé)政府無顧及的領(lǐng)域，為政府分擔(dān)，中國NGO主要就是這種模式;②沖突模式，就是由于關(guān)系不順，兩者之間演化出對立情緒，這是由于NGO與政府之間長期關(guān)系對立的結(jié)果;③合作模式，在公共服務(wù)領(lǐng)域政府和非政府組織發(fā)揮各自的優(yōu)勢，政府主動把資源讓渡給NGO組織，以外包形式讓NGO組織涉及傳統(tǒng)上由政府包攬的領(lǐng)域。

(2)國內(nèi)外NGO合作協(xié)調(diào)。NGO之間通過協(xié)議或者具體救援活動進行協(xié)調(diào)合作，從以往的聯(lián)誼到組織間合力集成，國外NGO參與國內(nèi)救援活動必須通過與當(dāng)?shù)豊GO進行協(xié)調(diào)合作，如此國內(nèi)NGO起到了溝通協(xié)調(diào)媒介的作用。除此之外，國外NGO給本土NGO帶來資金資源的同時，也為帶來了國外NGO成功發(fā)展的經(jīng)驗和增進交流的機會，對于促進國內(nèi)NGO提高自身的能力和加強國內(nèi)NGO能力建設(shè)起到了很大的作用。

(3)國外NGO—國內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣P(guān)系協(xié)調(diào)。國外NGO—國內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌優(yōu)選模式是建立在三者博弈基礎(chǔ)之上，相互聯(lián)系并制約。只有國外NGO與國內(nèi)NGO保持良好合作伙伴關(guān)系，國外NGO才能與當(dāng)?shù)卣暯樱瑖鴥?nèi)NGO與當(dāng)?shù)卣３珠L期合作關(guān)系是促進國外NGO在中國工作展開的保證。三者必須一同展開援建，如果博弈失敗就無法順利開展后續(xù)工作。

(4)國外NGO—國內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣?。國外NGO—國內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌優(yōu)選模式建立在組織間協(xié)作、運用當(dāng)?shù)卣疄檩d體、三個不同組織共同設(shè)立目標(biāo)、通過可行性分析方法決策、最后付諸實踐的過程，這不僅是三個組織間合作的問題，而且還是目標(biāo)的決策問題。在溝通合作和激勵合作上搞統(tǒng)籌，在決策合作上搞優(yōu)選，優(yōu)選統(tǒng)籌指導(dǎo)下該統(tǒng)籌優(yōu)選模式要具備整體性、關(guān)聯(lián)性、動態(tài)性、開放性和多樣性，以統(tǒng)籌兼顧為基礎(chǔ)，溝通合作為優(yōu)先原則，比較優(yōu)化篩選為主要思想，優(yōu)選模式與優(yōu)選統(tǒng)籌思想與方法有機統(tǒng)一，使國內(nèi)外NGO相互促進發(fā)展，確保災(zāi)后重建實現(xiàn)量到質(zhì)的飛越。

3.4 合作體系

NGO的建構(gòu)原則、活動方式、組織理念與災(zāi)后援建工作展開方式政府組織存在差異，政府組織在公共事務(wù)治理過程中擁有強制約束力，而NGO沒有強制性權(quán)利，它自身屬于軟型組織環(huán)境，在開展援建合作應(yīng)有法律作為支撐，國外NGO—國內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣Ｊ街饕谟诮M織內(nèi)部支持。溝通渠道問題、開展工作的保障、以及從制度上合理規(guī)約政府與組織間的治理邊界，將是集成NGO與政府之間保持合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。國外NGO—國內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣咴诮⒌慕y(tǒng)籌優(yōu)選模式之上，做到綜合組織間內(nèi)外部環(huán)境;將三者集成援建系統(tǒng);統(tǒng)籌組織間軟環(huán)境、硬環(huán)境等因素;優(yōu)選最適合組織發(fā)揮最大效力模式。即概括為:綜合外部、集成內(nèi)部、統(tǒng)籌環(huán)境、優(yōu)選效益模式。

根據(jù)統(tǒng)籌優(yōu)選思想與方法提出統(tǒng)籌優(yōu)選模式，建立NGO溝通合作體系、合作決策體系和激勵合作體系。災(zāi)后國內(nèi)外NGO與當(dāng)?shù)卣献鹘y(tǒng)籌優(yōu)選模式正是在科學(xué)規(guī)劃下的、以災(zāi)區(qū)發(fā)展的新均衡為目標(biāo)的優(yōu)化決策模式，但由于流程繁瑣，目標(biāo)繁多，必須借助于優(yōu)選統(tǒng)籌的思想與方法[2]。國外NGO可行性分析包括與中國官方NGO合作可行性分析、人力物力調(diào)度、國外NGO自身能力評價等，如圖8所示。

3.5 保障體系

組織間是一個開放的系統(tǒng)，組織與組織、組織與社會以及組織與政府結(jié)合成一個有機的整體，統(tǒng)籌多方資源和NGO之間整體聯(lián)動，發(fā)揮人力、物力強強結(jié)合的優(yōu)勢，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，充分發(fā)揮整體聯(lián)動效應(yīng)，幫助災(zāi)區(qū)建設(shè)。在工作中，可以安排國際國內(nèi)NGO成員共赴受災(zāi)地區(qū)對項目實施地進行考察，還可以聘請國外知名大學(xué)的教授和國際NGO組織的高級管理人員為NGO工作者舉辦研討會、培訓(xùn)班，講解國際NGO的先進理念，傳播國際NGO工作發(fā)展的概況，拓寬NGO之間的溝通橋梁。

(1)NGO自身監(jiān)管。組織是“為特定目的而進行有系統(tǒng)地安排”，是個人或群體向其他成員提供目的和決策，是人們行為的理性抉擇。這種抉擇首先表現(xiàn)在目的性，目標(biāo)成為行為的準(zhǔn)則，沒有目的性，組織行為就失去意義。國外NGO與中國NGO在援建過程中，雙方存在文化差異以及自身組織管理背景差異，為了援建工作有序展開，要以目標(biāo)管理維系組織之間的關(guān)系，加強成員間的溝通，以援建總目標(biāo)為動力，加強決策能力。NGO組織由于其獨特的組織性質(zhì)，組織的監(jiān)督管理體系以組織自身建設(shè)為主，制定組織內(nèi)管理規(guī)范等條例，確保組織穩(wěn)健發(fā)展，并科學(xué)統(tǒng)籌內(nèi)部資源與外部資源。

圖8 國外NGO—國內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌優(yōu)選模式

(2)科學(xué)統(tǒng)籌。科學(xué)統(tǒng)籌分為經(jīng)驗性統(tǒng)籌和系統(tǒng)性統(tǒng)籌，由于效用有限，對象單一，經(jīng)驗性統(tǒng)籌以以往經(jīng)驗為統(tǒng)籌分析集成;系統(tǒng)性統(tǒng)籌運用系統(tǒng)性統(tǒng)籌方法，統(tǒng)籌分析聯(lián)動組織科學(xué)發(fā)展，主要體現(xiàn)為以人為本的全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)動NGO組織主要的著眼點和著力點在于不斷提高組織核心凝聚力，確保援建工作順利展開，把組織監(jiān)管目標(biāo)按照科學(xué)方法、統(tǒng)籌理念，分工到部門、個人，讓組織成員明確組織目標(biāo)，用科學(xué)統(tǒng)籌方法完成組織目標(biāo)，完成監(jiān)管的目的。

(3)自身評價。NGO組織自身評價是持續(xù)發(fā)展的保障。NGO組織聯(lián)動相當(dāng)于組織之間的契合，契合的組織發(fā)揮著單個組織無法預(yù)想的力量。NGO組織具有善于創(chuàng)新、運作靈活的優(yōu)勢;具有與基層聯(lián)系密切、適應(yīng)基層實際情況的優(yōu)勢;具有運作成本低、效率高的優(yōu)勢等。制約組織發(fā)展的除了受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平、制度環(huán)境限制之外，還在于非營利組織自身能力不足，包括組織活動、管理、創(chuàng)新、擴張和可持續(xù)發(fā)展等。

(4)政策支持。以政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動去營造一種建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，就能彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的不足，并使公共利益最大化的社會管理過程得以實現(xiàn)，國家出臺相關(guān)政策法規(guī)規(guī)范和扶持NGO組織，相關(guān)法律有《社會團體等級管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》、《公益事業(yè)捐贈法》等與NGO發(fā)展有關(guān)的法律法規(guī)。NGO組織間以及每個NGO組織內(nèi)部都有相關(guān)約定俗成的規(guī)章制度，如關(guān)于志愿者招募流程、組織內(nèi)部獎懲辦法、工作培訓(xùn)項目等，這些相關(guān)的內(nèi)部規(guī)章制度與國家相關(guān)政策相輔相成，旨在促進NGO組織發(fā)展。

4 結(jié)語

NGO在災(zāi)情面前相對于政府呈現(xiàn)反應(yīng)快，專業(yè)性強等特點，能關(guān)注到政府疏忽的地方，起到查漏補缺的作用，這次汶川大地震破壞性大、波及范圍廣、影響面大，國外NGO在地震發(fā)生第一時間前往災(zāi)區(qū)進行傷員搶救、救災(zāi)物資的捐助、心理疏導(dǎo)等工作，大大減輕了政府救災(zāi)壓力[7]。本文針對國外NGO準(zhǔn)入度低的問題，分析了國外NGO災(zāi)后援建存在的問題、面對的壓力之后，結(jié)合四川汶川特大地震的特點，提出了國外NGO—國內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣C合集成模式，運用國內(nèi)NGO本土優(yōu)勢，國外NGO通過與國內(nèi)NGO合作伙伴關(guān)系支援災(zāi)區(qū)建設(shè)，綜合集成國內(nèi)外NGO優(yōu)勢及國外NGO、國內(nèi)NGO、當(dāng)?shù)卣哧P(guān)系優(yōu)選統(tǒng)籌，提出了國外NGO—國內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌優(yōu)選模式，它不僅適用于NGO災(zāi)后援建工作，也適用于今后NGO之間的合作，有關(guān)于NGO與政府具體合作措施實施將在《汶川特大地震災(zāi)后重建國內(nèi)NGO與政府合作的綜合集成模式》詳細闡述。

[1] 徐玖平，杜文君.災(zāi)后承接NGO援助系統(tǒng)工程的綜合集成模式——以汶川8級地震為例[J].災(zāi)害學(xué)，2010，25(4):102－109.

[2] 徐玖平，盧毅.地震災(zāi)后重建系統(tǒng)工程的綜合集成模式[J].系統(tǒng)工程理論與實踐，2008，28(7):1－16.

[3] 郭巍青.NGO的三重功能—以地震救援經(jīng)驗為基礎(chǔ)的分析[J].探索與爭鳴，2008，7:23－26.

[4] 中國系統(tǒng)工程學(xué)會，上海交通大學(xué).錢學(xué)森系統(tǒng)科學(xué)思想研究[M].上海:上海交通大學(xué)出版社，2007.

[5] 錢學(xué)森.創(chuàng)建系統(tǒng)學(xué)[M].上海:上海交通大學(xué)出版社，2007.

[6] 錢學(xué)森，許國志，王壽云，等.論系統(tǒng)工程[M].上海:上海交通大學(xué)出版社，2007.

[7] 徐玖平，崔靜.非政府組織(NGO)災(zāi)后援助聯(lián)動的綜合集成模式[J].災(zāi)害學(xué)，2011，26(2):138－144.