黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)系淺析

鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院 阮瀅

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)系淺析

鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院 阮瀅

一、問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定及問(wèn)責(zé)基本要素

2009年印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》），主要就“問(wèn)責(zé)的情形、方式及適用”及如何“實(shí)行問(wèn)責(zé)的程序”進(jìn)行了規(guī)范。其中規(guī)定了對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響”等七種情形進(jìn)行問(wèn)責(zé)；規(guī)定了責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等五種問(wèn)責(zé)方式。該規(guī)定打破了過(guò)去只追究行政責(zé)任，不追究黨委決策責(zé)任的界限，黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府官員都須一視同仁，接受問(wèn)責(zé)?！秵?wèn)責(zé)暫行規(guī)定》未就黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)其他基本要素列單章行文說(shuō)明，筆者架構(gòu)了問(wèn)責(zé)基本要素及要素結(jié)構(gòu)關(guān)系，便于與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行比較。問(wèn)責(zé)至少應(yīng)包括：?jiǎn)栘?zé)主體、問(wèn)責(zé)依據(jù)、問(wèn)責(zé)客體、定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)程序、履責(zé)情況、問(wèn)責(zé)建議范圍、責(zé)任追究、結(jié)果公告等基本要素，問(wèn)責(zé)基本要素及要素之間結(jié)構(gòu)關(guān)系如圖1，表明在問(wèn)責(zé)環(huán)境影響下，各基本要素邏輯連接，共同構(gòu)成問(wèn)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一體。

二、問(wèn)責(zé)基本要素與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)區(qū)別

圖1 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)基本要素結(jié)構(gòu)關(guān)系圖

以《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》、《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》）等為主要依據(jù)，筆者對(duì)其進(jìn)行了比較。

從表1可知，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定責(zé)任追究的“客體”趨于相同，都主要關(guān)注各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任履行情況，責(zé)任追究機(jī)制具有相似性，因此，二者存在比較的前提，但在其它方面存在較大差異，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不是一種獨(dú)立的問(wèn)責(zé)形式。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一種專(zhuān)業(yè)取證手段，其在問(wèn)責(zé)機(jī)制中主要發(fā)揮“定責(zé)”作用，審計(jì)機(jī)制（如審計(jì)結(jié)果報(bào)告機(jī)制、問(wèn)題線(xiàn)索移送機(jī)制）決定其可以為不同問(wèn)責(zé)主體開(kāi)展問(wèn)責(zé)提供重要的依據(jù)，如可以為組織、人事部門(mén)評(píng)議處理干部提供依據(jù)；為司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢部門(mén)審查和懲治干部提供依據(jù)；為人大、政協(xié)了解和監(jiān)督（質(zhì)詢(xún)、罷免）干部提供依據(jù)等。

由于《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》中未明確“定責(zé)機(jī)制”和“定責(zé)形式”，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果利用不充分，出現(xiàn)“責(zé)任追究方式”處理較輕或無(wú)人負(fù)責(zé)等問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的定責(zé)優(yōu)勢(shì)與問(wèn)責(zé)的定責(zé)客觀(guān)性要求沒(méi)有很好地結(jié)合，問(wèn)責(zé)的依據(jù)向經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果利用延伸不足，但這也正好說(shuō)明二者之間具有天然的邏輯關(guān)系，存在相互補(bǔ)充的條件，應(yīng)探索建立審計(jì)問(wèn)責(zé)的一體化模式。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的聯(lián)系

首先，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的“定責(zé)”是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行“問(wèn)責(zé)”的前提是清楚地界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)的責(zé)任，需要一種制度（如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)）定期地檢查他們是否履行了責(zé)任以及履行的效果如何。任何領(lǐng)導(dǎo)干部上任前，應(yīng)被告知應(yīng)該履行哪些經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并作出書(shū)面承諾，針對(duì)這些經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行后續(xù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)所關(guān)注的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任”是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治責(zé)任、行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和廉政建設(shè)責(zé)任等“受托責(zé)任形式”的重要組成部分，并將“對(duì)人”和“對(duì)事”的監(jiān)督有效地結(jié)合在了一起，在對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益作出評(píng)價(jià)的同時(shí)，主要對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人履職行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任人任職期間直接導(dǎo)致或間接影響經(jīng)濟(jì)后果等行為應(yīng)負(fù)有的責(zé)任，這一特點(diǎn)與對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的本質(zhì)要求相吻合，決定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以承擔(dān)起“定責(zé)”的重任。對(duì)責(zé)任人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的評(píng)價(jià)結(jié)論理應(yīng)成為問(wèn)責(zé)的重要前置部分。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)責(zé)應(yīng)包括以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主的“定責(zé)”部分和以責(zé)任追究為主的“問(wèn)責(zé)”部分，作為問(wèn)責(zé)的前置構(gòu)成部分，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的定責(zé)對(duì)“問(wèn)責(zé)”具有重大意義。

（1）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為政府治理的重要工具是一種專(zhuān)門(mén)化檢查制度。審計(jì)已成為政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的重要方式和手段，具有專(zhuān)業(yè)化特征，特別在財(cái)政、財(cái)務(wù)審計(jì)領(lǐng)域，借助專(zhuān)業(yè)化技術(shù)和方法，有利于分清各責(zé)任主體（黨政領(lǐng)導(dǎo)干部）的責(zé)任，極大地克服目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)規(guī)定中客體責(zé)任“量化”不清的問(wèn)題。

（2）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一種常態(tài)的審計(jì)制度。這一制度具有穩(wěn)定性和持續(xù)性，克服了問(wèn)責(zé)的“間斷性、偶然性”問(wèn)題。常態(tài)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度是確保黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有效履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重大舉措，是提升政府治理效率的重要機(jī)制安排，是預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)重要舉措。隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的不斷發(fā)展，逐步形成了包括任前審計(jì)、任中審計(jì)、離任審計(jì)在內(nèi)的多種審計(jì)形式，不斷加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公共權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)肅查處了一大批違紀(jì)違法的行為，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生了威懾力，促進(jìn)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部逐步規(guī)范自身行為、重塑黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任心，認(rèn)真對(duì)待責(zé)任、自覺(jué)接受監(jiān)督，為問(wèn)責(zé)的發(fā)展和完善奠定了良好的思想基礎(chǔ)。

（3）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一種不斷創(chuàng)新型的“績(jī)效”審計(jì)制度。隨著評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的完善，評(píng)價(jià)范圍的拓展，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不再認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部“無(wú)過(guò)便是功”，不斷強(qiáng)化著黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“績(jī)效”責(zé)任（經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)包括效益性）。對(duì)“績(jī)效”責(zé)任的評(píng)價(jià)極大地“契合”了全方位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的趨勢(shì)，有利于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新工作，提高工作效率。

總之，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度利用專(zhuān)業(yè)化手段和技術(shù)通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行定期檢查，責(zé)任量化，促使責(zé)任監(jiān)督制度化、日?；?，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行的意識(shí)，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)規(guī)定由追究有過(guò)向無(wú)為的轉(zhuǎn)變，由偶發(fā)的災(zāi)難事故問(wèn)責(zé)向常規(guī)性履職、績(jī)效問(wèn)責(zé)的轉(zhuǎn)變。將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)納入到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)責(zé)規(guī)定中，作為問(wèn)責(zé)的前置構(gòu)成部分，讓審計(jì)部門(mén)成為重要的定責(zé)主體，有利于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的充分、有效運(yùn)用及問(wèn)責(zé)規(guī)定的科學(xué)與完善。

其次，《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》內(nèi)嵌了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“尋責(zé)、定責(zé)、問(wèn)責(zé)建議”的功能。可以說(shuō)，問(wèn)責(zé)規(guī)定是實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的配套制度基礎(chǔ)，它與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度是密不可分、相輔相成的。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)側(cè)重于責(zé)任的界定，問(wèn)責(zé)側(cè)重于責(zé)任的追究。責(zé)任追究是建立在責(zé)任界定基礎(chǔ)上的，而責(zé)任界定的結(jié)果需要通過(guò)責(zé)任追究的效果來(lái)體現(xiàn)。如果沒(méi)有問(wèn)責(zé)規(guī)定的支撐，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的效用將大打折扣，反之如果經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)未按照問(wèn)責(zé)規(guī)定的要求進(jìn)行，也難以發(fā)揮其作用。

根據(jù)《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》的規(guī)定：“對(duì)因檢舉、控告……審計(jì)或者其他方式發(fā)現(xiàn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的線(xiàn)索，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照權(quán)限和程序進(jìn)行調(diào)查后，對(duì)需要實(shí)行問(wèn)責(zé)的，按照干部管理權(quán)限向問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議”，由此可知，《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)在執(zhí)行審計(jì)任務(wù)，包括執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)具有“發(fā)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)線(xiàn)索”的責(zé)任。

同時(shí)根據(jù)《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》，在“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)提出問(wèn)責(zé)建議，應(yīng)當(dāng)同時(shí)向問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)提供有關(guān)事實(shí)材料和情況說(shuō)明，以及需要提供的其他材料”；“問(wèn)責(zé)材料歸入其個(gè)人檔案”時(shí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)可以聯(lián)系審計(jì)力量提供在審計(jì)實(shí)施環(huán)節(jié)“具體”發(fā)現(xiàn)“問(wèn)責(zé)線(xiàn)索”及“定責(zé)”依據(jù)的相關(guān)材料及說(shuō)明。

另外，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在出具審計(jì)報(bào)告前具有“審計(jì)溝通”程序，作為“前置程序”為定責(zé)機(jī)關(guān)作出問(wèn)責(zé)決定前，“應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被問(wèn)責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的陳述和申辯，并且記錄在案；對(duì)其合理意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)予以采納”。如果問(wèn)責(zé)“線(xiàn)索”是審計(jì)發(fā)現(xiàn)的，并且依據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)結(jié)果，那么，審計(jì)在“定責(zé)及問(wèn)責(zé)建議”方面具有重要的話(huà)語(yǔ)權(quán)威。這避免了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)的“重復(fù)工作”?！秵?wèn)責(zé)建議暫行辦法》（寧審發(fā)〔2009〕89號(hào)）還具體規(guī)定了問(wèn)責(zé)建議范圍和問(wèn)責(zé)建議程序。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與問(wèn)責(zé)，即“定責(zé)”與“問(wèn)責(zé)”是建立審計(jì)問(wèn)責(zé)模式的要素，兩者相輔相成。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有效彌補(bǔ)問(wèn)責(zé)“定責(zé)機(jī)制”不足的問(wèn)題，問(wèn)責(zé)范圍的規(guī)定利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)域延伸及多層次發(fā)展。因此，問(wèn)責(zé)規(guī)定的建立與實(shí)施將充分激發(fā)出黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能，真正強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部管理的配套制度基礎(chǔ)，而領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)功能的深化與拓展，能推進(jìn)問(wèn)責(zé)規(guī)定的有效落實(shí)。

［1］鄭穎：《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在政府問(wèn)責(zé)規(guī)定建設(shè)中的作用研究》，《審計(jì)研究》2009年第3期。

［2］陳博：《淺議問(wèn)責(zé)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)系》，《中國(guó)審計(jì)》2006年第23期。

［本文系2010河南省政府決策研究招標(biāo)課題“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展問(wèn)題研究”（C277）、2010河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“上市公司財(cái)務(wù)舞弊審計(jì)理論及其應(yīng)用研究”（112400440015）、2011年河南省審計(jì)廳科研課題“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與政府問(wèn)責(zé)互動(dòng)研究”（0334）階段性研究成果］

（編輯 熊年春）