重視重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

文/吳潔珍 董嘉明

重視重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

文/吳潔珍 董嘉明

開(kāi)展重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是貫徹科學(xué)發(fā)展觀(guān)的新載體，為科學(xué)發(fā)展設(shè)置了一道“防火墻”，是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證

近年來(lái)，各地根據(jù)中央要求積極試點(diǎn)開(kāi)展重大事項(xiàng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，取得較好成效。2 0 0 9年3月以來(lái)，浙江省1 1個(gè)市和9 0個(gè)縣（市、區(qū)）均建立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，全省共評(píng)估重大事項(xiàng)1 0 0 0多項(xiàng)，其中暫緩實(shí)施和不予實(shí)施的約占1 0%。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估漸漸成為群眾期盼的“民心工程”。

重要意義

重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大建設(shè)項(xiàng)目審批或開(kāi)工前，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開(kāi)展科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)測(cè)、分析、論證和評(píng)估，從源頭上預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對(duì)可能引發(fā)的大規(guī)模上訪(fǎng)或群體性事件，從而使重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施更加順利，更加符合大多數(shù)群眾利益，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定的過(guò)程。

開(kāi)展重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，順利實(shí)施“十二五”規(guī)劃的根本要求。“十二五”時(shí)期，是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求我們必須把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)的承受程度統(tǒng)一起來(lái)，在實(shí)施重大項(xiàng)目時(shí)，事先認(rèn)真進(jìn)行科學(xué)論證，準(zhǔn)確把握人民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和現(xiàn)實(shí)利益的平衡點(diǎn)，對(duì)可能出現(xiàn)的各類(lèi)矛盾、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估，并提前采取措施進(jìn)行防范和化解，從而保障重大建設(shè)項(xiàng)目又好又快的推進(jìn)。

開(kāi)展重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是創(chuàng)新社會(huì)管理體制，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2 0 1 0年浙江省信訪(fǎng)總量中涉及城鎮(zhèn)拆遷和土地征用方面的問(wèn)題分別占1 7%和1 3%，因重大工程項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境污染等引發(fā)的問(wèn)題呈上升趨勢(shì)。國(guó)務(wù)院2 0 1 1年1月2 1日公布施行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定，“政府作出征收決定前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。開(kāi)展重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將健全和完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制等各項(xiàng)工作機(jī)制，從根本上解決和處理發(fā)展中的矛盾。

開(kāi)展重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是加強(qiáng)法治政府建設(shè)，提高項(xiàng)目決策科學(xué)化、民主化水平的現(xiàn)實(shí)需要。2 0 1 0年1 0月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出“要完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大項(xiàng)目的決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估……建立完善部門(mén)論證、專(zhuān)家咨詢(xún)、公眾參與、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)評(píng)相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制，要把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為決策的重要依據(jù)”。開(kāi)展重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是政府決策方式的重大轉(zhuǎn)變，是推進(jìn)科學(xué)民主決策的新路子。

開(kāi)展重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是項(xiàng)目可行性研究或申請(qǐng)報(bào)告的重要組成部分。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》和國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《投資項(xiàng)目可行性研究指南》均從不同程度體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)環(huán)境影響、資源環(huán)境的重視。建立健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，將其正式列入項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案的必要程序、前置條件和剛性門(mén)檻，是重大項(xiàng)目投資建設(shè)決策的內(nèi)在需要。

程序和方法

提出和確定評(píng)估項(xiàng)目。重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由責(zé)任主體提出。納入評(píng)估的重大建設(shè)項(xiàng)目，可根據(jù)一個(gè)地區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目前期工作計(jì)劃在每年年初提出，也可在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)提出。重大項(xiàng)目建設(shè)前期工作期間如發(fā)生群體性初訪(fǎng)，為了避免事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展，要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生群體性信訪(fǎng)的項(xiàng)目，可由信訪(fǎng)部門(mén)或維穩(wěn)辦提出對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求。

委托進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。責(zé)任主體要求項(xiàng)目建設(shè)單位委托有關(guān)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。評(píng)估主要采取定性與定量分析相結(jié)合、定性分析為主的方式，圍繞上述評(píng)估內(nèi)容，采取實(shí)地調(diào)研訪(fǎng)談、公告公示、召開(kāi)座談會(huì)等方式，廣泛收集群眾的意見(jiàn)建議。要開(kāi)門(mén)搞評(píng)估，讓公眾尤其是利益相關(guān)者積極參與到評(píng)估工作中來(lái)。

形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。評(píng)估機(jī)構(gòu)要對(duì)可能引發(fā)的各種社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)逐項(xiàng)進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，尤其是對(duì)可能引發(fā)的矛盾沖突，涉及的對(duì)象、范圍、反映的問(wèn)題和激烈程度作出綜合評(píng)判，在此基礎(chǔ)上形成評(píng)估報(bào)告。評(píng)估報(bào)告按照重大風(fēng)險(xiǎn)、較大風(fēng)險(xiǎn)、一般風(fēng)險(xiǎn)和無(wú)風(fēng)險(xiǎn)作出最后評(píng)價(jià)。

落實(shí)維穩(wěn)應(yīng)對(duì)策略。對(duì)存在重大風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目審批、審核職能部門(mén)可會(huì)同同級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)審查評(píng)估報(bào)告，作出終止或暫緩審批審核的決定；對(duì)存在較大風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，要求項(xiàng)目建設(shè)單位進(jìn)一步修改完善項(xiàng)目實(shí)施方案，制訂信訪(fǎng)穩(wěn)定工作預(yù)案，同時(shí)做好解釋工作，取得群眾擁護(hù)和支持后，再進(jìn)入審批、審核程序；對(duì)存在一般風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，在充分考慮群眾的意見(jiàn)、解決存在的實(shí)際問(wèn)題基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批、審核；對(duì)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，按照規(guī)定程序?qū)?xiàng)目進(jìn)行審批、審核。

需重視若干問(wèn)題

高度重視公眾參與。要使公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估真正取得成效，必須保障群眾三個(gè)權(quán)利：一是保障群眾的知情權(quán)。要將項(xiàng)目建設(shè)背景、必要性、規(guī)劃依據(jù)、項(xiàng)目選址、占用土地、拆遷情況、牽涉的居民或農(nóng)戶(hù)等相關(guān)情況，在實(shí)施地區(qū)予以公示和宣傳，提高決策透明度。二是保障群眾的建議權(quán)。要通過(guò)各種形式征求意見(jiàn)，征求意見(jiàn)過(guò)程，一忌走過(guò)場(chǎng)，搞形式主義；二忌對(duì)群眾的意見(jiàn)建議斷章取義，或聽(tīng)不進(jìn)不同的意見(jiàn)；三忌僅僅以人大代表、政協(xié)委員或所謂的專(zhuān)家，代表利益直接相關(guān)群眾，參與項(xiàng)目聽(tīng)證評(píng)估的群眾代表應(yīng)占一定比例。三是保障群眾的監(jiān)督權(quán)。要將群眾意見(jiàn)逐條歸納整理，對(duì)比較集中的意見(jiàn)建議要認(rèn)真加以研究，必要時(shí)開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研、充分論證。同時(shí)，要將征求意見(jiàn)情況和根據(jù)公眾意見(jiàn)修改完善情況及時(shí)公布，接受群眾的監(jiān)督。

建立第三方獨(dú)立評(píng)估體系。目前，各地普遍按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)評(píng)估、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，由重大建設(shè)項(xiàng)目決策單位負(fù)責(zé)組織有關(guān)人員，成立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，按照相關(guān)程序開(kāi)展評(píng)估，并對(duì)評(píng)估的全面性、真實(shí)性、客觀(guān)性、公正性負(fù)責(zé)。事實(shí)上，開(kāi)展規(guī)范化評(píng)估對(duì)提升評(píng)估績(jī)效至關(guān)重要。重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要納入工程咨詢(xún)管理的范疇。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委頒布的《工程咨詢(xún)單位資格認(rèn)定辦法》，只有具備一定資質(zhì)的工程咨詢(xún)單位才有資格承擔(dān)相應(yīng)專(zhuān)業(yè)的工程咨詢(xún)業(yè)務(wù)，包括項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。因此，為確保重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的質(zhì)量，明確相應(yīng)責(zé)任，可委托具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)門(mén)人才的第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估，并出具獨(dú)立的評(píng)估報(bào)告。

落實(shí)評(píng)估經(jīng)費(fèi)投入。開(kāi)展重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在人力、財(cái)力、物力上增加一定投入。表面上看，會(huì)加重建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，能降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和維穩(wěn)成本。明確將投資項(xiàng)目建設(shè)中可能發(fā)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)成本，納入工程建設(shè)項(xiàng)目的費(fèi)用，對(duì)更好地維護(hù)群眾根本利益，從源頭上避免和減少損害群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生，從而避免因決策失誤或決策不當(dāng)引發(fā)社會(huì)矛盾，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和維穩(wěn)成本，將起到重要作用。因此，對(duì)于政府投資的重大建設(shè)項(xiàng)目，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所需要的經(jīng)費(fèi)建議在評(píng)估牽頭單位的年度部門(mén)預(yù)算中安排；對(duì)于企業(yè)投資的重大建設(shè)項(xiàng)目，評(píng)估所需要的經(jīng)費(fèi)納入工程項(xiàng)目總投資。

明確評(píng)估責(zé)任。重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要項(xiàng)目建設(shè)單位、評(píng)估單位、項(xiàng)目審批審核單位、信訪(fǎng)與維穩(wěn)部門(mén)各司其職、通力合作。建議建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于由于評(píng)估工作失誤引發(fā)大規(guī)模集體上訪(fǎng)或群體性事件的，分別追究上述單位直接責(zé)任、連帶責(zé)任、決策責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）